社会组织培育路径探究——基于济南市社会组织培育现状的分析

任伟伟

社会组织在国外被称为non-profit organization，翻译成中文叫非营利组织。是指介于政府和企业之间、具有一定的社会责任、能够提供公共服务满足公众需求、具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性的组织。20世纪90年代初期，吉德伦等在探讨政府与非营利组织关系方面提出了竞争与合作的理论模式，该理论以服务的资金筹集和授权(financingand authorizing of services)、服务的实际配送(actual delivery)作为评价维度，把政府与非营利组织的关系分为四种模式：（1）政府主导模式：政府在资金筹集和服务配送中占据着主导地位；（2）非营利组织主导模式：非营利组织在资金筹集和服务配送中占据着主导地位；（3）双重模式：这是介于政府主导模式和非营利组织主导模式之间的一种模式；（4）合作模式：政府和非营利组织合作共同提供公共服务。[1]根据以上理论，结合济南市自身的特点，将济南市社会组织培育模式分为政府与社会组织合作模式、政府主导模式、社会组织主导模式三种类型。政府与社会组织合作模式是指由政府负责筹措资金，培育工作由社会组织负责，这是当前我国社会组织培育工作发展的主要模式，亦是未来发展的趋势。

一、济南市社会组织发展概况

济南市遵循山东省民政厅的设置，在社会组织管理机构—济南市民政局内部，设有济南市民间组织管理局，2015年更名为济南市社会组织管理局，主要负责拟定和管理济南市社会团体。社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。包括各类使用学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织。

截至目前，济南市共有7241家登记备案的社会组织，其中包括社会团体1055家、民办非企业单位①2588家、非公募基金会11家（公募基金会由山东省民政局主管）。另有备案社区社会组织3587家。济南市社会组织平均每万人拥有量为6.8个，高于全国平均值3.3个，但落后于南京（9.59个）、深圳（9.6个）、青岛（8.6个）等城市，与世界发达国家每万人拥有社会组织数超过50个相比较，差距就更大了。

在市级社会团体中，行业性社会组织在社会团体总量中所占比重较大，约占1/3，学术性社会组织次之，专业性社会组织和联合性社会组织则大同小异，均在20%左右。主要原因在于行业性社会组织和学术性社会组织内在发展动力较大，事实上，这两类社会组织的发展一定程度上也促进了本领域各项工作的开展。

在市级民办非企业单位中，教育类民办非企业单位所占比重比较大，体育类次之，而文化类、科技类、劳动类和民政类所占比重相差无几，卫生类所占比重最少，仅占2.25%。教育类民办非企业单位无疑是其中的佼佼者，但是值得注意的是，经过调研，发现其中不乏一些培训机构，他们本非社会组织，不具备非营利性，但是也出现在社会组织的统计范畴之内，这种现象应当值得注意。

在经济社会不断发展的历史背景下，济南市社会组织在数量、规模以及组织自身建设能力方面均不断提高，社会组织发展行业覆盖广泛、门类包含齐全、发展健康有序、层次丰富多样，基本形成了可持续的社会组织体系，在社会各个领域的作用初见端倪。

二、济南市社会组织培育机制建设的成效

为了培育和壮大社会组织，济南市政府积极推进各项政策的出台和完善，2014年制定了《关于进一步加强社区社会组织培育与管理的意见》，意见的出台对于促进济南市社会组织培育工作的有序开展意义重大。

（一）社会组织管理不断加强，社会组织数量逐年增加

首先，积极深化社会组织注册登记制度改革，这是加快社会组织培育工作首先要解决的问题，旨在为社会组织发展减少程序上的障碍。济南市制定了《济南市部分社会组织直接登记管理工作的实施意见》，探索开展社会公益组织直接登记注册新模式，规定公益慈善类、城乡社区服务类、行业协会商会类、科技类社会组织无需获得行业主管部门的审批，实行民政部门直接登记，进一步放宽一些重点行业社会团体会员限制，取消对于公益慈善类和城乡社区服务类社会组织注册资金方面的严格限制，不断探索实行“一业多会”、“一址多社”，采取各种措施鼓励大学生成立公益慈善类民办非企业单位，比如允许大学生以“零首付”注册、两年内补足的方式，取消社会团体分支、代表机构登记等措施，这些措施，对于培育社会组织特别是公益类社会组织，提供了可靠的政策保证。[2]2016年济南市开始施行社会组织统一社会信用代码、实行“三证合一”和“一证一码”登记管理制度改革。进一步提高了办事效率，降低了成本，为社会组织健康有序的发展提供了良好的环境。[3]

