规范、活力与治理：事业单位岗位管理的反思和优化*

□ 熊通成

一、问题的提出

在建立高度集中的计划经济体制的过程中，我国逐步建立起一套以身份为核心的政事企合一的大一统劳动人事管理体制[1]。这种事业单位人事制度对促进我国经济、教育、科技、卫生和文化等事业的发展，曾发挥过积极的作用。在这个管理体制中, 事业单位和机关、国有企业一样，领导干部由党的组织部门管理, 一般干部由政府人事部门管理，工人则由政府劳动部门管理[1]，政治待遇和工资福利待遇都有着显著的区别。这种以“干部身份”和“工人身份”为主要对象的人事和劳动管理体制，使得事业单位身份管理的思想根深蒂固，导致事业单位用人机制不灵活、效率不高等问题[2]严重存在，致使事业单位人事管理制度缺乏活力[3]，成为影响事业单位发展的重要因素之一。1980年8月,邓小平发表了关于《党和国家领导制度的一项重要改革》的讲话,并指出要勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度，大力培养、发现和破格使用优秀人才，坚决同一切压制和摧残人才的现象作斗争[4]。于是，破除身份管理，形成人员能进能出、职务能上能下、待遇能升能降,优秀人才能够脱颖而出,公开、平等、竞争、择优的充满生机与活力的用人机制成为事业单位人事制度改革的首要任务。

2002年，《国务院办公厅转发人事部〈关于在事业单位试行人员聘用制度的意见〉的通知》（国办发〔2002〕35 号）明确提出要在事业单位试行人员聘用制度，转换事业单位用人机制，实现事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变。2006年，《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70 号）和《事业单位岗位设置管理试行办法实施意见》（国人部发〔2006〕87 号）两个文件对事业单位岗位设置问题进行了详细规定。2006年后，人事部还陆续联合各行业主管部门发布了教育、科研、文化、卫生、体育、农业、广播、新闻、交通、民政等事业单位岗位设置管理的指导意见。同时，几乎所有的省份都出台了岗位设置文件的实施细则，使得岗位管理在全国各地事业单位得到了普遍的推行。

然而，随着事业单位岗位管理的逐步深入推进，许多深层次矛盾逐步暴露出来，事业单位工作人员发展的需要和岗位结构比例控制之间的矛盾日趋突出[5]，已经成为被事业单位广为诟病的问题之一。简单地回应诉求并不断调高岗位结构比例，又必然引起事业单位岗位的畸形分布，不能与事业单位实际业务开展相协调。因此，有必要深入反思事业单位岗位管理存在的深层次问题，并着眼于规范事业单位管理、提升事业单位活力，对事业单位岗位管理进行系统优化。

二、事业单位岗位管理的理论分析

在对我国事业单位岗位管理存在的现实问题分析之前，我们有必要首先从理论上对事业单位岗位管理进行分析。

岗位管理是围绕岗位进行管理的一系列行为和过程，是为了实现“因岗择人，因岗激励”的目标而从岗位侧出发开展的管理活动。岗位管理的思想最早源于“科学管理之父”泰勒，他是传统岗位管理理论即时间和动作研究思想的核心代表[6]。随着理论和实践的发展，岗位管理已经形成一系列理论和方法。

在概念范畴上，岗位管理有广义和狭义两个层次。广义来理解，岗位管理即是指以岗位为核心内容的一整套人事管理过程。它包括岗位设置、岗位聘用、岗位考核、岗位工资、岗位奖惩、岗位培训、岗位调整等一系列管理活动[7]。这种理解实际上是把岗位管理当成了“基于岗位的管理”，几乎包括了人力资源管理的全过程，只是这些活动在从岗位侧出发而开展的。而如果从狭义来理解，岗位管理即对岗位本身的管理，是对岗位本身的基本建设，包括部门职责、岗位设置、岗位数量核定、工作分析、岗位等级设置等内容[8]。因此，无论是广义理解，还是狭义理解，岗位管理的管理逻辑和方法都不同于“身份管理”。在岗位管理的体系中，任职者需要的是服从于组织的需要，是否胜任于岗位是任职者能否在组织中得到发展的根本。

