基层检察机关财务省级统管运行状况探析

● 雷正伟/文

本轮司法体制改革的重点内容之一，就是将地方法院检察院的人财物决定权上收并进行统一管理，以此来实现司法的“去地方化”与统一实施，提升司法公信力。[1]司法体制改革后，省级财政对检察机关经费保障进行统筹预算，给予基层检察院财力保障，有效地防止过去受地方财政影响出现保障标准不一的情况。特别是经济基础相对较为薄弱的区县人民检察院，解决了与该省其他经济发达区县同工不同酬的问题，有助于检察队伍的稳定和检察事业的持续发展。但财务省级统管制度运行中出现的一些问题，需要重视并尽快解决。下文以某直辖市Y县人民检察院为例，分析省级统筹管理的改革状况以及运行中存在的问题，提出一些建议。

一、某直辖市Y县人民检察院财务市级统管运行基本情况

（一）相关经费保障问题

司法体制改革人财物省级统管，区县人民检察院总体保障经费出现了一定幅度增长并实现了“司法独立预算”，有利于基层检察院摆脱地方党政的司法干预。2016年，Y县人民检察院有政法专项编制94个，实有政法专项编制干警84人，地方县级财政预算总指标为1582.87万元，其中人均公用经费保障为2万元，项目经费保障为498.82万元。2017年，Y县人民检察院人财物市级统管后，该年下达预算总指标为2345.82万元，同比上升48%；人均公用经费保障4.3万元，同比上升了115%；项目经费保障为462.62万元，同比下降了7%。2018年，市级财政下达预算总指标2316.95万元，与2017年基本无变化，人均经费保障4.3万元，项目经费保障419万元，同比下降了10%。

（二）资产管理模式

按照人财物市级统管要求，除对财力的统一管理，同时也对物进行统一管理。市级以下检察机关需对房屋建筑物、土地、车辆、设备、装备等资产进行上划，房屋建筑物、土地、车辆由市机关事务局进行统一管理，防止资产闲置和重复建设。家具、书籍、电脑等日常办公设备，由区县人民检察院进行管理，登记造册，落实到责任人，加强日常管理和维护，有效地保护了日常物品的完整性，提高了物品的使用价值和使用年限，节省了机关单位开支。

（三）内部控制机制运行

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。[2]Y县人民检察院在重大资金支出过程中，对报销开支要求有相关部门审签的申请书、党组会议研究记录、重大项目逐级审签表（含纪检监督）、固定资产管理登记、报销票据审签等审批流程，明确相关权限和责任，避免了责任不清和推诿扯皮的现象发生。建立重大项目建设事中、事后效率和成本的合理性评价机制，防止贪污和国有资产流失，不断提高财务管理水平和风险防控能力。

二、基层检察院财务省级统管存在的问题

（一）激励财务人员的配套政策和措施滞后

司法体制改革后，财务人员以司法行政人员身份参与检察工作，为检察业务持续健康发展提供了坚强保障。但作为司法行政人员，财务人员面临着领导力量削弱和职级待遇的困扰，如Y县人民检察院内设机构改革完成后，以前的检察技术、司法警察两个部门整合到办公室，基于领导干部职级职数和行政人员比例等问题考虑，办公室仅配有1名出纳和1名会计，相对改革前人员减少了1名办公室副主任，导致财务人员的职级和待遇得不到有效保障，工作积极性受到一定程度的影响。

（二）省级财政机关指导力度不够

司法责任制改革后，区县人民检察院财务管理上划省级统管，由省级财政机关相关处室（某直辖市为市财政局政法处）负责对各区县人民检察院财务管理的指导和对接联络工作。由于省级财政机关对应管理处室编制和人员没有增加，而管理行政单位增多、“盘子拉大”，工作任务加重；另外，因财务省级统管不久，省级财政机关对各区县人民检察院情况掌握还不够熟悉，对下悉心指导的力度和管理的质效普遍偏低。

（三）项目经费申报和统筹不科学

从目前运行情况来看，基层检察院预算编制还不够科学，部分项目经费的申报未纳入编制预算或预算金额统筹考虑不足，年中再进行项目经费追加难以通过省级财政机关的审批，就会造成项目搁浅、延期或从公用经费中抽出部分资金进行填充，导致人均公用经费保障下降，不能充分保障检察业务工作高效开展。上级检察机关要求基层检察院普遍实施的个别项目缺乏统筹性安排，在项目推动实施过程中基层检察院公用经费无力承担，需向省级财政机关申请追加项目及经费，但省级财政机关考虑申报项目具有系统性的问题，要求基层检察院提供省级发改委立项审批性资料，因基层检察院无资格向省级发改部门提请立项审批而最终导致上级部署安排无法落实落地。

