竞争类国企混合所有制改革的法律路径——以多层次资本市场为视角

万国华，孙 婷

（南开大学 法学院，天津 300350）

2015年9月，随着国务院《关于国有企业发展混合所有制经济意见》（以下简称“《意见》”）的发布，国企被分为商业和公益两大类，商业类国企又分为竞争类、功能类和自然垄断类国有企业，新一轮改革和监管开始以分类、分层的方式进行。①2015年9月23日《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》规定，要稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混改，有效探索主业处于重要行业和关键领域的商业类国企混改，引导公益类国企规范开展混改。

按照《意见》的规定，“主业处于充分竞争行业和领域”的竞争类国有企业（以下简称“竞争类国企”）的混合所有制改革方向是股权多元化，目标是使混合所有制企业成为真正的市场主体。但是竞争类国企如何进行混合所有制改革，尚未有明确、统一的路径。2016年6月，国资委与财政部联合发布32号文，肯定了产权交易市场的资本市场地位②2016年6月24日，国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号文《企业国有资产交易监督管理办法》规定，企业可以在产权交易机构进行增资扩股、产权转让等活动。资本市场范畴有广义和狭义之分。广义的资本市场主要是中长期资金融通的市场，狭义的资本市场仅指证券市场。本文资本市场的范畴也仅限于狭义的证券市场。，中小板、创业板、新三板、地方性股权及产权交易市场等各多层次资本市场格局基本形成，功能亦趋于成熟，国企产权交易面临着资本化发展的契机。多层次资本市场的建立给竞争类国企引入各类投资者，加快股权多元化发展，带来了新的路径和机遇。

一、竞争类国企混合所有制改革的背景分析

竞争类国企是股份制改革较彻底、现代企业制度较完善、市场化比较高的一批国企，其功能不同于主要提供公共服务和产品的公益类国企，竞争类国企目的主要在于实现国有企业利润最大化，扩大国有资本影响力。因此，股权多元化是竞争类国企进行改革的目标和手段，通过引入非国有资本，改善股权和产权结构，从根本上提高竞争类国企效益，达到成为真正市场主体的最终目标。

（一）竞争类国企改革的沉疴

混合所有制改革的核心和本质是产权改革①2003年中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。，产权的内涵经历了从狭义到广义、客体范围不断扩大的过程，宽泛的产权概念，即产权是具有使用价值和交换价值的一切有体和无体的财产权利，具有排他性、独立性、可交易性、资本性，其中可交易性或流动性是其本质属性。因此竞争类国企改革的问题很大程度上是国有产权转让、交易和流动中产生的问题。

1.产权流动市场闭塞，难以实现股权多元化

我国《企业国有产权转让管理暂行办法》规定，国有产权交易只能在依法设立的产权交易机构中公开进行，即各地的产权交易所。②《企业国有产权转让管理暂行办法》第二条规定，企业国有产权，是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。早期产权交易所的建立就是促进国企产权的转让和流动，随着市场经济的发展，产权交易市场不再局限于国企产权的转让。股份制改革的推进和现代企业制度的广泛建立，使现代企业产权的核心内容变成了股权，因此产权交易市场又逐渐培育出了区域性股权交易市场，专门从事非上市公司的股权转让活动，并逐渐开始具备私募、融资等多样化的资本市场功能。2013年左右，区域性股权和产权交易市场定位在法律上进行了分离，区域性股权市场作为资本市场场外交易的底层部分，俗称“四板市场”，而产权交易市场则专门从事生产要素的转让交易活动，其定位变成了边缘于资本市场的要素市场，但是国有企业股权仍然在产权交易市场进行交易。

一方面，产权交易市场作为要素流转市场，资本化程度低，流动性不足，股权一般只能进行整体转让，流转效率较低；另一方面，国有产权的转让必须经过国资部门的决定和审批，重大产权转让事项还要报同级人民政府批准，这种行政化审批的转让方式不仅降低了国有产权的流转速度，还打击了非国有资本参与的积极性，出于沉没成本、经营权旁落等方面的考虑，降低了对民间资本的吸引力，难以实现股权多元化目标。

