动态调整视域中的员额检察官增补退出机制完善

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目前，实行检察官员额制管理已经全面推行，并实行检察官单独职务序列，这一制度对提高检察官的职业素养、落实司法责任以及强化职业保障起到重要作用，极大提高了检察官工作积极性，增强了检察官的职业荣誉感、责任感。伴随这一制度的实施，必然面临检察官的增补和退出，建立科学、合理的检察官增补、退出机制，对保持检察官队伍活力、优化素质能力至关重要。

一、 员额检察官增补退出机制的现状

（一）员额检察官的增补

对于检察官的增补，目前主要通过从本级未入额检察官、检察官助理中遴选。在进行考试、考核、考察，省法官检察官遴选委员会专业资格审查后，提请同级人大常委会任命检察员。

从2017年、2018年度遴选检察官来看，主要对象仍是首次未入额、之前具有检察官身份人员和检察官助理。没有实行上级院检察官从下级院检察官中遴选，也没有从法学专家、学者或律师等人员中遴选。

（二）员额检察官的退出

根据《湖北省法官检察官员额管理办法（试行）》，检察官退出的路径可分为四种：

1.自动退出。主要包括五种情形：（1）丧失我国国籍的；（2）因工作需要调出本检察院或调离办案岗位的；（3）非经组织选派离职学习超过一年的；（4）退休、辞职、开除以及死亡的；（5）因健康原因超过一年不能正常履职的。自动退出的程序最为简捷，免去员额检察官职务也最为直接，故自动退出的条件与情况应当采用穷尽式列举，并不设兜底条款。

2.申请退出。主要有申请退出员额检察官职务，转为本单位辅助人员、司法行政人员，或申请离开公务员队伍、辞去公职两种情形。因为检察官以辞职的方式退出员额被规定于自动退出之中，故申请退出仅限于员额检察官申请调离检察业务岗位、放弃员额，但仍在本单位工作的情况。

3.强制退出。员额检察官出现严重违法违纪、违反检察官职业道德、工作纪律，或不能胜任检察官工作时，由该员额检察官所在检察院党组依职权作出审议决定，层报省级检察院批准，对该员额检察官作出强制其退出的惩戒手段。强制退出员额的情形主要有：（1）违法违纪不能继续担任检察官的；（2）因故意或者重大过失导致案件错误，并造成严重后果的；（3）办案绩效考核不合格，或连续两年办案绩效考核被评定为基本合格的；（4）具有任职回避情形的；（5）严重违反检察官职业操守、损害检察官职业形象的其他违法违纪行为，不宜担任员额检察官的；（6）入额后未按规定时间调整到一线办案的。

4.合意退出。该情形是指基于检察机关业务变动的需要，且经检察官本人同意退出员额的情形。这里所指的业务变动需要主要包括两种情形：（1）本单位员额比例变更，即在检察官员额比例遭到核减，需减少员额检察官人数，由此产生的检察官退出员额的情况；（2）出于检察业务工作需要，所在院党组从全局考虑，对员额检察官的工作进行必要且适当的调整，将其调离检察业务岗位，由此产生的需要其退出员额的情形。这两种情况下，必须平衡好本院的工作需要与检察官职业保障的关系，特别是要预防极个别领导利用上述事由强制与其意见相左的员额检察官退出员额。故合意退出应当在征得员额检察官同意的情况下，才作出退额的决定。

二、员额检察官增补退出机制存在的问题

（一）未完善退额程序的制度设计

根据《检察官法》第38条的规定,地方各级人民检察院检察长由各级人民代表大会选举和罢免,各级人民检察院副检察长、检察委员会委员和检察员由本级人民检察院检察长提请同级人民代表大会常务委员会任免。我国对检察官的罢免主体设置遵循“谁任命,谁罢免”原则,除助理检察员的罢免权掌握在本院检察长手中外,检察官任免权掌握在相对应的各级人大常委会。这就导致在设计员额检察官动态调整机制上存在两个相悖的问题：一方面，现行各地出台的检察官员额管理办法对程序问题并未给予应有的关注，未入额检察官的办案权遭到事实上的剥夺，或入额后未在办案岗位办案的，但并未得到各级人大及常委会的批准，在程序上看是违法行为，若不加以制度对接，可能导致绕过国家权力机关剥夺检察官的司法权；另一方面，如若完善程序，赋予地方权力机关对检察官员额动态调整的甄别权、任免权，由于我国检察官数量从基层到最高人民检察院逐层递减，绝大多数检察官任免权掌握在市县两级人大及其常委会，若员额检察官仍然由地方选举产生并实行罢免，可能导致检察权运行地方化。