其次，积极探索社会组织培育方式，不断加大公益性社会组织的培育力度。首先采用项目化的方式培育和扶持社会组织。对于已注册登记的社会组织，项目化培育途径主要有购买服务、公益创投、政府财政支持项目等，多种培育途径的探索促进了社会组织培育工作的有序进行。2012年以来，济南市连续两年启动“济南市支持社会组织参与社会服务项目”，总投入250万元，支持了50个项目；2014年又投入了100万元扶持5家社会组织服务（孵化）平台的建设。[4]2014年济南市下发了《关于开展首届社会组织公益创投活动的通知》和《关于确定具备承接政府职能转移和购买服务条件的社会组织指导意见》，召开了社会组织公益创投信息发布会。该年投入1390万元用于“贴心一键通”助老服务项目以及社工公益岗位补助。此外，注重品牌培育，探索各种形式的品牌展示和宣传，积极举办“全市社会组织服务品牌推介活动”，使100多家社会组织服务品牌为大众所认知，有效地搭建起了社会组织“供给”与群众“需求”之间的交流平台。这些举措对于社会组织的培育和发展均起到了促进作用。

第三，积极推动社会组织分类发展。社会组织分类有利于促进社会组织健康有序的发展。济南市探索“一级登记，三级管理”的登记和管理模式。出台《济南市社区民间组织备案管理暂行办法》，对分布在街道或乡镇辖区内，不具备法定登记注册条件但具有社会组织性质的组织实行“一级登记（备案），三级管理”的登记和管理模式，区（市、县）登记管理机关承担基层社会组织的登记与备案、年度检查、执法查处等职责；街道办事处履行部分基层社会组织的业务主管单位职责，协助上级民政部门开展辖区内的基层社会组织的登记、备案和年检工作；居委会主要承担监督管理和指导本社区内基层社会组织开展活动的职责。通过这种模式，明确了各级管理部门的职责，利用分级管理的方式，加强了对基层社会组织的培育和管理。[5]

（二）社会组织监管不断加强，社会组织质量逐年提高

一是改革社会组织年检方式。对社会组织进行年检是对社会组织进行监管的有效方式。济南市着重对社会组织开展社会服务活动、财务状况和党的建设等情况进行检查，追加年检表格，增加年检报告数据项，自2012年开始对市属社会团体年检财务审计工作进行创新，通过登门集中年检、网上年检以及政府购买会计事务所服务的方式，提高了年检工作的实际效果，通过政府购买会计师事务所审计服务来推进社会组织年检工作在全国尚属首次。

二是启动社会组织评估工作。济南市非常重视社会组织的评估工作，通过委托第三方，运用科学指标体系，对社会组织从基础条件、内部治理、工作绩效以及社会评价等方面进行评估，通过对3A以上等级社会组织的表彰，努力推动社会组织以评促建、以评促发展，有效地推动了社会组织发展质量的提高。2014年，济南市民政局又下发了《关于市管社会组织申报参加评估工作的通知》，推动了社会组织评估工作的全面进行。

三是积极推动社会组织政社分开。“政社分开”核心就是如何处理好政府和社会组织的关系，政府能够逐渐从社会组织中退出，使社会组织在人事权、财政权等方面拥有自主权。政社分开有利于铲除滋生腐败的土壤。济南市积极清理有关人员在行业协会商会兼职，严格控制党政机关领导干部在社会组织中兼职现象，不断推进政社分开。

四是加强社会组织规范化建设。济南市民政局制定出台《济南市社会团体法人治理指引（暂行）》，努力推动社会组织实现法人治理；开展行业协会行业自律与诚信建设、社会组织创新示范区创建、民办非企业单位品牌塑造与服务社会活动；探索举办了全市社会组织负责人培训班，使社会组织能力和公信力不断提升。

五是建立社会组织退出机制。完善的退出机制是加强对社会组织监督的有力举措，退出机制同时也是激励机制，没有退出机制就没有竞争和压力，社会组织的发展质量就难以得到保证。

六是加强社会组织宣传平台建设，探索各种方式提高社会组织信息化建设水平。宣传平台的建设有利于提高社会组织的社会认知度，济南市创办“济南社会组织网”和《济南社会组织》期刊等，通过这些平台积极扩大社会组织的品牌效应。进一步加强各种类型数据库和档案库的建设，逐步提高社会组织的信息化水平。