2.交易定价机制不完善，国资流失严重

国有企业承担着社会公共服务与企业效益增加的两项任务，因此保值增值一度是国企改革的底线。

股权多元化目标和国有资产流失是一个问题的两个方面，相较于其他类国企，竞争类国企市场化程度最高，改革的力度和深度较大，但是国有资产流失也更严重。其主要原因在于，产权及股权交易评估和定价机制的不完善。根据目前的国有产权交易法，企业国有产权可以采取拍卖、招投标、协议转让等方式进行，在交易的过程中，产权价值评估和定价最容易产生纠纷和滋生腐败。国有股权估值太低则造成国有资产的流失，估值过高则打击非国有资本的积极性，两者之间的平衡最终取决于国有产权的定价机制。

3.退出机制缺失，市场主体地位未建立

相当长一段时间内，学界对于竞争类国企混改的研究主要集中在竞争类国企应不应该进行私有化、私营化[1]，即国资是否应该退出竞争性领域和行业这个问题上。[2]随着改革的深化和分类改革的推进，对于竞争类国企而言，受经济宏观环境的变化、产业发展的趋势、企业自身经营情况、融资情况等种种因素的影响，市场主体的进入和退出都应该由市场决定。然而，在当前的改革环境中，由于国有股权交易与其他企业股权交易不在一个轨道和体系内进行，国有产权、股权转让要经过国资部门的批准，大部分竞争性国有企业，如分布在建筑、汽车、机械制造、商业等行业的企业利润极低、产能过剩的竞争类国企，缺乏可行的市场退出途径；另外，国企监管机构以行政命令的方式代替了市场对资源的配置，阻碍了竞争类国企成为真正的市场主体。[3]

（二）竞争类国企混合所有制改革的现有路径

对于如何解决竞争类国企改革中的弊病和难题，实现股权多元化和市场主体地位，目前并没有明确、统一的路径可走。学界对此亦无定论，实务中主要通过以下四种方式进行。

1.整体上市

包括将竞争类国有集团公司、母公司整体上市、资产一次性整体上市、主业资产整体上市、多元业务分别上市和借壳整体上市等多种模式。混合所有制改革的本质是产权改革，因此竞争类国企改革很大程度上是产权结构和制度的改革。为了打破单一产权结构，就需要进行产权转让、交易和流动。一方面，整体上市对于竞争类国企有着积极的意义，外部规制能够利用资本市场的高效率和高流动率，实现国有股权的资本化流转；另一方面，整体上市的程序复杂、门槛较高以及后续高昂的治理成本，对于中小和地方性竞争类国企来说，不具备普遍的可行性和操作性。

2.非国有企业参股

非国有企业参股主要是指国企和非国企互相持股和融合，民营企业通过购买国企部分或者全部资产，成为国企股东或所有者，提高企业活力。近几年我国也提倡国企参股其他具有竞争力的民营企业。[4]非国有企业参股一方面能够引入非国有资本，实现竞争类国企产权多元化，有利于其进行混合所有制改革，但是相关问题和制度机制并不能保障参股的顺利进行。例如采用何种交易机制和定价机制参股？民营企业股东权利如何保护？公司治理如何进行？[5]这些问题均尚待理论研究、法律规制以及实践的检验。

3.并购重组

并购重组通过引进民间资本，实现产权多元化，这种模式过去被广泛应用于国企子公司层面的改革。并购重组有利于部分竞争类国企剥离不良资产，重新焕发活力，但是在目前的资本市场法律法规中，非公开的并购重组，信息公开程度较差，容易出现道德风险，造成国有资产的流失。另一方面，同参股一样，并购重组后续的诸多涉及决策权管理、公司治理等方面问题尚无法解决。