（二）考核体系设计存在疏漏

检察官员额制实施后，对检察官的管理就是一项重要任务。最高人民检察院制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，提出建立以履职情况、办案数量、办案质效、司法技能、外部评价为主要内容的检察官业绩评价体系，把评价结果作为检察官任职和晋升晋级的重要依据。各地也积极建立、创新考评制度，建立“能进能出”的检察官员额动态管理体系。有的检察院将末位淘汰制引入考评体系，比如上海市青浦区人民检察院规定，从多方面对检察官执法办案核心工作进行全方位检查考核，实行连续三年考核末位淘汰制，把不会办案、不能办案、不适合办案的人员清出检察官队伍。末位淘汰制作为西方的一种管理手段，在检察官考核中加以运用，从客观上说有助于克服传统绩效考核中“大锅饭，平均吃”“干多干少”都一样的观念，提升检察官危机意识和竞争意识，促使检察官关注司法效率、提高办案质量，但从长远来看，这种严苛的考评机制有悖于司法管理的一般规律，不符合司法实践的需求。

末位淘汰制使检察官之间直接竞争，存在紧张的利益冲突，不利于检察官相互间的交流协作、互相学习，对检察院内部的和谐运行产生负面影响；检察官个人在末位淘汰制的刺激之下，精神长期处于紧绷状态，思想和心理受到冲击，加之“案多人少”的现实情况，极易促使检察官作出辞职的决定，导致检察官员额制将优秀检察官留在办案一线的改革目标无法实现。

使用科学系统的考察方法对检察官进行评价考察是提升检察官工作效率、增强检察官办案质量、激励检察官工作积极性、确保检察官清正廉洁行之有效的方法。实行检察官员额制后，更应加强对于员额检察官考评体系的建设，从而为优秀检察官遴选、升迁提供倚靠，为淘汰能力不足成绩垫底检察官提供依据。现行的考评方法过分强调办案效率、办案数量、信访效果能够直接量化的方面，但对于案件办理质量考核与司法公正的关注都不尽如人意。

然而在国家层面，检察官的存在目的是依照法定程序履行职权，从而实现国家对个体的刑事追诉、对机关、组织乃至公民实施法律监督。为实现这一目标，检察官的价值判断应当将公正置于首要位置，在公正的前提下追求效率，这就需要检察官不被考评所牵制。但现行制度背景下，检察官的晋级晋升、员额退出与考评制度相互捆绑，使检察官在工作中很难不迁就、妥协甚至变相服从考评制度。比如，为了完成考核制度对办案数量的规定，检察官将共同犯罪案件的犯罪嫌疑人拆分起诉；为了避免引起重大社会负面影响，检察官在公诉过程中可能会受到社会舆论的摆布；为了在考核中达到优秀或过关，检察官容易受到负责考核的领导影响，从而为领导干预案件提供温床。长此以往，将影响到司法公正。

（三）配套的衔接制度不够完善

目前各级检察机关着力于司法责任制、检察官遴选、检察官的考评体系建设，对员额检察官动态管理机制建设未给予足够关注。事实上，建立健全选人用人机制，实现竞争上岗的激励约束机制离不开员额动态调整。通过创新管理体制，优化司法资源配置，充分调动优秀检察官的主观能动性，从而保证办案质量提高办案效率。

实行检察官员额制之后，健全了有别于普通公务员、与检察官职业相协调、相衔接的职业保障机制，员额检察官工资较之普通公务员有了较大的增长，在检察院内部，检察辅助人员、司法行政人员经济收入较之员额检察官也产生了一定差距。司法行政工作、检察辅助工作与服务保障司法办案工作具有密切性、不可分性，检察业务部门与行政保障部门是保障公正司法、提高司法公信力两个不可偏废的重要部门。尽管检察业务部门和行政保障部门具有主从地位属性之分，但是我们不能忽视行政保障部门对检察业务工作所起到的重要作用。实践表明，不能将司法行政人员、检察辅助人员与普通公务员的职级职务待遇简单画等号，使员额检察官的工资福利待遇与司法行政人员、检察辅助人员工资福利待遇差距过于悬殊，否则可能会造成司法行政人员、检察辅助人员人心不稳、辞职率高、留不住人才，造成司法保障工作在一定情况下对严格公正文明司法产生新的掣肘。

三、建立系统完善的员额检察官动态调整机制

（一）完善程序建设和救济渠道

各地应当结合本地实践情况，专门规定该地区的动态调整机制。调整机制应当与上位法相协调，将系统全面、简单明确、指引性强作为基本目标；明确应当遵循的程序、负责部门、审核决定部门与救济部门；依照不同的退出情形，制定不同的退出程序。

