区域行政协调的立法检视与规制完善

黄 喆

（广东外语外贸大学 区域一体化法治研究中心，广东 广州 510420）

党的十九大报告提出，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。区域协调发展以区域公共服务的充分供给及其均等化为前提，从而在客观上要求区域内各地方政府实现由“行政区行政”向“区域公共治理”的转变。基于区域公共问题的跨行政区划属性，“传统的以地域为主的管辖制度已经难以适应新的需要”[1]，因而任何一项区域公共服务都难以由单一的地方政府独立提供而需要区域内各地方政府通力合作。但与此同时，推动本行政区经济社会发展仍是各地方政府的主要职责，它们作为地方公共利益的代表，在合作中必然存在自身的诉求，由此引发行为博弈也在所难免。在此前提下，合作的建立和维系往往依赖于区域行政协调的有效实施。所谓“区域行政协调”，是由上级政府或其部门派出机构、议事协调机构等特定行政权能组织借助建议、劝导、说服等柔性手段实施的，旨在调整区域内互不隶属的地方政府间关系的内部行政行为。实践中，区域行政协调已得到广泛运用并取得初步成效，但仍存在较为明显的失范问题。2018年《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》强调，“建立健全区域协调发展法律法规体系”，“明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务”。据此，有必要认真检视区域行政协调的现行立法，提出完善区域行政协调法律规制的对策建议，进一步明确地方政府在区域行政协调中的职权职责，以提升区域行政协调的规范化与制度化水平。

一、区域行政协调的实践现状及其失范问题

现阶段，区域行政协调一方面被广泛地运用到区域行政立法、区域行政规划、区域行政执法等区域公共治理事务中，并及于决策、执行、监督等多个环节，有效触发了各地方政府的“合作型”行政心态，促使它们在具体的区域公共事务中努力达成利益关系的平衡，理清相互的职权职责，明确各自的任务分配，统一各方的目标定位，以减少、排除区域府际合作过程中的障碍和不畅，推动了“既各司其职，又相互配合”的区域府际合作关系的形成，由此整合区域行政资源并达成“整体性政府”，从而有效克服“行政组织法定主义”引发的“行政碎片化”问题，提升了区域公共治理的效能。另一方面，“一个具有自身利益需求的个体组成的群必然与纠纷相伴随”[2]163，由区域内各地方政府所组成的“群”亦是如此。由于我国没有建立起仲裁和司法解决府际纠纷有关制度，区域府际纠纷仍主要通过行政系统内部的协商、协调予以解决。协商作为一种以纠纷双方“自律”为基础的纠纷解决方式，并非在任何情况下均能够取得良好的效果，尤其在区域府际纠纷所引发的紧张关系之下甚至难以启动。相较而言，区域行政协调以第三方主体的介入和劝说、调处为解决纠纷的基本方式，更有助于推动纠纷双方互谅互解，由此促使区域府际纠纷的有效解决。但与此同时，从区域行政协调的实施来看，它也存在较为明显的失范问题，主要表现在以下两个方面：

一是以行政命令替代区域行政协调。日本行政法学家室井力将行政协调模式分为主体型、法制型、兼从型三类。他认为，主体型模式强调在执法过程中以行政首领或专设的协调机构为中心达到执法者相互关系的和谐与协同；法制型协调模式提倡大力进行法制建设，强调行政主体严格遵守和执行法律以求得行政的协调统一；兼从型模式则兼有上述两种模式的特点。[3]就我国区域行政协调的现实而言，区域行政协调在较大程度上仍依赖于行政首脑这一中心得以实施，应当属于“兼从型”甚至偏向于“主体型”的协调模式。无论是“兼从型”的协调模式，还是“主体型”的协调模式，都必然依靠领导“权威”来推动区域行政协调的实施。根据“领导意味着组织和协调”之观点[4]253，虽然不排除行政首脑作为协调者依靠个人经验与魅力累积而形成权威，但正如有学者所言“科层制最显著的优势也许是，在科层制内部可以用强制实施的控制手段……当出现冲突时拥有一种比较有效的解决冲突的机制”[5]29-30，从而使得领导权威往往以“行政命令”而非“行政协调”得以表现。这种对于行政协调和行政命令的混淆造成了上级政府在领导方式上的“错位”，限制了它通过区域行政协调对下级政府之间关系展开调处的可能性，阻碍了区域行政协调的实施及其功能发挥。