4.员工持股

员工持股主要是对国企内部的员工、高级技术人员等予以股权激励，刺激员工创造性和主动性，优化股权结构，弥补国有企业所有者缺位的弊端。员工持股关系到国企的内部分配问题，对于竞争类国企的混合所有制改革来说，并不是所有的竞争类国企都适合完全采取员工持股的方式，且容易出现少数人持股、利益输送、暗箱操作的问题。

（三）现有路径存在的问题

整体来看，目前最为普遍的这四种改革路径皆行之有效，同时也各有弊端。但是缺乏对竞争类国企的针对性设计，具有一定的局限性和笼统性。

第一，缺乏针对性。国企分类改革的理念公布之后，应该根据不同功能类别的国企制定具有针对性的改革路径[6]，而不是笼统的一概论之，这也是分类改革的目的和价值所在，而这四种路径对竞争类国企来说不具有针对性；第二，缺乏分层改革路径。国企混合所有制改革的顶层方案，不仅制定了分类改革的理念，还细化到了分层改革，在企业内部，由于规模、业务、监管的不同，国有集团公司、国有中小子公司、地方性国企等不同层次的竞争类国企改革的方案也应该有所区别，但是目前的路径下无法解决这种分层改革的需求；第三，这四种方式无法解决产权流动市场闭塞，产权流动不畅，交易定价机制不完善，市场退出机制缺失等竞争类国企混改的现实问题。

二、多层次资本市场视角下的竞争类国企改革

国有企业并非我国独有，世界范围内的新加坡、德国、日本、英国等国都曾有过国家控股、参股形式的企业。[7]日本等证券市场较为成熟的国家均有借助多层次市场发展混合所有制的成功经验。

（一）日本通过证券市场发展混合所有制的启示

日本法中与我国国企相似的概念是公营企业，包括中央政府和地方政府出资设立行使一部分公共职能的企业。二战后的20世纪70年代中期，随着经济的复苏、西方自由主义潮流的影响，以及公营企业逐渐暴露的弊端，日本开始推行公营企业改革。其改革路径是根据公营企业的功能和性质分别进行股份制、公司制的现代化改造，公共职能和公共利益影响较大的公营企业实行国有和私有的混合所有制，而类似于我国竞争类国企的改革则完全进行私有化改革，由于竞争类公营企业的数量更多，日本的大部分公营企业最终走向了私有化的道路。

日本公营企业改革的主要经验包括，第一，借力证券市场。与我国国企改革极为相似，日本经历了股份制改造和以产权结构改革为核心的混合所有制改革。不同的是，在公营企业股份制改造结束后，日本政府将国有企业股份在证券市场上进行出售，以此来实现股权多元化甚至国有资本的完全退出。第二，混合所有制改革路径的法律保障充分。日本在对公营企业进行混合所有制或者完全私有化的过程中，严格按照有法可依、依法从严的法治化路径进行，为公营企业发展混合所有制提供了充分的法律保障。[8]

（二）借助多层次资本市场进行改革的优势

从日本经验可以看出，资本市场可以高效促进国企改革。联系到我国国情与资本市场现状，我国国企改革与资本市场相伴相生，具有天然的联系[9]，兼具主板、中小板、创业板、新三板以及区域性股权交易市场的多层次性，与竞争类国企分层改革的要求也正好契合，因此借助多层次资本市场进行竞争类国企改革的路径亦行之有效。

1.多层次资本市场能够为竞争类国企改革提供指导性方向和分层改革路径

利用不同层次资本市场的不同工具，可实现不同层次竞争类国企改革的差异化需求。在国企分层监管的背景下，地方性竞争类国企、中小竞争类国企与集团公司竞争类国企等不同层次的企业可以在产权市场、地方性股权交易市场、新三板、交易所市场等不同层次的资本市场中进行股权交易，接受市场的检验，与各层次的民营企业对接，与企业层次和发展程度相适应，符合企业发展规律和市场规律。