七是加强社会组织党建工作。在700多家市属社会组织中建立了党组织，社会组织党建工作基本实现应建尽建，通过社会组织党组织负责人培训和党建示范点的创建，积极发挥党组织在社会组织中的重要作用。[6]

三、济南市社会组织培育的瓶颈

当前社会组织日益成为重要的社会治理主体，在社会发展过程中的作用也日益凸显。诚然，近几年济南市社会组织发展比较迅速，但是，远远不能满足社会的需求，与济南市经济社会发展的要求还存在一定的差距。主要体现在以下几个方面：

（一）政府方面

一是部分政府工作人员思想认识不够到位。地方一些部门和领导对于社会组织的地位、作用问题理解上存在一定的偏差，没有正确认识到新形势下社会组织的发展对于社会进步的重要意义，所以很难将社会组织的培育和发展工作纳入到工作布局中去。

二是社会组织培育相关政策尚未完善。当前社会组织发展尚处于探索阶段，各项政策的制定亦在不断摸索之中，就现有政策来看，强调对社会组织的控制和管理的比较多，而注重对社会组织培育引导、权利保障的比较少。济南市2014年出台培育发展社会组织的相关文件，但一些重点问题比如财政资助、社会保险、人事管理等方面的政策规定有待健全完善。

三是对于社会组织的监管力度不够。社会组织管理局除承担登记管理工作之外， 还需要承担政策咨询、业务变更、换届选举指导以及档案管理等事务性工作，济南市各区仅有历下区、济阳区设有社会组织管理局，其他各区工作人员多为兼职，人员不足造成管理服务工作“重登记，轻管理”现象比较严重，使得社会组织监督力量薄弱，监管手段缺失。

（二）社会组织自身

一是社会组织整体发展不平衡。整体来看，市属社会组织无论数量和质量都优于区、县属社会组织，各区、县之间的社会组织发展水平参差不齐。如2013年经济社会发展水平较高的历下区、市中区、章丘区等社会组织数量较多；经济社会发展水平一般的区、县社会组织数量则相对较少。

二是社会组织队伍建设有待加强。当前社会组织面临着信任难、参与难、吸引人才和资金难等问题。一方面，目前大多数社会组织从业人员的薪酬、待遇以及社会地位都比较低，难以形成对年轻人长期的吸引力，这对于社会组织的发育壮大以及专业化发展极为不利；另一方面，也是由前述原因所致，社会组织队伍素质参差不齐，有的社会组织脱胎于政府部门而来，与政府部门的联系千丝万缕，其机构、人员、设施等大都来源于政府，难以摆脱长期以来形成的对政府的依赖，缺乏独立运作的能力。

四、加强济南市社会组织培育工作的路径

（一）进一步拓宽社会组织的发展空间

第一，进一步简化社会组织注册登记程序，通过减少减免社会组织注册资金等方式降低社会组织准入门槛，逐步探索社会组织直接登记注册新模式。简化登记程序、降低准入门槛是培育社会组织的基础，但是需要注意的是，简化程序和降低门槛并不意味着没有程序没有门槛，适当的准入机制是必要的。

第二，完善政策扶持机制。进一步厘清政府与社会组织的关系，逐步建立培育型管理体制。当前，济南市社会组织的发育和成长状况参差不齐，并且事实上还存在着注册难、发展难等问题，需要政府相关部门采取相应的政策措施来加以规范，尤其需要政府工作人员进一步改变观念，为社会组织发展营造良好的环境。

第三，鼓励社会组织积极参与到公共服务的延伸领域。在中国当前发展阶段，政府全程介入到社区基层治理不甚现实。尽管提供公共服务是政府的职能之一，但社会组织作为社会治理的主体之一，应当逐步参与公共服务的供给。依据“委托—代理”理论，政府可以通过授权，资助和监督符合条件的社会组织进入政府服务的延伸领域，在公共安全、义务教育、康乐工程等资源的提供和配置方面发挥作用，具体领域可包含环境保护、社区矫治、未成年人保护、养老政策落地、社会治安综合治理、文化场所巡查、社会公益宣传、垃圾减量分类、民事纠纷调解等。[7]