事业单位岗位管理，将事业单位和岗位管理两个关键词放在一起，而在这个过程中，被赋予了新的内涵。事业单位岗位管理，就是要从事业单位所提供的公共服务出发，将权力责任落实到具体的岗位，同时从岗位侧出发去开展事业单位的各种人事管理活动。进一步来分析，对事业单位进行岗位管理，就是要使事业单位“因事设岗”而不是“因人设岗”，“以岗择人”而不是“人为造岗”，使事业单位“因能力用人”而不是“因个人行政等级用人”，使事业单位“按岗位责任和个人能力贡献支付报酬”而不是“因个人身份支付薪酬”[9]。因而，从理论上讲，完整的事业单位岗位管理应该包括以下三个方面：

一是事业单位岗位设置。岗位设置，就是去规划一个组织应该设置哪些不同层次、不同类型的岗位，也明确这些岗位之间的权力责任边界。岗位设计工作往往与组织机构设计、部门设置、部门职责界定等工作紧密结合，其最重要的产出就是形成组织的岗位架构图。因此，事业单位岗位设置要根据不同事业单位的特点，从更好地完成公共服务的角度，提出应该设置什么样的岗位，不同层次、不同类型岗位之间的结构比例如何处理等具体方案。

二是事业单位岗位分析。岗位分析，就是去分析所设置的岗位是如何开展工作的，包括描述岗位在组织中的位置、岗位的职责权限、胜任该岗位的任职资格条件。岗位分析工作往往与业务流程管理、素质模型建构、职业发展通道等工作紧密结合，其最重要的产出就是形成岗位说明书。因此，事业单位岗位分析要根据事业单位职能、部门职责，具体分析所设置岗位的职责权限以及胜任该岗位的任职资格条件，并形成岗位说明书。

三是事业单位岗位评价。岗位评价就是在岗位分析的基础上，对岗位的责任大小、工作强度、所需资格条件等特性进行评价，以确定岗位相对价值的过程。岗位评价所评价的是岗位，而非任职者，评价结果反映的是相对价值，而不是职位的绝对价值，其最重要的产出就是形成岗位等级表。因此，事业单位岗位评价要适度摆脱行政级别、职称等因素，从岗位对于组织的贡献角度，客观地评价所设置岗位的相对价值，形成事业单位的岗位等级表。

三、事业单位岗位管理的发展现状与问题

近年来，随着岗位设置管理制度在全国逐步推行，事业单位岗位管理取得了很大进展，但也存在许多需要解决的实际问题。而如果对照理论上分析的事业单位岗位管理体系要求，我国事业单位岗位管理还面临着全面深化改革的需要。归纳来看，当前我国事业单位岗位管理的发展现状与问题表现如下：

第一，事业单位“基于岗位进行管理”的理念已基本树立，从“身份管理”到“岗位管理”的转变实现破题，但是当前事业单位的岗位管理依然带有浓厚的基于职务职称“新身份管理”的特点。

随着事业单位岗位管理逐步推行，事业单位要依据岗位来进行管理的理念也逐步树立起来，以管理岗位、专业技术岗位、工勤岗位三类岗位为主要对象的人事管理体系已经形成，由身份管理向岗位管理的转变开始破题。事业单位已经习惯于用几级岗位来描述自身的岗位等级，而不是只通过行政级别或者职称来描述自身的岗位。岗位管理已逐步成为优化配置人才资源、提高用人效益和质量的重要基础[10]。