2.多层次资本市场路径能改善竞争类国企改革中出现的问题

竞争类国企改革的核心是通过产权的交易达到资本的优化组合，而前提就是存在一个高度发达的产权交易市场，使得资本能够自由流动。[10]将国有产权交易纳入到多层次资本市场中，能解决产权流动市场闭塞、产权流动不畅的问题，多层次资本市场相对客观、市场化的交易机制和定价机制，亦能较为真实地反应国有产权的价格，防止国有资产的人为流失。

（三）多层次资本市场视角下的改革路径

竞争类国企的分层改革，与我国资本市场多层次性相契合。

1.地方性竞争类国企——对接区域性股权与产权交易平台

地方性竞争类国企是主要由地方国资部门和地方政府监管的企业，一般来讲规模较小，数量庞大，僵尸企业众多，融资主要依赖地方银行。

一方面，地方性竞争类国企改革应该抓住产权交易市场资本化发展的契机。产权市场究竟是否属于资本市场一直未有定论，学界达成的共识是，产权市场即使具有一定的资本市场属性，也是非标准化的、边缘化的。[11]2016年6月《企业国有资产交易监督管理办法》规定，国企可以在产权交易市场进行产权转让、增资扩股等行为，这为产权交易市场的资本化发展带来了新的契机，随着产权交易市场向资本市场的转型，一部分地方性竞争类国企的股权转让和流通的效率将大大提高，降低地方性竞争类国企对地方银行的融资依赖，吸引更多民营资本加入地方性竞争类国企的混合所有制改革。

另一方面，应该打破区域性股权和产权市场的藩篱，形成上下流通的资本市场。区域性股权市场是为当地企业或中小微企业提供股权、债券转让及相关融资服务的交易场所。目前非上市国企的股权还是在产权交易机构进行转让，资本流动性、投资者专业性和数量都远远小于股权交易市场，如果将产权市场和股权市场打通，使国有股权在两个市场间自由流转，将大大提高国有产权的流动速率。2017年2月，天津股权交易所推出了国企改革板，将天津股权交易所与天津产权交易中心对接，在股权转让方面，实现了与产权市场一站式无缝连接服务。[12]这种经验有利于整合资源，促进地方竞争类国企依靠市场的力量获得融资和快速发展。

2.竞争类国有子公司——发挥新三板优势

竞争类国有子公司往往已经完成股份制改革，建立了现代化企业制度，从企业发展程度、融资需求等各个角度看都与新三板市场层次和功能相契合。

新三板即全国性中小企业股份转让市场，是非上市公众公司的股份转让平台。相比于区域性股权和产权市场的区域性和局限性，新三板市场扩及全国，股份流动性更强，同时对于公司治理、信息披露的要求更高。在新三板挂牌的公司可以向更高层次的场内交易市场上市。国务院《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》明确提出，要研究新三板挂牌公司向创业板转板试点，并且对接新三板与区域性股权市场，支持高科技新兴产业、创业企业发展。竞争类国企子公司尤其是非上市国企子公司，可以通过非公开发行股票和公开市场转让进行股权融资，引进其他中小企业资本，同时新三板市场允许挂牌公司非公开发行和转让优先股，竞争类国企子公司发行优先股可以在引进非国有资本或参股民营企业的同时，以优先股入股，既能保证国有资产的保值增值，又有利于打消顾虑，增强非国有资本参与的积极性和主动性。

3.竞争类国有集团公司——借力场内交易所板块

对于规模较大、影响较大的竞争类国有集团公司而言，积极推进企业在场内交易所上市，加快企业资本证券化通过证券市场出售股票，能够通过市场机制最大限度地真实反映公司股权价值。同时，也能有效防止国有资产流失，提高资本运营的效率。除了整体上市、并购重组以外，竞争类国有集团公司在场内交易市场还可以通过可转换债券等工具帮助混合所有制改革的进行。对于已经上市的竞争类国有集团公司，增发和其他融资途径成本比较高，而可转债对公司来说成本相对较低，且对广大投资者也有一定吸引力，促进企业产权和股权多元化。

