重大监督事项案件化办理应破解“三个难题”达成“四个转向”实现“五个规范”

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党的十八大以来，党中央进一步重视和发挥检察监督职能，随着三大诉讼法的不断修改完善，检察监督体系已从传统的侦查活动监督逐渐向刑事执行监督、民事诉讼监督、行政诉讼监督和公益诉讼等领域拓展，形成了综合性检察监督体系。适应监督形势新变化，张军检察长向全国检察机关提出要求，“在办案中监督，在监督中办案”，这是把监督与办案放在了并重位置。但反观多年来的检察实际，工作重心偏向了办案，弱化了监督，监督成为了“木桶效应”的那块短板。相较于办案，监督也是检察机关的主责主业，必须予以加强。而且，长期以来，检察机关实际是以“办事”而不是“办案”的方式来办理检察监督业务，导致检察监督业务办理过程不规范，严重影响了检察机关的检察监督的刚性和权威。

当前，实行重大监督事项案件化办理就是增强监督实效的有效手段，最高人民检察院在“十三五”规划中对该项工作予以明确，这是检察机关推进监督事项从“办事模式”向“办案模式+办事模式”转变的重要举措。所谓重大监督事项案件化办理，是指检察机关在刑事诉讼监督（侦查监督、刑事审判监督、刑事执行监督）、民事诉讼监督、行政诉讼监督、公益诉讼等领域内，对重大监督事项（被监督对象的重大违法行为），以案件化方式（统一的证据标准和程序要求）规范办理的一种工作模式。这项工作的推进，带来了干警履职能力的提升，打造出优质检察“产品”，实现了“双赢多赢共赢”效果。在具体实践中，要不断发现新问题，提出新的思路。

一、通过破解“三个难题”打破发展屏障

多年来，法律法规对办案工作程序的规定相对具体、完备，对监督工作的规定则相对原则、薄弱，相当一部分监督事项附属于诉讼规则，法律监督成为办案的“副产品”，使得许多已经有法律规定的监督工作因缺乏规范性、程序性和法治性而无处着力、难以开展，制约了检察监督特别是监督事项案件化办理工作的良性发展。这里主要有三个突出问题。

一是线索混乱带来的程序启动难题，当前的监督线索状况是多头受理、分散管理、总量不明，有控申部门收到线索、有业务部门办案中发现线索，也有通过媒体掌握的线索等，这种监督线索的发现具有一定的偶然性和不确定性，导致监督犹如“九龙治水”，不能有效转化为监督实效。因此，就需要统一管控监督线索，以内部移送机制整合线索资源平台，形成详细台账，逐项整合分析，将其中可案件化办理的线索及时转化，并督促跟进。

二是方式随意带来的刚性不足难题，因为现行监督没有设置明确的立案程序、立案标准、证据标准和结案标准，实践中的操作更是五花八门，使用的法律文书也是各种各样，无法充分体现和彰显法律监督的制裁性和权威性，引发出监督对象收到监督决定不纠正、不反对、不理会的“三不”现象，减损了检察机关法律监督的刚性和执行力。这就需要明确具体的程序，从流程上统一规范，从文书上统一格式，从方式上统一标准，要做到所有文书线上运行，所有节点流程监控，切实消除监督随意化的情况。而且，由于监督办案不同于认定犯罪，监督事项的多样化和复杂性决定了其证据标准不能像刑事犯罪认定那样有一个统一、清晰的证明标准，使得证据的收集、固定和运用也不相同。不仅如此，根据监督事项违法程度的不同，最终的监督手段和处理结果也有所不同，有的仅需要发出检察建议，有的需要发纠违通知书，还有的甚至可能涉及犯罪需要移送监察委。这就需要根据不同的案件类别，建立差别化证据规则，并通过这一规则调整和约束重大监督案件办理的证明行为，增强检察机关监督结论的合理性和结论的权威性。

三是被动应付带来的怠于履职难题，由于将监督事项案件化办理需要投入大量的人力物力财力，有时还存在费力不讨好现象，因此有些检察人员就不愿去开展这项工作，即便开展一些也是迫于考核压力应付。特别是员额制改革实施以来，由于监督工作没有计入工作量、工作业绩不易显现等，监督工作弱化趋势更加明显。这些问题直接导致监督过程虚化、监督效力不高。张军检察长指出，开展监督，实质上是启动纠错程序，促进被监督单位重新审视并自我纠错，监督机关与被监督机关责任是共同的，目标是一致的，赢则共赢，损则同损。只有转变思想，认同理念，那么这种应付式的怠于履职现象就自然不存在了。当然，转变理念的同时，也要通过建立一套严密的程序规范、证据规则和管理流程，实现检察监督环节具体化、要求明确化、标准统一化，推进重大监督事项案件化办理。

二、通过达成“四个转向”指明转型方位

案件化办理就要有案件化办理的样子，搞监督就是要参照办案的成熟模式去操作，并不是对传统监督方式的零敲碎打，而是对检察监督工作从整体上进行模式转变，作出全新的适应方向。

一是加强统一管理，实现从“随意监督”向“规范监督”的转变。要充分发挥案管部门案件统一管理职能，重大监督事项案件化办理也要与办案同标准，做到接受案管部门的统一管理，所有监督线索由案管部门统一管理，启动监督程序一律交由案管部门受理，案件化办理一律上线统一业务应用系统流转，一律接受案件流程监控，一律接受案件质量评查，用成熟的办案规范格式指引监督程式规范化。

