乡村振兴战略下农村经营体制“统”与“分”思想的时代内涵

居兴波

党的十九大报告提出乡村振兴战略是统揽新时代“三农”工作的总抓手、是全面建成小康社会的重大任务、是解决发展不平衡不充分问题的必然举措，强调要“巩固和完善农村基本经营制度”。巩固和完善农村基本经营制度是我们党各项农村政策的根基，对于我国坚持走中国特色社会主义道路，对于解决“三农”问题有着不可替代的重大战略意义。因此解决好“三农”问题的关键就在于如何巩固和完善农村基本经营制度。

一、改革开放以来，我国农村经营体制的演变历程

40年前我们开启的改革开放，就是从农村开始的，农村基本经营制度的建立是我国改革开放取得的第一个制度性成果。

十一届三中全会认真总结了我国农业农村政策的经验教训，改变人民公社体制下由生产队实行统一劳动、统一核算、统一分配的体制，强调了要按照劳动的数量和质量计算报酬，克服平均主义，结束了人民公社时期多年来解决不了的农民劳动积极性低下、农产品短缺问题，开启了建设中国特色社会主义的历史进程。1980年5月31日，邓小平对农村政策问题作了重要谈话，指出：“‘凤阳花鼓’中唱的那个凤阳县，绝大多数生产队搞了大包干，也是一年翻身，改变面貌。有的同志担心，这样会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。”[1]同年9月27日，中央发出了关于加强和完善农业生产责任制的中发[1980]75号文件中指出，对包产到户应当区别不同地区、不同社队采取不同的方针。到了1982年1月1日，中央发出的第一个指导农村改革的一号文件中，虽然明确了“各种生产责任制，包括小段包工定额计酬、专业承包联产计酬，联产到户，包产到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”，但还是不难看出，仍然带有淡化包产到户、不提包干到户的色彩。直到1983年第二个指导农村工作的中央一号文件，把联产承包责任制作为我国农民在党的领导下把马克思主义农业合作化理论与中国农村实际相结合的伟大创新。同时，这个文件还明确提出，对人民公社体制要从实行联产承包责任制和政社分设这两方面进行改革。因此，人民公社实行的由生产队或大队进行统一生产、统一核算、统一分配的经营管理体制，就已经没有必要存在了，由此就引发了政社分设、撤社建乡的改革。与此同时，农村基层开始实行村党组织领导的村民自治的社会治理机制。

1984年中央第三个指导农村改革的一号文件，提出要延长农户对耕地的承包期，明确耕地的承包期应在15年以上，于是就有了“15年不变”这个大政策。这个文件对家庭承包经营体制的制度化，起到了十分重要的作用，使得农村的基本经营制度趋向于定型。可以说，建立农村基本经营制度，是我国走上中国特色社会主义道路的起点。

1991年11月29日，中央召开十三届八中全会。针对当时社会上一度产生的对农村家庭承包经营制度的疑虑，全会作出了关于进一步加强农业和农村工作的决定，肯定了党的十一届三中全会以来农村改革发展的方向与基本政策是正确的，明确指出家庭联产承包为主的农村责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国农村集体组织的一项基本经营制度是适合我国国情的，应该长期坚持下来，并不断发展完善。这就使得广大农民吃上了长效定心丸，这一提法被写入了全国人大的宪法修正案。

1993年11月5日，中央发出中发[1993]11号文件即《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，针对原定15年土地承包期在有些地方即将到期的实际状况，明确了在第一轮土地承包到期后，再延长30年的政策。

1998年，恰逢农村改革20周年，中央召开十五届三中全会，通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这个决定提出，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定发展，赋予农民长期而有保障的土地使用权的法律法规。全国人大就此于1999年初成立了农村土地承包法起草小组，《农村土地承包法》于2002年8月经全国人大常委会审议通过，2003年3月1日施行。从此，农民的土地承包权有了国家法律的保障。2007年3月全国人大通过的《物权法》中首次明确农村土地承包权、农民宅基地使用权为“用益物权”。

2008年，纪念农村改革30周年，中央召开十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，再一次提出现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。