二是以人情关系主导区域行政协调。有学者在述及府际间协调时指出，“由于正式协调结构的不完善以及庞大的科层体系带来的行政空隙给人情的运作创造了巨大的空间，从而在正式协调结构的背后形成了一张以人情为纽带的‘政治潜网’，而以人情为核心的非正式协调结构成为了一种通过实践意识产生的常识。”[6]95然而，由于人情规则极不稳定，它并不如作为正式制度的法律规则一般能够为区域行政协调提供一个稳定的预期——无论是区域行政协调的范围、程度或效果，都将因人、因时、因事而异。一方面，在官员个人关系紧密的地方政府之间易于展开协调，且协调的范围较广、程度较深且效果较好，而在官员个人关系疏远或交恶的地方政府之间则难以进行协调。另一方面，与上级政府官员关系较好的下级政府在协调中往往能获得偏袒，从而使协调的方案对自身更有利。而这也正是实践中促使下级政府在协调过程中努力往上级政府“跑关系”的重要原因。可见，人情规则可能导致区域行政协调发生严重的扭曲，使其由一种整合行政资源的重要方式转变成个别地方或个人获取“人情资源”或“人情收益”的手段，从而使得区域行政协调的结果难以实现利益上的平衡，甚至会出现损害一方利益而使另一方得益的情况。同时，长期的人情交往还会促成一定的利益集团。有关利益集团将进一步通过规避正式制度的调整而以非正常手段促成所谓的“协调”。这种协调往往是隐秘、封闭的，其中更不乏各种“暗箱操作”。而且，它以人情关系脉络作为自身运行的基本动力，一旦发生人事变迁，协调的效果亦失去了保障。以人情关系主导的区域行政协调与现代行政法治理念相去甚远，显然并非法治政府框架之下区域行政协调的应有形态。

二、区域行政协调的立法检视

区域行政协调的失范问题表明，它目前更多地作为一种“自觉行为”而非“法律行为”得以实施，仍缺乏全面、系统的法律规制。鉴于此，有必要通过区域行政协调的立法检视，系统梳理区域行政协调的现行立法，正视其存在的缺陷，以期在此基础上有针对性地对其予以完善。

（一）现行立法之梳理

对于区域行政协调，我国当前采取的是一种“分散型”立法模式。从立法的层级及其性质来看，相关规定分散于中央和地方两级立法中，人大立法和行政立法均有涉及；从立法所调整的事项范围来看，相关规定分散于跨行政区环境治理、行政程序、行政执法协调等不同领域的单行立法中。

在中央立法层面，涉及区域行政协调的规定主要体现在跨行政区环境治理立法中。首先，从法律来看，《中华人民共和国环境保护法》第二十条规定了国家重点区域、流域以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，“由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决”。《中华人民共和国海洋环境保护法》第九条第一款就跨区域的海洋环境保护工作也作了类似协商、协调的规定。其次，部分流域水环境治理的行政法规亦存在涉及区域行政协调的条款。其中，根据《太湖流域管理条例》第三十八条规定，太湖流域防汛抗旱指挥机构“统一组织、指挥、指导、协调和监督太湖流域防汛抗旱工作”。根据《淮河流域水污染防治暂行条例》第四条规定，淮河流域水资源保护领导小组“负责协调、解决有关淮河流域水资源保护和水污染防治的重大问题”。

在地方立法层面，涉及区域行政协调的规定在有关行政程序、行政执法协调和跨行政区环境治理等法规规章中均有体现。第一，相关行政程序的地方立法如根据《湖南省行政程序规定》第十五条规定，“上级人民政府应当加强对下级人民政府之间区域合作的组织、指导、协调和监督。”第二，相关行政执法协调的地方立法如《湖北省行政执法争议协调办法》《深圳市人民政府行政执法协调办法（试行）》《广州市行政执法协调规定》等，对行政执法主体之间争议的协调作了规定。第三，相关跨行政区环境治理的地方立法如根据《广东省环境保护条例》第七条规定，实施联合防治的人民政府之间协商不成的，“由共同的上一级人民政府协调解决”。此外，根据《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》第五条规定，由省人民政府承担“协调解决跨地市行政区域大气污染纠纷”“协调各地、各部门建立区域统一的环境保护政策”等区域行政协调职能。