但是，从事业单位实际操作情况来看，事业单位岗位管理目前还主要是基于职务级别和职称等级来进行的。具体来看，事业单位管理岗位主要基于行政级别进行聘用，专业技术岗位主要基于职称等级进行聘用，工勤岗位主要基于技能等级进行聘用。尽管原有的干部身份和工人身份差异得到了淡化，但是个人行政级别、个人职称等级、个人技能等级等新的“身份”，却往往决定了职工个人所被聘任的岗位。在许多事业单位，聘任到高等级岗位和低等级岗位的职工从事的是同样工作，甚至出现工作内容和岗位等级倒置的现象[9]，这就导致目前的岗位等级并不能真正反映岗位职责和价值的差异，反而是个人“身份”的变化。因此，大多数事业单位岗位管理离“因事设岗，因岗择人，以岗付薪”的逻辑还存在较大的差距，“因单位级别设岗，因个人身份上岗”的问题依然普遍存在，从“身份管理”到“岗位管理”的目标远未实现。

第二，事业单位管理岗位的设置拉开了事业单位去行政化的序幕，但是由于事业单位管理岗位未建立起职员发展通道，许多事业单位中实际从事管理工作的职工占据着专业技术岗位，致使岗位名不符实、角色错位。

根据岗位设置管理制度，事业单位管理岗位已经不再明确为部长级到办事员级，而是命名为一至十级管理岗位，与公务员职务名称已经有了非常明显的区别。这拉开了事业单位去行政化的序幕，具有重要的意义。

但是，目前事业单位管理岗位的晋升依然只有行政职务提拔一条路。而行政职务数量的限制，导致事业单位管理人员岗位长时间得不到晋升、工资待遇得不到提高的现象在全国普遍存在，大多数事业单位管理人员最高只能在九级管理岗位上走完其职业生涯。为了解决待遇问题吸引人员从事管理岗位，全国大多数事业单位允许将实际上从事管理工作的人员聘用到专业技术岗位。这种办法虽然一定程度上解决了管理人员的待遇问题，但是带来了新的问题。首先，这些管理人员因专业技术方面岗位提升获得了更高待遇，而与实际管理工作中的能力和贡献没有关系，导致了激励错位；其次，管理人员要继续晋升其实际占用的专业技术岗位，在工作中就不得不参与研究课题、撰写论文等与本职管理工作关系不大的学术工作，影响了对管理工作的投入；最后，管理人员往往占据了更多的资源，在职称晋升上有时候反而优于普通专业技术人员，而专业技术岗位中的正高、副高、中级岗位都是有比例限制的，这意味着挤占了本属于专业技术人员的职业发展空间。

第三，从全国范围看，事业单位过去不合理的岗位结构得到很大程度的扭转和规范，但是，事业单位专业技术岗位设置却陷入了结构比例之争，专业技术岗位和职称之间的关系没有厘清，岗位能上不能下的现象普遍存在。

实施岗位设置办法后，事业单位基本上都按照规定的结构比例控制办法进行岗位设置，不同等级专业技术岗位结构上的规范效果尤其明显。从国家到省再到市县，各级人事综合管理部门和主管部门都对事业单位专业技术岗位采用比例控制的手段。专业技术高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为1 ∶3 ∶6，高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位之间的结构比例也相应进行了控制。这种控制手段既能够保证专业技术人才队伍结构的合理性，也保证了事业单位不盲目高聘人员而浪费国家财政资金。

但是，随着事业单位中高级专业技术岗位逐步被聘满之后，许多获得职称证而多年未能聘到相应岗位的专业技术人员会对单位施加压力，而矛盾最终都被指向了给事业单位规定的专业技术岗位结构比例。因此，提高本单位中高级专业技术岗位比例成为事业单位和上级部门之间博弈的矛盾焦点。尽管我国不断探索“评聘分离”和“评聘结合”的做法，但事业单位专业技术岗位和职称之间的关系始终没有厘清。在“评聘分离”情况下，专业技术人员取得职称成为聘任到相应等级岗位的必要非充分条件，但专业技术人员取得职称后未能聘到相应等级岗位上就会带来不满，增加岗位数的诉求就会越来越强烈。在“评聘结合”情况下，单位是否有岗位空缺成为专业技术人员是否有资格申请职称的必要条件，尽管减轻了“待聘”的压力，却带来了专业技术人员够了年限条件而不能参评“职称”更大的不满。