（四）资产管理制度不健全

省级统管模式下，笔者发现，部分区县人民检察院因人员变动、专业性不强、机制不健全等历史遗留问题，资产管理有些混乱，大型的房屋产权、车辆、装备等固定资产还没有及时上划，存在区县和省级两头重复管理的情况。固定资产管理缺乏健全机制，存在国有资产的范围界定不清、管理责任落实不到位、核销核减处置难以及家具、书籍、电脑等日常办公设备、环境布置则由会计人员兼管等问题。国有资产政府采购程序容易出现同等质量采购成本偏高的问题，特别是电子技术设备产品市场竞争开放程度不高，导致检察机关在购置许多专业装备和涉密设备时需要从特定厂家和具有行业保密资质的厂家采购，在采购这些设备时要求必须通过政府采购程序，造成出现价格高、使用性能不强等情况。

（五）队伍专业素能匹配度不高

区县人民检察院财务人员普遍存在专业素养不扎实的问题，甚至还有部分人员属于非财会专业人员从事财务工作，这对准确执行财经法律法规有一定的负面效应。司法体制改革后，基层检察院财务省级统管对财务管理科学技术运用和规范性提出了新的要求，经费预算、国库支付、非税管理系统、资产管理系统、工资报送、财政供养人员报送、政法经费报表、决算报表均由电子数据进行交换，有些系统已经与财政机关专线链接进行财务工作管理。但是现实工作中，财务人员忙于各项工作，难以及时熟悉新的会计管理制度、政府电子采购平台、操作流程、网上签批OA流程等，容易导致管理不规范或出现疏漏，不利于全盘考量和管理、使用资金。

三、加强检察机关财务管理工作的建议

（一）推动财务队伍专业化建设

工作人员素质决定单位财务管理水平，财务管理需要专业的知识和技能，所以要加强财务管理人员的综合素质和专业技术水平。[3]在招录检察人员时，注重招录具有财会专业知识的人才，做到人岗相适，严把“入口关”。加强对财务人员综合素质和专业知识培训，每年可由省级检察机关组织开展针对检察财务管理业务的专项培训，增强财务管理的实际操作性。鼓励财务人员加强学习，对符合工作实际需要的培训学习，单位应给予支持。此外，需加强财务人员职业道德教育，开展各项专题教育活动，树立宗旨意识、责任意识和服务意识，提高财务人员专业水平。

（二）加强对基层检察院项目经费申报的统筹和指导

除年底按照规定申报项目经费预算外，对于涉及到最高人民检察院和省级检察机关要求在全国或全省实施的项目，笔者认为可以考虑“一盘棋”统筹安排，由文件拟定部门牵头协调相关职能部门，统一意见建议或制定方案后再行文要求基层落实，尽量避免资源浪费和基层检察院推动难等情况发生。比如，智慧检务系统建设项目，财务统管单位结合工作安排，可以适度加强对基层检察院财务管理情况的调研指导，了解和掌握基层检察院经费保障使用、财务管理规范化建设方面存在的问题，便于后期财务预算统筹和项目经费保障管理，增强业务指导的针对性。

（三）完善省级财务统管模式下国有资产管理方式

为了减轻省级财政机关面对基层检察院庞大的资产管理压力，提升其管理效能，笔者认为，由省级机关事务局按照省级机关单位固定资产管理方式，加快对基层检察院房屋、土地等固定资产上划和进行有效管理，彻底解决“横纵两头管理”的情况。对车辆、装备等动产按要求由省级财政机关负责动态监督管理，及时提供有效费用保障；对其他涉及到检察机关日常装备和办公性用品的财物实行存货管理，让其符合一般性物品的特性和使用价值，便于检察机关正常办案使用和管理。另外，随着政府会计制度改革的推进，权责发生制核算的推行，各级基层检察院至少还应配备1名专职资产管理员，加强对机关单位固定资产的管理。

（四)建立完善检察机关财务管理内控制度

检察机关财务管理工作关系到整体运行，具有十分重要的意义，应作为“一把手”工程进行加强。[4]通过内部控制制度建设，从项目立项审批、票据审签、资金拨付等多级流程进行监督，推动形成院领导重视、财务人员监督、纪检参与的监督模式，杜绝“一支笔”审签报账，有效降低财务管理风险。如Y县人民检察院内控管理制度具有很强的系统性和监督的实效性，可以结合实际情况进行借鉴。定期或不定期加强对统管后基层检察院财务运行的监督，重点检查财务管理风险易发或重点环节，及时要求整改落实，防止财务管理因疏于监管而引发国有资产流失。

检察机关财务省级统管是一个系统性工程，需要统筹考虑各方面的因素，持之以恒促创新、抓落实，才能形成完备的检察财务管理制度保障体系。随着司法体制改革逐步深入推进，检察机关财务省级统管与检察权运行将更加协调、高效，有助于推动检察机关独立行使检察权，彰显新时代中国特色社会主义检察制度的优越性，更好地满足人民群众对法治、公平、正义等方面新的、更高要求。

注释：

[1]参见陈杭平：《“人才物省级统管”改革的成效与完善》，在第十二届中国法学青年论坛上的报告。

[2]参见财政部以财会〔2012〕21号印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，该文件自2014年1月1日起施行。

[3]参见尚维珊：《浅谈司法机关财务管理存在的问题及对策》，载《当代经济论坛——中国改革与经济发展学术讨论会文集》2015年12月5日。

[4]参见袁媛：《省统管模式下检察机关财务管理制度研究》，载《法制与社会》2016年第28期。