（二）现行立法之缺陷

尽管上述中央和地方立法为区域行政协调的实施提供了一定的规范依据，但也存在较为明显的缺陷。

一是区域行政协调顶层法律设计缺失。由于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）缺乏关于地方政府间协调的直接规定，《行政程序法》的立法工作一直处于规划阶段[7]，诸多学者呼吁推动的《区域合作经济促进法》①“莫小莎等31名代表：关于制定区域合作经济促进法的议案（第341号）”，载《十一届全国人大二次会议秘书处关于第十一届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》（附件）。《区域合作条例》[7]等区域合作专门立法也尚未出台，有关区域行政协调的规范散见于不同层级和领域的立法中。一方面，地方立法因其适用范围有限，难以从国家层面对区域行政协调行为作出调整。另一方面，特定领域的“分散立法”使得区域行政协调的现行立法在适用领域上存在较大的局限性，易于造成区域行政协调在规范依据方面陷于“挂一漏万”之困境，从而导致区域行政协调仅在诸如跨行政区环境治理等个别领域具备相对明确的规范依据，但在涉及区域公共治理的其他领域则难免“于法无据”之嫌。这使得实践中的区域行政协调行为并非都具备直接的法律依据，既不利于明确区域行政协调的法律地位，也难以就其实施予以统一的规范。

二是现行立法对区域行政协调实施主体规范不足。从现行立法来看，当前对于区域行政协调实施主体的规范仍存在较大不足。一方面，现行多数立法以“上级人民政府”作为实施区域行政协调的主体而没有将行政协调权能落实到政府的具体职能部门或行政机构，往往导致区域行政协调实际承担者不明确，甚至因时因事而异。另一方面，随着区域公共问题的频发和区域合作的推进，各区域开始大量设立具有跨行政区性质的议事协调机构。尽管这对于区域行政协调的实施起到了一定作用，但总体上看，这些议事协调机构的成立和运行少有正式立法之依据，在设置上具有很大的随意性，其权限也缺乏必要的规范，相互之间重复设置、职权交叉的现象突出，严格来说并不符合“职权法定”原则。

三是现行立法中区域行政协调程序规定缺乏。从以上梳理的区域行政协调现行立法来看，除地方出台的行政执法协调政府规章以外，其他立法中调整区域行政协调的多为原则性条款。这些原则性条款缺少对于区域行政协调协调程序的规定，造成了区域行政协调普遍存在程序缺失的问题。这不仅使得区域行政协调在操作上缺乏必要的立法指引，也在很大程度上导致区域行政协调的过程游离于法律的规制之外，使其易于受到官员个人意志和人情关系的影响，从而在实施的过程中演变成为单纯的“和稀泥”“走过场”，或是走向另一个极端而异化为强制性的行政命令。

四是现行立法中区域行政协调责任条款缺位。目前法学界得到较多认可的观点认为，法律规则必备的构成要素包括假定条件、行为模式和法律后果。[8]143然而，从区域行政协调的现行立法来看，基本没有对法律后果予以明确的规定，存在明显的责任条款缺位问题——既缺乏对于上级政府或其部门派出机构、议事协调机构等区域行政协调实施主体的责任规定，也没有对于作为被协调主体的地方政府的责任规定。这使得现行立法难以对区域行政协调相关主体形成实际上的约束力，甚至可能导致区域行政协调的相关主体因缺少必要的责任追究而规避责任甚至转移责任，从而未能保障区域行政协调的正常实施。

三、区域行政协调的规制完善

早有学者在论及我国行政协调时即指出，“我国行政的现状和前景决定我们应以法律为中心，采用‘法制型’的协调模式，而不宜走第二条道路。”[3]随着区域一体化进程的持续深入，有学者针对我国区域行政协调的现状也提出，“府际行政协调模式”应当“由关系型协调向法制化协调转变”。[9]对于区域行政协调而言，要采用“法制型”或“法制化”的协调模式，则必须以其法律规制的完善为前提。

（一）构建区域行政协调顶层法律设计

“常态的行政协调行为必须穿上制度的外衣”[10]，因而，构建区域行政协调顶层法律设计，以统一立法的模式对区域行政协调的共性问题形成系统规范，是完善区域行政协调法律规制的基础和首要任务。构建区域行政协调顶层法律设计存在三种可能途径：

第一种可能途径是通过完善《宪法》《地方组织法》中关于各级政府职权的规定来实现对区域行政协调的调整。我国《宪法》《地方组织法》主要以列举的方式对政府职权事项作出规定。其中，《宪法》对国务院的职权进行了较为详细的列举；《地方组织法》则以《宪法》为依据进一步细化地方各级政府的职权并予以列举。从列举的事项来看，它们主要涉及上下级政府之间纵向的领导与被领导关系以及地方政府在其辖区以内的各项职权，但对于互不隶属的地方政府之间的横向关系及各级政府在跨行政区事务中的权限则并未提及，也没有就上级政府如何实现下级政府之间关系协调予以规定。但随着区域公共事务层出不穷，地方政府之间的交往日益频繁，地方政府之间的横向关系及其协调在地方政府组织范畴中的地位已日益凸显。为此，可以考虑将区域行政协调纳入《宪法》《地方组织法》的调整范围，将区域行政协调作为县级以上各级政府的一项职权予以明确列举，并就其实施的主体、基本条件和事项范围等相对重要的“共性问题”作出规定，以构建区域行政协调顶层法律设计。

