不服存疑不批捕决定申诉案的办理——兼论最高人民检察院就相关问题的答复意见

●金磊 寇立超/文

一、案例及问题的提出

（一）基本案情

2015年1月7日，某区人民检察院以证据不足而对陈某强奸案中犯罪嫌疑人陈某作出不批准逮捕决定，原案被害人袁某的丈夫杨某某不服，向该区人民检察院提出申诉。区人民检察院原侦查监督部门经审查认为，不予批准逮捕决定的理由成立，维持原决定，并口头答复申诉人。申诉人依然不服，遂向上级检察院再次提出申诉。

（二）本案反映出的问题

本案反映出的问题主要有：申诉人杨某某将申诉材料递交上级检察院负责控告申诉业务的部门，该部门能否受理？受理需审查哪些材料？受理后由哪个部门具体办理？办理结果能否再次救济？

有关申诉的法律条文对此问题规定不全面，语焉不详，实践中的观点和做法不一。对此，2015年3月31日，最高人民检察院原控告厅在对广东省人民检察院控告检察处请示的答复（《关于审查受理控告申诉事项有关问题的答复》，以下简称《答复》）中，就此问题给出了明确指示：“……侦查监督部门对不服本院不批准逮捕决定的申诉作出审查结论后，被害人不服，向上一级人民检察院继续申诉的，根据《人民检察院信访工作规定》第18条规定，上一级人民检察院控告检察部门应当受理，按照首办责任制的要求移送侦查监督部门办理。经过两级人民检察院审查，被害人仍然不服，继续申诉，符合《人民检察院控告申诉案件终结办法》第7条规定的终结条件的，省级人民检察院经审查可以作出终结决定”。但我们认为，关于这个问题的讨论并没有结束，可以说之前实践中的处理意见仍然值得分析，《答复》意见亦不是完美无缺的。

二、申诉规定的层次完整及细节不足

申诉是我国宪法赋予公民的一项基本权利，具体到诉讼中，申诉是指诉讼当事人或者有关人员对已经生效的判决、裁定或决定不服时，依法向有关司法机关提出，请求重新审查并予以处理的活动。相应的，刑事诉讼法等部门法又进一步将申诉权具体化。比如，我国《刑事诉讼法》第180条、第181条分别规定了被害人、被不起诉人对不起诉决定的申诉，第252条规定了当事人及其法定代理人、近亲属对已经发生法律效力的判决裁定的申诉。而《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《刑诉规则》）第315条则进一步补充了关于申诉的规定，规定了被害人对不批准逮捕决定的申诉。可以说，从宪法到部门法，再到司法解释，对公民的申诉权给予了较为完整的保护。

但是关于申诉的具体问题，诸如不同种类的申诉受理，针对同一事项的申诉次数、办理、答复等等问题，规定不足，有待完善。比如对存疑不批捕决定的申诉次数问题。根据上文中提到的《刑诉规则》第315条之规定，被害人对于存疑不批捕决定可以申诉，并由侦查监督部门办理，根据文本解释，由作出不批准逮捕决定的人民检察院有侦查监督业务的相关部门办理。根据本条的规定，实际将对不批准逮捕决定不服的申诉分为两种不同案件类型，分类标准正是不批准逮捕决定的理由不同，一种是没有犯罪事实不批捕，另一种是以其他理由作出的不批准决定。相应的，两种不同类型的申诉，办理主体和程序也是不同的。

《人民检察院复查刑事申诉案件规定》将其中第一种申诉类型划归到刑事申诉［1］中，相应的按照刑事申诉的有关规定办理，办理主体为刑事申诉检察部门；根据上述办案规定第10条第4项的规定，对没有犯罪事实不批捕决定不服的申诉，经过作出决定的检察机关审查或复查，仍然不服的，可以继续向上级人民检察院申诉。但是对于其他不批准逮捕决定不服的申诉却只有两条规定，一条是《刑诉规则》第315条，另一条是《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第7条。［2］该两条只是一种概述性规定，只规定了管辖部门，对于实际办理程序却没有规定。各地又制定了自己的办案细则，如《北京市人民检察院审查逮捕办案细则》第63条规定：“案件当事人对于因不服检察机关作出的逮捕决定或者不服检察机关以证据不足、无逮捕必要为由作出的不逮捕决定而提起申诉的，侦查监督部门应当对申诉理由进行审查。经审查认为理由不成立的，应当会同控告申诉部门共同答复申诉人。经审查认为理由成立而需要改变原决定的，按照本细则的相关规定办理”。对于申诉次数问题，依然未明确，直到2015年3月31日的最高人民检察院原控告厅的《答复》。当然这样也只是明确了申诉次数和管辖的问题而已。对于不服证据不足不批捕决定的申诉的办理有了一系列的依据，但是依然不能满足实践花样百出的需要，相关工作仍有待完善。