第四，岗位管理的基础性作用得到一定程度的发挥，但是，事业单位岗位分析、岗位评价等工作进展缓慢，事业单位岗位管理还远未全面展开和深入。

从全国实施情况看，大多数事业单位已经开始基于岗位开展公开招聘、竞聘上岗、岗位聘用等工作。在公开招聘方面，大多数事业单位能够根据岗位要求开展人员招聘工作；在竞争上岗方面，大多数事业单位基本能做到不受人员干部或工人身份所限制，通过公平竞争的方式进行；在岗位聘用方面，全国绝大多数事业单位已经基于所聘岗位与职工签订了聘用合同。因此，事业单位岗位管理的基础性作用已经得到一定程度的发挥[11]。

但是，大多数事业单位只是按照国家相关规定对岗位进行分类并按照比例要求设置了各类型和各层级的岗位，但基本上很少有事业单位对所设置的岗位进行深入分析并撰写职位说明书。同时，由于国家已经规定了不同岗位所对应的职务等级，因此几乎没有事业单位再对岗位进行评价，而是直接根据个人行政职务级别或者通过对个人的职称、职业资格等进行评定后套入个人对应的岗位等级。事业单位岗位分析、岗位评价等工作是岗位管理的有机组成部分，这两项工作对建立“基于岗位的管理”体系至关重要，同时它们也直接关系到事业单位岗位管理的科学性、系统性，从这个意义上讲，事业单位岗位管理还远未全面展开和深入。

综合以上四个方面来看，实施岗位设置管理办法的十多年来，无论是在理念转变、制度建设、规范程度，还是在实施效果方面，我国事业单位岗位管理都已经取得了重要的成果，迈出了关键的一步。但是，事业单位目前的岗位管理与所要求的“基于岗位的管理”还有差距，距离岗位管理所要求的能上能下、能进能出、能高能低还有很长的路要走。

四、对事业单位岗位管理存在问题的反思

事业单位岗位管理所存在的种种问题，使得现实与岗位管理要达到的目标还相去甚远，要解决这些问题的关键是反思清楚这些问题背后的原因。其中，包括三个方面深层次的原因：

第一，强调了政府层面对事业单位岗位管理的规范性，但对具体事业单位岗位管理的科学性重视不足。十几年来，事业单位岗位管理实际上都是站在政府管理角度来推动的，更多强调的是规范性，即满足政府管理的需要，实现预先确定的岗位分类、岗位等级、比例控制等技术性指标。但是，我国在推动事业单位岗位管理时，却没有重视具体事业单位岗位管理的科学性，即事业单位如何根据事业目标、事业发展战略、工作职责等来科学地设定岗位，如何科学地界定岗位的职责权限，如何合理地规定岗位的任职资格等，如何科学地评价岗位价值以确定其岗位等级。

第二，强调了事业单位岗位设置管理，但对事业单位岗位分析、岗位评价工作的推进重视不足。由于事业单位岗位分析、岗位评价工作属于事业单位内部的工作，因此，国家层面并未对此进行强调，这也是可以理解的。但是由于国家层面强调了岗位设置管理，同时要达成国家要求的岗位设置管理，与岗位分析、岗位评价工作之间没有什么关系，因此这两项工作便不被事业单位所重视。这就导致事业单位这两项基础的岗位管理工作，普遍处于不足状态。

第三，强调了事业单位岗位管理的政策，但事业单位的相关理论和管理技术的应用重视不足。事业单位岗位管理，既有来自国家层面的政策要求，又有来自事业单位管理本身的客观要求，要做好必须有相关的理论和管理技术进行指导和支撑。然而，从政府到事业单位普遍重视了落实岗位管理的政策要求，基本上把时间精力放在了如何按照结构比例设置岗位以及如何争取到更高的岗位结构比例上。对于如何更好地结合本事业单位的实际情况，在事业单位岗位管理的相关理论的指导下，运用岗位管理的相关技术，更好、更科学地做好岗位管理工作，则普遍重视不足。