应该注意的是，地方性、子公司、集团公司等各层次国企在地方性市场、三板市场以及场内市场的产权交易活动并不是封闭的，地方性和竞争类国企子公司在区域性市场发展壮大之后，可以向更高层次市场申请挂牌，集团公司退市后亦可回到下游资本市场。这依赖于各层次资本市场间转板衔接机制的建立和法律法规的保障。[13]

三、多层次资本市场视角下的法律完善

混合所有制改革必须有法可依，依法进行。只有建立健全相关法律法规体系，才能为竞争类国企依托多层次资本市场的改革提供法律保障。[14]

（一）建立健全竞争类国企产权流动和交易制度

多层次资本市场服务的是竞争类国企以产权改革为核心的混合所有制改革，首先需要完善的就是竞争类国企产权在多层次资本市场间的流动和交易制度。

1.国企单行立法，确定竞争类国企改革路径和制度安排

我国目前的国资国企立法体系比较混乱，除了一部《全民工业企业法》，尚无真正意义上的国有企业法，在国企分类、分层改革的理念指导下，国企法应该单行立法，将竞争类国企改革的方案、目标、制度安排以法定化的形式制定出来。

首先，应适时废除《全民企业工业法》，制定新的国企法。我国国资法与国企法呈现混合立法的态势。[15]这种混合立法的模式有诸多弊端：第一，国企和国资属于不同的法理逻辑，不符合国企作为独立的市场主体参与市场竞争的商业逻辑；第二，国资法属于相对静态的立法，而国企是市场主体的动态发展过程；第三，混合立法对于竞争类国企的治理结构和机制也会造成混乱；第四，监管理念、原则、主体均存在问题，毕竟国企的监管和国资的监管是两个维度上的法律问题。这些法律法规有些是特定历史时期下的产物，需要进一步立、改、废，才能够制定出符合当前国企混合所有制改革实际需要的法律规范。[16]国资法与国企法分别立法，才能较好解决上述问题。对于竞争类国企而言，适时废除《全民工业企业法》，制定新的国企法，根据国企分类进行单行立法，更加符合国企分类改革、分类监管的要求和趋势。

其次，在新国企法中确定竞争类国企改革路径和制度安排。重新修订新的国企法，对竞争类国企、公益类国企等分类规制①有学者认为，竞争类国企和公益类国企的分类本身是有问题的，一是立法时不好进行界定和规定，二是不符合商业逻辑。而从管理学角度划分的营利性、非营利性以及准营利性三类国企更加符合法理逻辑、商业逻辑和国际惯例。究竟如何分类规制，尚待讨论研究。，符合一企一策的理念，对于不同层次竞争类国企依托多层次资本市场的改革路径以法治化的方式确定下来，同时对其产权、交易规则、公司治理、信息披露、监管架构等制度安排也进行相应的确定，让其在相对独立和清晰的法治体系中进行产权的厘清。

2.健全竞争类国有产权流转的法律体系

除了上市和金融类国企的股权，国有产权和股权主要还是集中在产权市场进行交易。产权交易市场作为非标准资本市场，流动性、投资者数量、定价方式、资本化程度、中介机构专业性等指标都远远不如其他多层次资本市场，这首先需要在法律规则的层面上打通国有产权流动的市场局限性。应当允许竞争类国企在产权交易市场以外的资本市场进行股权和产权流转，以多层次资本市场为依托，地方性竞争类国企可以在区域性股权市场进行股权交易，竞争类国企子公司可以利用新三板的优势进行股权转让，而集团母公司则可以在场内交易所内以上市等方式进行股权融资和股权多元化改造。而国有资产流失的问题则可以通过特殊管理股、优先股等制度设计以及国资的监管来进行规制。