三、对《答复》及相关意见的评析

在《答复》出台前，对于上述案件实践中主要存在以下几种不同处理意见。

第一种意见是对于该申诉人的申诉，不予受理。理由是现行法律法规并没有规定可以到上级检察院二次申诉，根据刑事法的罪刑法定的思想，令行禁止，没有规定可为，则不能为。显然这是一种机械的规范分析观点。规范分析就是对相关规定的基本含义进行分析，并且以这种字面含义为基础，对于相关规定之间的关系进行分析。规范分析是所有研究方法的基础，对准确诠释法律、严格遵守法律方面具有独特价值，它讲究价值无涉，局限性也正在此。可以说，规范分析是有效的，但不能机械使用。因为当事人提出的是申诉，在《答复》出台前，严格按照申诉的相关规定，故不应受理。但是控告申诉业务部门作为检察机关的窗口部门，不能以一句不受理为由将来访人拒之门外，但相应法律法规确无规定，怎么办？由此出现其他意见。

第二种意见是由控告申诉业务部门收材料后转有侦查监督业务的相关部门办理，也就是认为申诉人可以到上级检察院二次申诉，理由是既然法律法规没有规定，可以类比不服没有犯罪事实不批捕决定刑事申诉的相关规定，充分保障当事人的申诉权。这种意见更贴近于一种价值分析。简单地说，价值分析就是价值主体根据自己的价值需要、价值目标相对于客体的利与弊、好与坏、先进与落后、有用与否等价值进行的研究、判断。［3］在综合了维护申诉人权益和发挥检察院法律监督职能考量基础上，实践中出现了如同第二种意见的解读，即由上级检察机关控告申诉业务部门受理，有侦查监督业务的相关部门进行审查，继续作为一种申诉办理。但在法律法规没有作规定时，这种做法的合法性就值得探讨。

第三种意见——折衷的意见认为，由控告申诉业务部门受理，按照处理信访的相关规定处理。申诉人将诉求递交至控告申诉业务部门，就是一种信访，［4］信访的处理应当遵照《人民检察院信访工作规定》（下称《信访工作规定》）。那么根据《信访工作规定》第5条、第6条、第17条之规定，［5］该信访实际仍然是由于申诉人对不批准逮捕决定不服引起，故应由控告申诉业务部门转下级院控告申诉业务部门，并由之转原办理该案的负责侦查监督业务的相应部门办理。

而《答复》采用的观点正是结合了第二种、第三种意见：“……根据《人民检察院信访工作规定》第18条规定，上一级人民检察院控告检察部门应当受理，按照首办责任制的要求移送侦查监督部门办理。经过两级人民检察院审查，被害人仍然不服，继续申诉，符合《人民检察院控告申诉案件终结办法》第7条规定的终结条件的，省级人民检察院经审查可以作出终结决定。”根据《信访工作规定》第18条规定，“上级人民检察院受理信访人不服下级人民检察院信访事项处理意见提出的复查请求。”就受理而言该条规定与上述第三种意见有相同之处，但也略有不同，第三种意见是将之作为信访进行受理处理，而《答复》中使用的词语为“继续申诉”，即作为一种申诉进行受理。同时，由此可见《答复》是将“继续申诉”与《信访工作规定》第18条的“复查请求”混同使用了。然后又规定了按照首办责任制的要求移送侦查监督部门办理。但是，如果严格按照《信访工作规定》涉及到的首办责任制，就该案来说，首办者实际为区人民检察院的原侦查监督部门，按照此规定是否要直接移送区人民检察院，由区人民检察院负责相应的侦查监督业务的部门再次办理呢？所以《答复》并不是一种完美的解释，在理解上仍然需要补足。

所以，就以上四种意见（含《答复》意见）而言，处理结论方面第二种意见与《答复》意见一致；论证逻辑则是第三种意见与《答复》相通，但如上分析，《答复》的论证逻辑仍有疑问。就实质处理来说，我们赞同第二种意见和《答复》意见，即对于不服对以其他理由（没有犯罪事实以外的）作出不批准逮捕决定不服提出的申诉可以进行二次申诉，由上级院控告检察部门受理，侦查监督部门办理。原因分析如下：

第一，没有犯罪事实不批捕与以其他理由不批捕结果是一样的，都是不批准逮捕。而刑事法体现了朴素的复仇理念，报复情感是刑事法的内在根基之一。既然检察机关作出了相应的处理决定，身为刑事被害人可以进行相应的申诉，针对没有犯罪事实不批准逮捕可以进行二次申诉，针对以其他理由不批准逮捕决定也应当可以进行二次申诉。

第二，现行《刑事诉讼法》第92条规定了“不批捕的异议”，［6］对于不批捕决定没有进行原因性的区分，公安机关一律可以提出复议（和复核）。检察机关作出的不批准逮捕决定是在公安机关侦查基础上的，也即不批捕决定是检察机关对公安机关侦查工作的（阶段性）程序评价后果，公安机关当然可以提出异议。作为实体后果承担者之一的被害人，其实际立场是与侦查机关一致的，所以我们认为被害人亦能够提出异议（申诉）意见。