第二种可能途径是借鉴国外经验出台统一的《行政程序法》来对区域行政协调作出规定。根据众多西方国家的实践经验，它们一般都通过制定统一的《行政程序法》来对行政协调作出规定。例如，西班牙《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》即确立了行政机关之间的“协调原则”，并就有关行政协调问题作了规定。[11]近年以来，我国《行政程序法》的立法进程在法学界得到持续推动，由学者草拟的《行政程序法（专家建议稿）》也已经对外发布。[12]在此背景下，通过制定《行政程序法》对区域行政协调进行规定也不失为一条可行的路径。具体来说，可以由《行政程序法》就行政协调统一作出规定，以明确行政协调的法律地位，使其具备基本法律上的依据。以此为基础，专门设置有关区域行政协调的条款，就区域行政协调的主体、条件、权限等进行规定。而且，基于《行政程序法》在调整对象上的特点，它还可以就行政协调的一般程序作出规定，从而还有助于在法律层面形成相对统一的区域行政协调程序。

第三种可能途径则是通过区域合作专门立法来规范区域行政协调。前已述及，随着我国区域一体化进程的不断深入，法学界已提出展开区域合作专门立法的设想。全国人大收到相关议案后交付国务院办理，国务院则将其交由国家发展改革委起草《区域合作条例》。可见，区域合作专门立法在中央立法层面已做出积极尝试，并主要遵循“先行政立法，在积累经验后再作全国人大立法”[7]的思路予以推进。而区域行政协调无疑是区域合作应当涉及的重要内容之一，因此也结合当前区域合作立法的进程，也可以在其中对区域行政协调作出专门规定。这一途径也能够从法律层面构建区域行政协调的顶层设计。而且，较之前两种途径，它更有可能以较大的立法篇幅对区域行政协调问题进行针对性的调整，甚至在体例上设置专门章节，从而通过专门性法律对区域行政协调形成全面、统一的规范。

（二）规范区域行政协调实施主体

针对现实中区域行政协调实施主体缺乏规范的问题，应当从以下两个方面着手解决：

第一，要对“上级政府协调”情形中的实施主体予以细化。作为一种内部行政行为，区域行政协调在实施主体的设置上须有别于外部行政行为，理应更加强调协调职能在行政系统内部的落实，以明确有关协调职权职责的配置，防止区域行政协调异化为领导官员的个人意志，提升区域行政协调的制度化水平。鉴于各级地方政府大都将统筹区域协调发展的职能整合至发展改革部门，因而宜将发展改革部门作为承担区域行政协调职能的主要部门。但从有关内部机构的设置来看，却不尽相同。有的地方发展改革部门设置了区域经济处、区域发展处等作为承担统筹区域协调发展职能的专门机构；但有的地方发展改革部门却仍未建立专门机构，导致有关区域协调发展职能被分散在多个机构，从而削弱了统筹协调的力度。为此，有必要进一步建立健全区域行政协调专门机构，以推动区域行政协调的落实并增强其效果。值得注意的是，地方发展改革部门并非承担区域行政协调的唯一主体。随着区域府际关系法治化进程的推进，实践中不少协调事项均涉及专业的法律问题，协调的实施离不开法的解释和适用等。在此情况下，则宜由司法行政部门中的立法工作机构实施协调，或由其协助地方发展改革部门有关机构展开协调。

第二，要对各类议事协调机构加强立法规范。首先，应明确规定议事协调机构的成立条件。议事协调机构作为一种临时性的协调机构，它的设置主要是为了应对一些特殊协调事项，如某种专业性较强的事务。如果相关事项可由常设协调机构或已有的议事协调机构予以协调，则不应另行成立新的议事协调机构。其次，应对议事协调机构的职权范围作出限制。不仅议事协调机构的设置须严格控制，其职权范围也要得到限制。议事协调机构的职能应仅限于支撑其成立的专业性事务之范围，以防止其与已有的协调机构产生职能上的交叉和冲突。最后，应建立议事协调机构的评估和清理制度。通过定期对各类议事协调机构展开评估，对不符合成立条件或已不适合继续存在的议事协调机构进行清理，以推动区域行政协调实施主体向常态化、制度化的方向发展。