第四，打造品牌社会组织。社会公众对于社会组织的认可需要一个过程，对于社会组织来讲，品牌意识的培养是非常必要的，具有知名度和美誉度的社会组织才能得到社会的认可。因此，在社会组织培育的初始阶段，对于具有广泛的群众基础和社会需求而又运作良好的社会组织应当精心打造，广泛宣传，使其形象逐步为群众所接受和认可。

（二）进一步加大对社会组织的资金扶持

一要制定相关扶持政策。在当前社会组织发展的初期阶段，经费问题是首当其冲应当解决的重要问题，缺乏稳定的财政支持政策和灵活的财政支付方式是制约所有社会组织发展的根本性因素，因此政府应当逐步探索采取多种方式逐步建立稳定和规范的财政经费支持、使用制度以及财政支付方式与监督制度，逐步规范财政支持的政策流程，通过民主化与透明性的财政支持制度促进社会组织的规范发展。

二要建立市级社会公益组织培育发展专项资金。应当逐步建立济南市市级社会公益组织培育发展专项资金，以期能够对社会公益组织和社会公益项目提供资金支持，主要采取以下资助方式：一是定向资助。将资助经费纳入预算范畴，主要针对那些能够弥补政府职能履行的公益性社会组织。二是购买服务。政府通过出资购买社会组织服务的方式协助政府部门进行社会治理。三是公益招标。通过社会组织服务项目招投标平台面向社会组织开展招投标。四是创业扶持。鼓励成立新的社会组织，支持青年公益创业，并对其提供一定的经费及小额补贴。[8]

三要建立市级社会公益项目招投标平台。为了进一步规范扶持济南市社会组织培育工作，探索建立市级社会公益项目招投标平台。资金来源于市级财政社会组织培育发展专项资金，意在鼓励社会公益项目不断创新。在资金支持的同时，加强对项目的培训评估和检测工作，委托第三方专业机构提供培训、咨询、辅导等形式在内的旨在提高社会组织发展能力建设的服务。另外，还通过与中标机构签订诚信承诺书的形式，加强对中标机构实施过程的监管协调。[9]

四要建立多元筹资机制。资金不足是制约社会组织发展的最大瓶颈。除了政府投入外，应当鼓励和帮助社会组织拓展投资渠道，整合社会资源，努力争取各种形式的社会资助；允许并鼓励社会组织在政府有效监督的情况下开展与自身业务相关且不以营利为目的的合法经营性活动，维持自身运转，但是应当将以营利为目的的经营性活动与不以营利为目的的活动在税收上体现出差别。

（三）加强对社会组织人才的培养

第一，逐渐完善人才队伍机制，通过逐步建立和规范各项制度措施，吸引更多有志于社区工作的优秀人才和志愿者加入到社会组织培育和发展的队伍中来。特别是要探索留住优秀人才的方式，逐渐提高其待遇，待遇问题是制约社会组织人才保持稳定性的关键问题。建立业务培训制度，利用培训班等多种形式加强对社会组织从业人员的培训，提高他们的综合素质和专业技能。第二，重点培养民间组织的精英人物。中国民间权威资源稀缺，这是制约社会组织发展的瓶颈。要突破这个瓶颈，必须借助政府的力量，打破原有的权力结构，激活潜在的民间权威。具体而言，对每个社区中具有领袖能力、热爱社区工作、有责任心、进取心的代表，在培育和发展社会组织的过程中，应当注意发挥他们引领居民、凝聚组织、服务社区的作用，扩大其社会影响，为社会组织的发展创造良好的系统环境。第三，重点支持社区文化类社会组织，并以社区文化类社会组织的人才培养为示范，辐射和带动其他领域。

（四）加强对社会组织的有效监管

首先，完善社会组织监管机制。要正视社会组织在发展过程中出现的“公益失灵”问题，在培育过程中重视监督管理，培育发展和监督管理两者不可或缺，以保证社会组织发展的质量。二是逐步完善政府购买服务招投标机制。要从政策层面明确凡是政府购买社会组织服务的项目一律实行招投标，使那些具有实力的社会组织能够承担部分公共服务职能，这也是国家治理主体多元化的题中应有之义；同时社会组织中标之后，政府应当加强监管，注重质量评估与过程控制，对社会组织提供的服务进行指导和监督，以规范社会组织的服务。三是社会监督。社会组织越发展壮大，对于其管理面临的挑战就越严峻，因此在加强政府监管的同时，应当适时的引入社会监督，通过社会力量对社会组织的服务内容、质量、效果进行监督，形成政府、社会以及社会组织自律相结合的多元化监督格局。第四，建立有进有退的常态机制。一方面，要鼓励社会组织健康有序的发展，另一方面，及时查处社会组织的违规违法行为和一些非法社会组织，保持社会组织发展良好的系统生态环境，通过制度规范促使社会组织进退机制常态化。[10]