二、新时代农村土地经营“统”与“分”思想的内涵

习近平早在1990年4月《走一条发展大农业的路子》一文中，从辩证唯物主义和历史唯物主义的角度出发，分析了中国特色社会主义农村基本经营体制的“统”与“分”辩证思想，他指出“分”是指“以家庭为主要的生产经营单位，充分发挥劳动者个人在农业生产中的积极性”,“统”绝不是“归大堆”而是“以基层农村组织为依托，帮助农民解决一家一户解决不了的问题”，[2]进一步形成农村集体组织“统”的思想。 2013年3月，在全国“两会”上，习近平总书记在与江苏代表团的座谈中，回顾了新中国成立60多年来农村先由分到合、再由合到分的过程后，谈到中央文件当时提出要建立统分结合的家庭承包责任制，但在推进过程中更侧重于 “分”的积极性，对如何做好“统”，如何更好适应市场经济、规模经济，实践中没有得到很好的解决。

（一）准确把握 “统”与“分”的内在联系

所说的“统分结合，双层经营”就是土地归农民集体所有，农户分散承包经营集体的土地，集体为农户提供统一经营服务，这就是农村基本经营制度的三个构成要件。所谓统分结合是指“宜统则统，宜分则分，通过承包把统和分协调起来，有统有包”；所谓双层经营是指农户和集体两个经营层次。在农村基本经营制度下，从利益分配关系的角度，按照当年小岗村的经验就是“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”。

十八大以来，习近平继承和发扬了毛泽东和邓小平“三农”发展思想，准确把握了“统”与“分”的内在联系，着重批判了一说“分”就分得一干二净、就排斥任何形式的“统”的误区，要求加强集体经济“统”的职能“分则力散，专则力全”，他强调对软件环境薄弱的地区更要加强“统”的工作，充分发挥集体经营的优越性。[3]

（二）如何处理好“巩固”与“完善”的关系

党的十九大报告中对如何巩固和完善农村基本经营制度，提出要深化农村土地制度的改革，为完善承包地“三权”分置制度提供法律保障。确保土地承包关系稳定并长久不变，在第二轮土地承包到期后再延长30年。“巩固”一词表明以习近平同志为核心的党中央对家庭承包经营为基础，统分结合双层经营这一体制要长期坚持与发展。“第二轮土地承包到期后再延长三十年。”更是确保了农民对集体土地的承包权，赋予农民家庭经营的自由。

“完善”一词则是针对当前农村在“分”和“统”两端出现的新问题而言的，需要补充和完善这一制度以适应现阶段农村变化。在“分”的方面，农村在实行家庭联产承包责任制之后，过于追求“分”，摒弃了“统”的思想，集体资产几乎被“分光吃光”。特别是自20世纪末以来，我国工业化、城镇化进程加快，农村青壮年劳动力不断的向城市转移，农村的留守妇女和老人成为现代农业生产的主力军，生产效率极低，甚至一些农垦地被闲置撂荒，出现了“谁来种地”的问题。另外，由于家庭经营规模小、成本高、效益低，小农户无法对接大市场，销售渠道不畅，“粮贱伤农”的问题频频发生，打消了农民种地的积极性，家庭经营也难以实现农业现代化，又出现了“如何种地”的问题。

在“统”的方面做得也不够。当前农村集体经济弱化，甚至虚化的问题严重。有些村集体甚至没有集体经济组织。集体经济不发展，导致村集体没有收入，无法实现集中力量办大事的制度优势，无法为农村发展提供相应的公共服务，发挥不出“统”的作用。村党组织依托于集体经济组织才能发挥党的领导核心作用，如果没有集体经济组织就会导致农村党组织的作用进一步弱化，动摇党在广大农村的执政基础。

如何巩固和完善统分结合的农村经营体制成为当前急需解决的问题。在“统”的方面，十九大报告中提出要通过深化农村集体产权制度改革，保障农民合法的财产权益，通过发挥农村集体统一经营应有的作用不断壮大集体经济。而在“分”的方面，通过推动现代农业产业体系升级，发展多种形式适度规模经营，延长产业链、提升价值链、完善利益链，调整优化农业产品、产业和布局结构，着力开发农业多种功能，促进农业与加工、流通、旅游、文化、康养等产业深度融合，实现小农户和现代农业发展的有机衔接。十九大报告中“小农户”的概念恐怕是改革开放后第一次在党的报告提出来，而且这次讲的是要让小农户在农业现代化的过程中同现代农业的发展有机衔接，这个含义非常深刻，实际上回应了为什么要推进乡村振兴——农民从农业转移出来的过程不是一蹴而就的。