对于自动退出、申请退出的情形，可以由本院党组作出退出员额的决定，但对是否满足自动退出情形，应当设置相应的救济程序。强制退出员额的，如果是违法违纪，或因故意或者重大过失导致案件错误并造成严重后果的，非经组织选派离职学习起过一年的，具有回避情形的，入额后未按规定时间调整到一线办案的，由纪检组负责调查，提出处理意见，院党组决定，由政治部门呈报上级院。其他情形退出的，由各院政治部提出检察官退出员额、免去职务等处理意见，报院党组决定后，层报省级院。各级检察院都应当以书面形式作出退额决定及增补员额检察官的决定，并送达检察官本人。退额及增补情况应当在本院公示。省级检察机关做出的对检察官不利的处理决定，检察官在收到决定的 10 个工作日内，有权向作出处理决定的遴选工作办公室提出申诉、复议，意见不被接受可以请求复议机关召开听证会。无论是提出申诉、复议，还是召开听证会，均不停止退出员额决定的执行，各级检察机关在作出退额决定或收到省级检察机关党组作出的批准退额或增补决定后，应当依照法定程序提请本级人大常委会任免。

目前对未入额检察官未免职，但没有独立办案权限的问题，这只是过渡期的临时做法，是为保持队伍稳定，保证改革顺利推进；同时也考虑到首次未入额检察官还可能遴选入额，以免后续还要再次任命。过渡期过后，对仍未入额的检察官，还是应按程序免除检察员职务。入额后因工作需要，没有在办案岗位办案的情形相应还存在，这一安排是所在院党组的决定，靠所在院党组来纠正存在困难，为保员额制的落实，上级院应加大检查力度，对此违规情形应严肃处理。

应落实上级院检察官从下级院检察官中遴选制度，让下级院检察官有更大的发展空间，也有利于调动下级院，特别是基层检察院检察官的积极性。为避免下级院检察官与上级院检察官助理之间的不平等竞争，可分一部分名额从下级院遴选，一部分名额从本级院检察官助理中遴选。

（二）建立系统立体的考评制度

考核考评是员额检察官退出、增补的依据，对员额检察官动态调整机制实施具有举足轻重的作用，只有考评项目合理、程序完整公正、救济机制科学健全，才能实现“能进能出”，才能让检察官更安心办案，才能对强制退出的检察官起到说服作用。

笔者认为，我国台湾地区的考评制度与考评机关对我国大陆地区的员额检察官动态调整机制具有一定的借鉴意义。台湾地区的考评分内部监督和外部监督，内部监督又被设计为职务评定与全面考评，检察长在先征询本院相关部门负责人的意见后，在年末对检察官进行职务评定，并报“司法部”核定。检察官职务评定的项目包括学识能力、品德操守、敬业精神及办案质量。“司法部”每3年至少组织1次对检察官的全面考评，考评结果不公开，但作为职务评定的参考。

各级检察院应成立检察官考评委员会，其主要职责是考察检察官是否爱惜荣誉、是否审慎中立、公正廉洁、敬职勤勉。检察官考评委员会由 11 名委员组成，其中 8 名委员是检察院以外的人员，包括人大代表、政协委员、律师、学者、法官和社会人士等。

在员额检察官退出程序中，考评委员会起到的作用是审查个案是否确实应当惩戒，对于其认为应当惩戒的案件呈报检察官惩戒委员会，发现检察官利用职权故意制造冤错案件，直接将线索移送监察委员会处理。这样设计能够在一定程度上避免检察官自我评鉴和领导评鉴的弊端。

（三）健全检察官职业保障制度

退出员额的检察官或处于候补状态的检察官如何安置的问题，现行制度并未设计相关配套机制。员额空缺的增补应当区分不同的退出情况作出有针对性的制度安排，对于强制退出、申请退出、自动退出的情况，应限制其参加增补入额遴选；而对于合意退出的检察官，应当给予适当的入额机会。对这类检察官，其工作检察院政治部门应当与其谈心，了解其是否有进入员额或重新入额的意愿，对愿意入额的检察官应当建立相应的培训制度。培训应当由省级检察院统筹，分析未入额或退额的普遍原因，开设有针对性的课程，让检察官依照自身情况进行选择。对因工作需要，调整到非办案岗位而退出的检察官，经过一段时间后，仍有强烈入额意愿、工作能力较强的，入额程序应当有别于“初任检察官”的遴选程序，将其作为优先人选，经省级检察官遴选工作办公室审核后，由省级检察院党组批准，以显“柔性”色彩。

对遴选时未入选的检察官、退出员额的检察官，应当设置相关的保障制度。比如推动未入额检察官与行政机关的协调衔接，将未入额检察官调派行政机关负责处理法律事务，一方面可以帮助行政机关解读中央新出台的法律法规、方针政策，有助于树牢“四个意识”，另一方面给未入额检察官以新的出路。

检察官员额动态调整事关检察官队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，事关司法体制改革成败，事关社会公平正义，需要在实践中不断探索总结经验，完善相关机制，以此为抓手，建设一支知荣辱、能力强、专业精的具有中国特色的高素质检察官队伍。