二是实行统筹兼顾，实现从“碎片监督”向“一体监督”的转变。就监督节点来讲，要统筹事前、事中、事后监督全过程，做到不留死角全覆盖。就监督主体来讲，要统筹刑事、民事、行政诉讼监督和公益诉讼四方面力量，整合资源，不局限于个性问题的点对点监督，也做好以点带面工作，针对共性问题提出综合性整改要求，用好联席会议、协作监督等机制，跟踪监督直至整改落实。

三是用好调查核实，实现从“形式监督”向“实质监督”的转变。要用好法律新赋予检察机关的调查核实权，明确案件化办理的办案环节，规范调查核实步骤，依法使用询问、查阅、复制、调取等取证程序，依法依规使用受理案件登记表、立案决定书、调查笔录、询问笔录、审查报告、检察官联席会议记录等法律文书，并全程系统留痕，避免类似“一份纠正违法+一份回复函就是一个监督案件”的情况发生。

四是引入量化评价，实现从“被动监督”向“主动监督”的转变。出现被动监督的原因很大程度上是没有压力，更没有动力，所以在引入重大监督事项案件化办理后，重大事项监督案件要全部录入统一业务应用系统，通过系统轮案规则交员额检察官办理，办理情况纳入员额检察管量化考评体系，与办案同等标准评价，用考评这个“指挥棒”引导检察官主动开展监督。

三、通过实现“五个规范”提升监督刚性

重大监督事项案件化办理的发展必然要经过规范来实现，也必须要通过规范来彰显监督权威。在现有的法律框架下，我们要做到积极构建重大监督事项案件化办理工作模式，实现监督方式、手段、机制明确具体，监督工作运行流畅、高效，监督品质和监督质效不断提升，彰显法律监督权威。

一是规范重大事项范围，从严把握外延。要根据监督比例原则，综合考虑“严重的违法行为”“严重侵害当事人人身或财产权利”“严重侵害当事人诉讼权益”等因素，突出“重大”二字，将口头可纠正的轻微违法排除在案件化办理范畴之外，体现出监督的严肃性。

二是规范案件化要素内容，明确监督构成。实现案件化要同时具备四要素，要做到办理过程案卷化，必须形成各种内、外部文书以及办案人员收集、调取的相关证据材料等，实现监督文书组卷归档；做到调查结果证据化，通过依法收集和调取相关证据材料来证明违法行为是否存在，增强监督结论的权威性，贯彻证据裁判原则；做到办理流程程序化，严格依照既定的立案条件、清晰的取证规则、明确的认定标准以及规范的处置意见实施监督，确保运行流程规范；做到决定宣告仪式化，确定公开宣告制度，将监督决定以公开宣告方式向被监督对象送达，体现公正监督权威。

三是规范事实证据规则，优化标准体系。要建立差异化证明标准，针对不同流程环节设置差异化的等级标准，针对不同类型监督事项建立差异化证据规则，就证据种类、范围和证明标准、方法等内容形成证据标准体系。要建立科学的质量标准，研究制定监督业务考核评价核心指标，引导检察官积极开展监督工作，实现监督数量、质量、效果有机统一。要建立完整的办案机制，坚持内部流程管理与外部程序再造相结合，对内，加强协调机制，建立信息共享、情况互通、密切配合的衔接工作机制；对外，建立健全对侦查违法行为的调查核实机制，让调查核实过程成为监督的重要手段和途径，提升监督的精细化和准确性。这是遵循监督规律的具体做法，使受理后可查，调查后可改，实现重大监督事项案件化工作的有序推进。

四是规范案件化办理流程，统一监督路径。重大监督事项案件化办理主要可分为六个流程，分别是线索受理、立案、调查核实、纠正违法、跟踪反馈和结案归档六个节点。其中，线索受理环节应交由案管部门集中统一管理、评估和分流；立案环节由主管检察长从严把关程序启动；调查核实环节员额检察管要依法取证，规范使用法律文书；纠正违法环节在形成调查报告后要借力检察官联系会议，确保发出文书规范可行；跟踪反馈环节重点关注整改情况，整改不佳的专项监督推进；结案归档环节要参照统一卷宗标准装订成卷，移交档案室归档。

五是规范体制机制保障，夯实基础建设。做好监督的基础首先是队伍建设，要结合司法责任制改革和检察机关内设机构改革的要求，建立符合监督工作特点的办案组织，完善诉讼监督案件的检察官权力清单，明确质量评价标准，突出检察官的监督主体地位，建立起培养监督人才的良性机制，打造优质监督队伍，做到敢监督、善监督。同时，适应新时代要求，信息化是必备的，要配齐监督必需信息化设备，通过信息化手段辅助监督，助推监督效率水平双提升。

综上，通过分析并掌握重大监督事项案件化办理的三个屏障问题，我们有了破解难题的思路，通过在实际监督过程中达成四个转向，我们摸清了转型方位，通过实现五个规范，我们有了推动重大监督事项案件化办理良性发展的具体路径。相信在我们的共同努力之下，重大监督事项案件化办理工作将不断步入正轨，检察监督体系也将不断发展完善。