3.完善竞争类国有产权交易规则

建立了竞争类国有产权在多层次资本市场的流通机制之后，还需完善其产权交易规则，防止国有资产的流失。

一方面，需要建立市场化的产权定价机制。国资流失严重的症结在于，我国国有股权交易在单独、封闭市场中进行，产权交易定价机制不完善。基于特殊的功能、性质和目标，竞争类国企产权交易完全可以让市场进行评估和定价，由市场为产权定价，打破对“净资产”定价的依赖。[17]另一方面，竞争类国企在多层次资本市场中进行产权交易，要努力达到各市场对信息披露的要求，完善信息披露制度。最后，构建和完善竞争性国企的市场化退出机制。竞争类国企最终退不退出其实由市场决定，对于那些产能过剩、已经处于亏损的竞争类国企，要以破产、重组等市场化的方式实现优胜劣汰；对于具有一定竞争力和影响力的国企，应充分采用多层次资本市场下的各种融资工具，提高企业竞争力。

（二）完善多层次资本市场相关法规

借助多层次资本市场进行国企改革，必须健全资本市场法律法规，增强资本市场服务竞争类国企混改的能力。

1.完善国家特殊管理股和优先股制度

优先股和国家特殊管理股在法律性质上都属于类别股。优先股是相对于普通股而言，通过让渡经营管理权来获得优先分配利润和剩余财产的权利，兼具股权性和债权性。[18]竞争类国企在新三板和场内交易所市场挂牌上市，国有资本和非国有资本相互参股之时，可以将部分国有资本转化为优先股，既能使产权结构多元化，又能打消民营企业对管理权旁落的顾虑，增强对民间资本的吸引力。国家特殊管理股是对传统股权项下的某些子权利重新进行排列组合的结果，其表达的仍然是股东所享有的权利。建立国家特殊管理股制度，能够使行使人在企业重要资产交易等特定事项中享有一票否决权。

应当通过法治化、制度化的方式，确立优先股以及国家特殊管理股的合法性基础、适用对象、行使主体以及监管主体、权利救济、配套制度建设等方面的内容，并在我国公司法等相关法律中明确下来，解决混合所有制企业的公司治理问题[19]，真正为竞争类国企混合所有制改革服务。

2.完善各层次市场间的衔接和转板制度

为了促进竞争类国企在各层次资本市场间的产权流动和交易，提高资本化程度，还需要完善各市场间的衔接和转板制度。

首先，在场外市场领域，产权交易市场不可连续交易，资本化程度和融资功能还不足，应当对接区域性股权市场和产权市场，打破国有产权交易的市场限制，健全产权市场跨区域合作机制，建立统一的结算制度，促进竞争类国企在场外交易市场的产权和股权交易。其次，要完善各资本市场间的转板机制。企业的发展是动态的，竞争类国企在资本市场的产权流动应随时根据企业规模、融资需求等变化来调整，这就需要各层次资本市场之间的流通机制。目前场内交易所市场尚缺乏完善的退市制度，而新三板市场与区域性股权交易市场之间也缺乏转板机制。应尊重企业和市场的发展规律，探索各市场间的转板制度，促进不同层次企业在不同层次资本市场间的股权流转，建立全流通的资本市场网络，提高资本运行的效率。

（三）明确竞争类国企产权交易的监管模式

在依托多层次资本市场深化竞争类国企混合所有制改革的路径下，必须协调好国资监管和证券市场监管的范畴，明确竞争类国企产权交易的监管模式。

1.明确国资委在竞争类国企改革中的法律定位

2003年的《企业国资监督管理暂行条例》将国资委定性为特殊法定机构，不是国务院组成部门，而是行政机关以外的国务院直属特设机构，以法定出资人的身份对国企和国有资产进行监督管理。[20]