（三）建立健全区域行政协调程序

建立健全区域行政协调程序是完善其法律规制的核心环节。具体而言，其有赖于以下四项制度的建立健全：

一是启动制度的建立健全。区域行政协调可以经由两种方式予以启动：一是由法定的协调主体根据实际需要依职权主动介入而启动区域行政协调；二是由作为被协调主体的任一方地方政府向法定协调主体提请启动区域行政协调。对于后一种启动协调的情形，申请一方地方政府提供正式的书面材料，对申请协调的事项及其先行处理的情况予以说明，如争议各方是否已就该事项进行协商、协商的过程和结果如何等。有关协调主体收到申请后，首先应当对提请协调的事项进行初步审查。一方面审查其是否依法属于行政协调的事项范围，另一方面则审查其是否处于自身的管辖之下。如果该事项依法不能够以协调的方式进行解决，协调主体应当书面说明理由并拒绝受理；如果出现不属于自身管辖之事项，协调主体应当告知申请主体并移送有权主体处理，或建议申请主体向有权主体申请；否则，协调主体应当受理并启动协调。

二是处理制度的建立健全。一个相对完备的协调处理制度应当包括协调各方的权利和义务、协调的方式方法、协调方案的提出和调整、协调事项的调查和论证、协调的时效等内容，并以一定的步骤展开协调。具体来说，在协调主体受理后，应当及时召集争议双方进行会谈。争议双方均有就协调事项表达观点和意愿的权利，协调主体应当分别听取。听取意见后，协调主体可根据实际情况选择由争议双方（再次）展开自主协商。当双方未能通过（再次）协商达成一致时，协调主体应当提出具体的协调方案。协调方案的具体内容应当符合法律、法规或规章之规定，并不得超越各方的职权范围。协调过程中，如果双方对于协调事项的事实情况认定分歧较大，协调主体应当主动展开调查。而针对协调事项涉及的专业问题，协调主体则可以召集有关部门人员或邀请有关专家学者展开论证。经调查或论证后，协调主体可对协调方案作出相应调整并征求被协调双方的意见。协调的时效应当通过立法予以规定并得到遵循。

三是决定制度的建立健全。区域行政协调的决定应当以相应的法律文书作为载体。协调结束后，协调主体应当制作《协调决定书》，对协调事项及其事实认定、协调方案与依据、权利义务分配、未达成协调之问题等予以载明并发送至被协调双方。被协调双方应当受到《协调意见书》所确定的权利义务关系之约束。依据《协调决定书》已达成一致的事宜，被协调双方应当遵照执行；对于未达成一致的事宜，则应当依法另行处理。《协调决定书》应当依法备案。

四是时效制度的建立健全。时效制度是现代行政程序制度的重要内容。区域行政协调作为一种内部行政行为，其实施也应当受到时效之约束。从现行关于行政执法协调的地方立法规定来看，主要对协调的受理和答复等环节规定了相应的时效，但就协调的处理还没有作出时效限制。这并不利于协调效能的提高，也易于造成争议久拖不决。所以，有必要就协调处理设定相应的时效，以供各方遵守。法定时效内如果无法通过协调解决问题的，则应当依法采取其他方式予以处理。

（四）强化区域行政协调责任机制

尽管区域行政协调有别于行政命令，是一种“柔性”行政行为，但这种“柔性”指的是其在实现方式上的特点，并不意味着区域行政协调不具有约束力。而区域行政协调的约束力则建立在必要的责任机制之上。以主体为标准进行划分，区域行政协调的责任应当包括两个方面：

一方面是协调主体的责任。其主要包括：一是不依法启动协调的责任，包括未按照法律规定依职权启动协调的责任，对于下级政府依法提请的协调申请不予理会或不依法受理的责任等。二是不依法处理协调的责任，主要包括协调主体不依照法定程序展开协调或以强制性的命令代替协调等的责任。三是不依法监督执行协调的责任。协调主体对于被协调双方达成一致的事宜，应当负有督促执行的责任，否则须承担相应的责任。对于协调主体的失职行为，应当由其所属人民政府（或部门）给予通报批评并责令改正；情节严重的，应当对直接负责人和其他责任人员进行问责，并给予通报批评或作出行政处分。

另一方面是被协调主体的责任。被协调主体的责任主要是依照《协调决定书》对经协调达成一致的事宜予以执行。除合理的异议外，不得擅自改变或停止执行有关决定。如有违反，协调主体可以作出警告并责令改正。经警告仍不执行《协调决定书》的，应当由协调主体向违反者的上级政府（或上级政府的对口部门）报告，由上级政府（或上级政府的对口部门）给予通报批评；对直接负责人和其他责任人员应当进行问责，并给予通报批评或作出行政处分。