2018年中央1号文件中提出要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户，采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道。培育各类专业化市场化服务组织，推进农业生产全程社会化服务，帮助小农户节本增效。习近平执政之后，中央关于“三农”问题的表述中都表明了坚定的支持一家一户办不了的事，要由农业化现代服务体系去帮着办。要把改变中国农业分散的、粗放的经营方式这个过程放在大的历史背景下去审视，对此要有足够的历史耐心。所以我觉得十九大之后，我们应当有更理性的态度来看待农村存在这么大数量的小规模经营农户的问题。

2018年3月新修订的中华人民共和国宪法中第八条并未作出改变仍是坚持了1993年宪法中的说法：农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，再一次从国家最高法律上赋予了现行农村基本经营制度的合法性和权威性。

三、乡村振兴仍需坚持统分结合的双层经营体制

对于农村基本经营制度与实施乡村振兴战略之间的关系，习近平总书记作过深刻阐述。农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础。乡村振兴要从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等方面，使农业农村现代化水平得到全面提升。

（一）家庭承包式的分散经营适应我国农村国情的需要

1.保证农民最基本生活的保障。实行农户家庭承包经营，通过“三权分置”在坚持土地等生产资料集体所有的前提下，保障农户有一份承包地，确保耕者有其田,农民天然拥有集体成员权，同时，赋予了农民充分的生产经营自主权。这样，弱小农户永远不会失去土地，提升农民的获得感、幸福感和安全感，既保证了共同富裕的根基，又能保证农民在进城务工返乡或自主创业失败后仍有最后的生活保障。

2.实现小农户和现代农业发展有机衔接的主要形式。随着农业农村现代化的推进，在有条件的地方，鼓励发展多种形式的适度规模经营，培育新型农业经营主体，但不能搞“一刀切”，特别是从保障粮食安全的角度，为了减少纯粹的资本农业以追求利润最大化的原始属性，小规模的小农经济依然是当前农业的重要组织形式。党的十九大报告为中国小农经济在当前乡村振兴中的作用进行了定位，报告明确提出不是不要小农经济，而是要实现小农户和现代农业发展有机衔接，必须稳定现有土地承包经营权和确保家庭经营在农业中基础性地位不能变。

（二）乡村振兴离不开集体经济“统”的作用

1.推进农业农村现代化的实践路径。2018年中央1号文件指出“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。”乡村振兴的阶段性目标：到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。而要实现农业的现代化需要有资金、技术、人力资源等各类要素的聚集，需要现代化的农业基础设施、现代化的农业科技创新体系的建设。显然一家一户是无法实现的，必须要依靠集体经济的发展才能吸引各类要素进入，没有集体经济“统”的服务性这个功能，是办不了的。

2.实现共同富裕的要求。乡村振兴，生活富裕是根本。对于家庭经营的小农户，规模小、效益低、抗风险能力差、市场竞争能力不足，靠自身难以实现生活富裕。因此也需要农村集体经济组织发挥各类服务功能，如建设农产品销售电子商务公共服务平台，创立农产品区域品牌等，使企业进入农村，同集体合作，与组织起来的农民合作，而不是直接同农户谈判，效率更高，效益更好。帮助小农户对接大市场，提高家庭经营的效益，增加农民的收入，使土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一。

3.坚持乡村全面振兴的需要。乡村振兴的目标是要实现国家兴，乡村美的目标提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，包含了农村经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体和党的建设的全面振兴的新时代、新气象、新要求的全面发展。因此，当前应该加强农村基层党的建设，发挥农村基层党组织核心作用，壮大集体经济，做好“统”的工作，把农民组织起来，挖掘乡村多种组织功能和引导价值，统筹做好农村经济、政治、文化、社会、生态文明建设，整体部署，协调推进，最终实现乡村全面振兴。

总之，改革开放以来，双层经营体制确立为我国农村基本经营制度，随着农村改革的深入，农村基本经营制度的内容也得到不断提升、创新、充实和完善。我们可以把新时代农村基本经营制度重新概括为：满足国家、壮大集体、富裕自己，在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，农村基本经营制度将焕发出新的生机。