其次，开展社会组织规范化等级评估。在等级评估实际推进过程中，应当委托第三方评估机构，运用科学的评估标准和评估体系，按照基础条件、内部治理、工作绩效以及社会评价等几个方面的指标对社会组织进行评估。根据《关于市管社会组织申报参加评估工作的通知》，逐步开展对全市社会组织的评估工作，并推动县市社会组织评估工作的进行。采取自评、初评、终评程序，评选出能力突出、诚信守法、自律严格、作用显著、社会美誉度高的社会组织，对这些社会组织将给予更多的经费补贴、政策倾斜或者财政资金一次性补助，以引导和规范社会组织高质量的发展。

第三，加强社会组织规范化建设。社会组织的培育和发展，一方面需要政府支持、社会协同，另一方面还需要不断加强自身建设，促进社会组织的内部管理规范化和制度化。制度建设主要包括建立健全社会组织的理事会制度、决策制度、财务制度和诚信守则等，逐步实现法人治理，开展各项活动比如推进行业协会行业自律与诚信、创建社会组织建设创新示范区、塑造民办非企业单位品牌以及开展服务社会活动，建立健全以诚信为重点的信息公布制度和失信惩罚制度，进一步完善社会组织的等级评价机制和退出机制，不断增强社会组织的法治观念和社会责任感。队伍建设主要指社会组织从业人员以及志愿者队伍建设。一方面要切实解决当前社会组织从业人员的待遇问题；另一方面要不断提升社会组织从业人员的素质，加强专业培训，从而提高社会组织的发展能力和公信力。

（五）探索社会组织孵化培育机制

首先，提升社会组织孵化培育机制的法治化水平。拥有地方立法权的地方政府应当结合本地实际情况，通过地方立法的方式，不断提升孵化培育机制的法治化水平，这也是当前依法治国背景下社会组织培育孵化发展的题中应有之义。社会组织孵化培育涉及的相关内容比较多，比如资金来源、管理主体、培育机制等，在近些年的发展过程中也已经形成了比较成熟的制度和经验，当然不可否认的是有一些内容还处于探索阶段，但从长远发展来看，唯有以法律的形式明确社会组织孵化培育的相关内容，才能促进孵化培育机制的制度化、常态化和规范化。

其次，完善社会组织孵化园区建设。一是相关政策扶持体系要逐步完善。社会组织培育阶段离不开政府政策的扶持，包括税收政策、财政政策、人才政策、评价与考核政策等，这种扶持落地到孵化园区，由园区针对项目开展孵化，重点对入驻的社会组织提供能力建设服务，主要包括财务管理、战略规划、信息管理、志愿者管理、人力资源管理等，逐步规范孵化运作机制，协调各部门进一步加强对园区内社会组织的政府购买服务力度。二是不断加强专业人才队伍建设。专业人才是社会组织培育和发展的关键，是社会组织发展的重要智力支持，因此需要孵化园区能够建立一支专业性的、具有丰富的理论和实践经验的高素质的孵化队伍。另外应当通过各种政策大力引进人才，优化工作环境，提高人才待遇，三是积极发挥所在区域内文化机构的文化辐射作用。比如重视高等院校的引领作用，积极探索与高校相关领域的合作，聘请高校教师参与园区建设与发展，为园区工作的提升提供智力支持。[11]

第三，鼓励和保护社会组织发展的基层创新。基层实践经验对于社会组织的培育工作非常重要，因此各级政府应当对符合科学精神的基层创新加以保护，对于有益并适合我国国情的创新予以承认并以合理合法的方式加以推广，进而通过政策等进行完善。在具体推进过程中，对于不同类别的社会组织应当探索不同的方式，比如对于文化类社区社会组织，政府可以通过搭建演出平台，鼓励并促成其在表演、评比、公益活动中的参与；而公益类社会组织，政府应当在政策、资源等方面给予保护性激励，以促进其发展。通过这些方式，有利于探索出真正适合中国国情的社会组织培育方式，并通过社会组织的参与有效地推动基层治理的创新。

注释：

①民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。如各类民办学校、医院、文艺团体、科研院所、体育场馆、职业培训中心、福利院、人才交流中心等