五、治理视角下优化事业单位岗位管理的建议

党的十八届三中全会和党的十九大报告提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”为我们解决事业单位管理问题指明了方向。现代治理理论强调最大限度地增进公共利益，并建立起公共权威、管理规则、治理机制和治理方式[12]。从治理视角出发，事业单位岗位管理不能就岗位谈岗位，也不能就岗位管理来解决岗位管理的问题，而应该站在事业单位发展全局的角度来对岗位管理进行系统性的治理[13]。基于此，提出以下几点建议对事业单位岗位管理进行优化：

第一，要将岗位设置管理的重心从岗位结构比例控制调整到推动事业单位个性化、科学化地设置岗位上来。事业单位岗位结构比例需要适当控制，但绝不是重点，必须将目前只关注事业单位岗位结构比例的重心进行调整。事业单位岗位设置的重点是事业单位在国家战略指导下，基于发展公益事业的需要对岗位进行科学的规划。事业单位岗位设置应该做到和自身主要业务紧密结合，做到个性化。同时，不能简单地将不同等级岗位当成岗位设置，事业单位所设置的岗位应该经过岗位分析和岗位评价之后，再对应到不同的岗位等级上去。

第二，厘清事业单位岗位管理与编制、职称的关系，突出“基于岗位的管理”的体系。具体事业单位岗位管理往往与编制、职称纠缠不清，甚至使得岗位管理沦为其附属品，因此必须厘清岗位与编制、职称之间的关系。事实上，岗位编制应该是国家对具体单位用人规模的规定或者说财政供养规模的规定，因此，它是岗位管理的前设条件之一，但不应该是唯一条件。职称是社会对个人一般能力的评价结果，而岗位是单位内部的责权单元，岗位的任职资格则是对个人履行责权的全面要求，远不止于一般能力。因此，职称不应成为决定岗位聘用的先决条件，只是岗位聘用的参考条件。要突出岗位管理是“基于岗位的管理”，强调的是岗位被赋予的职责权限以及完成这些职责权限所需要的知识能力素质等任职资格。

第三，推动事业单位在做好岗位设置的基础上，进一步推进岗位分析以及岗位评价工作，发挥事业单位岗位管理的基础性作用。必须明确事业单位岗位管理工作绝不仅仅是岗位设置，更不仅仅是不同岗位等级的比例控制。要在积极推进事业单位完成真正意义上的岗位设置工作的基础上，推进事业单位岗位分析工作以及岗位评价工作，这样才能将岗位管理与激励、绩效管理有机地结合起来，真正发挥好事业单位岗位管理的基础性作用，才能推动事业单位管理水平的真正提升。

第四，将事业单位岗位管理回归到一个组织应该如何进行岗位管理的本质问题上，推动事业单位将相关理论和技术应用于岗位管理中。事业单位也是一个组织，和企业相比较，其特殊性仅仅在于大多数事业单位承担的是非营利的公益目标。因此，可以将在企业中已经趋于成熟的岗位管理相关理论和技术运用到事业单位岗位管理中来。具体涉及三个核心问题：一是如何科学地设计单位的岗位体系的问题，这与组织架构、部门设置等相关理论和技术有关；二是如何科学地界定不同岗位的职责权限以及任职资格条件的问题，这与业务流程、工作分析等相关理论和技术有关；三是如何科学地确定不同岗位的价值的问题，这与对岗位评价的相关理论和技术有关。

总之，必须以综合治理的视角对事业单位岗位管理进行全面优化，才能真正解决事业单位岗位管理面临的问题，提升事业单位的管理规范性，激活事业单位基于岗位选人用人的活力，最终推动事业单位公共服务事业的发展。