第三，根据人民检察院组织法的规定，上级检察院对下级检察院有领导权和监督权。对于不批准逮捕不服的申诉，如果仅由作出不批准逮捕决定的检察机关有侦查监督业务的相关部门进行案件办理（办理两次），那么第二次程序设置将没有实质意义，所以应当将第二次程序上提，由上级检察院对应的有侦查监督业务的部门进行“监督”，一方面充分发挥检察院的监督职能，另一方面也有效保障了被害人的申诉权利。

四、基于诉访分离的完善建议

涉法涉诉信访改革倡导将信访纳入到法治轨道，实现诉访分离。现在诉访交织的形势严峻，诉访不分的数量居高不下，需要各方共同努力化解。上文中提到的《信访工作规定》是人民检察院处理信访的主要依据，而控告申诉业务部门则是信访的集散地，绝大部分信访汇集到此，再由此分流处理。《答复》中提到针对该申诉的处理方式，援引了《信访工作规定》，按照信访的处理规则处理。结合上文相关分析，我们建议如下：

一是出台相关司法解释或者规定，不再援引《信访工作规定》，将不服存疑不批捕的申诉专门予以规定，从法律文件中便开始实现诉访分离。明确两次申诉的限制和受理部门及办理部门的相关职责。以本文中案例为例，第一次申诉可向该区人民检察院控告申诉业务部门提出，由控告申诉业务部门转有侦查监督业务的相关部门部门办理；办理完结后，申诉人可向上级检察机关控告申诉业务部门提出第二次申诉，由之转本院对应的有侦查监督业务的具体部门办理，这样也是符合检察机关上级对下级的一种监督，防止两次申诉由同一机关同一部门办理出现的流弊。

二是针对不服存疑不批捕决定的申诉案件的办理，结论要以书面的形式出具。这一方面是出于规范化和便利化的考量，另一方面则是对当事人负责，充分保障当事人的权利。明确第一次答复与第二次答复的程序，第一次答复是要主动告知申诉人第二次申诉的权利，第二次答复要向其明确告知，两次申诉的权利已经用尽，申诉人可以要求释法说理，但对于该申诉不再进行实体审查。另外，对于该种案件的办理时限问题，我们的初步意见是，具体时限可参考侦查监督的办案时限，以7日为限，或适当延长，总体时间不宜过长，否则申诉案件的办理将失去意义。

三是针对该种申诉的息诉工作，由上下级两院共同做好。其中，有侦查监督业务的相关部门负责释法说理，控告申诉业务部门负责情绪疏导和教育稳控。案件办结，经两次答复后，申诉人不能再次提出申诉，遂转为信访。经过充分的释法说理，可以向省级院报请信访终结，这符合诉访分离改革的精神。

注释：

［1］根据 《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第5条的规定，刑事申诉是指对人民检察院诉讼终结的刑事处理决定或者人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，向人民检察院提出的申诉。

［2］ 根据该条规定，“对不服人民检察院下列处理决定的申诉，不属于刑事申诉检察部门管辖，应当分别由人民检察院相关职能部门根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等规定办理：（1）不服人民检察院因事实不清、证据不足，需要补充侦查而作出的不批准逮捕决定的；（2）不服人民检察院因虽有证据证明有犯罪事实，但是不可能判处犯罪嫌疑人徒刑以上刑罚，或者可能判处徒刑以上刑罚，但是不逮捕不致发生社会危险性而作出的不批准逮捕决定的；（3）不服人民检察院因应当逮捕的犯罪嫌疑人患有严重疾病、生活不能自理，或者是怀孕、正在哺乳自己婴儿的妇女，或者系生活不能自理的人的唯一扶养人而作出的不批准逮捕决定的；（4）不服人民检察院作出的不立案决定的；（5）不服人民检察院作出的附条件不起诉决定的；（6）不服人民检察院作出的查封、扣押、冻结涉案款物决定的；（7）不服人民检察院对上述决定作出的复议、复核、复查决定的”。

［3］参见王敏远主编：《刑事诉讼法学》（上），知识产权出版社2013年版，第13页。

［4］申诉也是信访的内容之一。

［5］《信访工作规定》第5条规定：“人民检察院信访工作应当坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与教育疏导相结合的原则，把矛盾纠纷化解在基层，解决在当地”；第6条规定：“人民检察院信访工作实行首办责任制，按照部门职能分工，明确责任，及时将信访事项解决在首次办理环节”；第17条规定：“各级人民检察院受理应当由本院管辖的控告、举报和申诉，以及信访人提出的建议和意见。”

［6］《刑事诉讼法》第92条规定：“公安机关对人民检察院不批准逮捕的决定，认为有错误的时候，可以要求复议，但是必须将被拘留的人立即释放。如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。上级人民检察院应当立即复核，作出是否变更的决定，通知下级人民检察院和公安机关执行。”