目前为止，国资委的法律性质仍然是模糊的，其身份的矛盾和混乱主要体现在，国资委究竟是行政主体还是民商事主体，究竟是监管主体还是经营主体，究竟是国资监管主体还是国企监管主体。在实践中，国资委多被视为行政色彩浓厚的部门，随着我国国资监管体制的转变，国资委的职能开始从管企业向管资本转变。[21]而对于国资委在竞争性国企中的定位，从公司治理和现代企业制度的角度来说，单纯的出资人身份是最为妥当的，竞争类国企的公益性质程度很低，竞争类国企混改的目的就是通过产权改革，成为真正的民商事主体，不应受过多行政审批、许可以及监管的牵制。

2.明确证券市场监管与国有资产监管的界限

多层次资本市场视角下的竞争类国企改革，必然会涉及到证券市场的监管，这就需要明确证券市场监管和国资国企监管的界限和各自的职责。

在国有资产监管方面，对于竞争类国企在多层次资本市场的行为，主要监管的是国有资产的人为流失。国资监管部门应当加快由管理国有企业向运营国有资本的监管方式转变，可以借鉴新加坡的淡马锡模式，建立专业性强、独立性强的国有资本运营公司，按照管理资本的理念运营国有资本，国资部门负责履行出资人职责，而国资运营公司则负责国资市场化运营与监管，为国资在竞争领域流动和完善创造条件。[22]在证券市场监管方面，对于竞争类国企在多层次资本市场的资产证券化行为、融资等行为，按照法理逻辑，应该由证监会对这些行为进行监管，对信息披露不实、恶意欺诈、市场操纵等行为进行规制，同时协调好证监会和地方政府监管。

统而论之，对于竞争类国企的证券化行为，依据《证券法》以及其他证券法律法规来进行调整，由证监会进行监管，而关涉国资的人为流失以及责任追究则由国资监管部门进行规则制定和监管。

3.适时成立金融监管委员会，实行功能监管

我国国资委成立以来，大部分的竞争类国企都完成了股份制改革[23]，在依托多层次资本市场进行混合所有制改革的时候，随着资本市场的专业化、复杂化和多样化发展，监管协调的成本会越来越高，还会造成监管缺位、执法推诿等情况的出现。因此，对于竞争类国企而言，应以市场规律决定企业的优胜劣汰，使竞争类国企成为真正的民商事市场主体。而在资本市场发展、证券监管的经验逐渐成熟的时机，可以成立金融监管委员会，以功能监管代替机构监管，对竞争类国企在多层次资本市场的股权多元化、资产证券化行为进行功能监管，保持监管的一致性，避免监管套利，真正促进竞争类国企混合所有制改革的深化。

四、结语

混合所有制改革是我国国企改革三十年来常谈常新的课题。在国企分类、分层改革和监管的背景下，竞争类国企作为股份制改革较彻底、现代企业制度较完善、市场化比较高的一批国企，其功能与目标都不同于其他类别国企。股权多元化是竞争类国企进行改革的目标和手段，成为真正的商事主体是改革的最终目的。依托业已形成且不断完善的多层次资本市场，地方性竞争类国企，可以打破国有产权交易的市场限制，对接区域性股权与产权交易平台，抓住产权交易市场转型的契机，与地方性中小民营企业相融合；竞争类国有子公司可以发挥新三板优势，通过定向发行、公开转让、员工持股、优先股等工具引进民间资本，发展股权多元化；竞争类国有集团公司则可以借力场内交易所板块，契合企业发展规律和市场规律，提高资本运作效率。与此同时，混合所有制改革必须有法可依，依法进行，建立健全竞争类国企产权流动和交易制度，完善多层次资本市场相关法律法规，明确竞争类国企产权交易的监管模式，为多层次资本市场视角下的竞争类国企改革提供充分的法律依据和保障。