大湾区水污染防治的立法协同机制探究

丘川颖，易 清

（惠州学院 地方立法研究院，广东 惠州 516007）

一、引言

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）的规划与全面推进是落实国家“一带一路”战略的重大举措，数据显示，2018年大湾区的经济总量（GDP）已经突破10万亿元人民币，约为10.87万亿元，折合美元超过1.64万亿，其经济总量在世界四大湾区中暂居第二位，其人口、土地面积、港口和机场吞吐量则排在四大湾区之首。然而，大湾区的经济繁荣也附带了水污染的负面结果，经检测，大湾区流淌的西江、北江、东江水系均在不同程度遭受有机污染物、细菌的威胁，大湾区水域普遍存在水溶解氧气含量低以及磷、氮、氨、氮等元素严重超标的情形，比如，广东省公布的2018年大湾区近岸海水质量监测信息，全年近岸海水均为劣四类水质，而影响水质的因素在数据上集中表现为无机氮、活性磷酸盐、汞、铬等元素超标。这都反映了大湾区水域已遭受严重污染的事实，由于大湾区水域干流与支流呈现网状交叉纵横分布，水文条件复杂，再加上该水域沿岸城镇、工厂、企业密集，生活污水和工农业废水持续不断排入该水域，水域属地管辖机制尚未理顺，因此，大湾区各地方政府虽然一直在水环境治理领域倾注力量，但依然无法迅速扭转该水域遭受污染的被动局面。可见，全面推进大湾区（包括生态文明）的建设对于落实党的十九大的战略构想和实现民族伟大复兴均有重大意义。

经过梳理文献，笔者认识到大湾区水污染防治工作是一个复杂系统，不仅要从生态防治技术角度处理大湾区水域跨界、复合污染的问题，还要从水域管理体制、地方立法协同机制等方面开拓创新。其中，地方立法协同机制则完全契合了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《大湾区纲要》）所强调的协同原则，也体现了国家决策层为了全面推进大湾区跨界综合发展问题（包括生态保护）所创设的一种协同解题思路，应当成为开解大湾区水污染防治问题的一种指导性路径。

有鉴于此，大湾区水污染防治应当及时调整原有生态保护模式，灵活运用《大湾区纲要》创设的协同原则，尝试探索一种立法协同机制，寻求在中国特色社会主义立法体系框架内构想一种纾解大湾区水污染防治问题的可行路径，使立法协同机制成为大湾区水域生态保护的重要手段，并为逐步解决大湾区水污染防治问题提供一种可行路径。

二、大湾区水污染防治立法协同机制的内涵与功能

（一）大湾区水污染防治立法协同机制的内涵

大湾区水污染防治立法协同机制，实质上是把党的十九大报告中所强调的生态保护和创建生态文明，以及大湾区水污染防治、生态环境综合治理纳入国家立法体系的一种协同机制；具体来讲，它是大湾区“9+2”地区①大湾区“9+2”地区，即粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市。的政府在协同推进大湾区水污染防治过程中，倚重立法手段规制、引导有关生态保护的各地政府职能部门、执法管理者、市场经济主体、企业事业等社会组织和公民共同参与水污染防治，将跨流域、跨行政管理部门的权力、职能、资源和优势重新进行功能整合，以实现顶层设计的水环境与生态文明建设战略目标的一系列生态保护的协同治理机制。具体包含以下内涵：

首先，大湾区水污染防治的立法协同机制是建立在国家立法体系基础上，以地方立法落实、推进大湾区流域的水环境保护与生态文明建设为目标。立法具有导引、保障、塑造环境保护规则的基础功能，有助于形成一国生态保护的法治秩序。大湾区水污染防治正是建立在国家生态文明观理念基础上，促进不同职能部门在水污染防治领域达成立法协同共识，在此共识基础上，同步推进大湾区有关水污染防治的地方立法规划。

其次，大湾区水污染防治的立法协同机制是一种新型的立法协同治理方式，通过统筹协调跨流域、跨组织、跨部门的协同机制，在立法框架内整合水污染防治的优质资源，强化水污染防治工作牵涉的不同部门、组织、主体间的交流，使其增进了解，协调差异，优势互补，实现整体大于局部简单相加的水环境保护效果，实现立法协同效应。

最后，大湾区水污染防治的立法协同机制是适应新时代法治理念的立法机制创新，它通过地方立法制定可操作规则，从而确保大湾区的水污染防治形成一体化治理系统，通过立法手段分配区域权益、厘清部门责任，使得大湾区所有参与水污染防治的利益主体乐于参与、主动推进立法协同，达到一种既共享优质水环境红利，又依法承担相应责任的良好状态。

（二）大湾区水污染防治立法协同机制的功能

笔者认为，大湾区水污染防治的立法协同机制应当具有以下功能：

首先，它以立法手段合理分配大湾区水污染防治牵涉的管理部门、组织和利益主体的职权与职责，并以地方立法规则统筹协调大湾区水污染防治的相关资源、要素，理顺该区域横向与纵向利益关系，协同解决大湾区水污染防治和生态文明建设的问题。

其次，地方立法规则的权威性和稳定性为协同解决大湾区水污染防治问题提供了便利。大湾区水污染防治工作牵扯很多职能部门、利益主体，不同主体的诉求只能在地方立法规则的框架内获得协调，因此，地方立法协同的一项重要功能就是统筹大湾区各地市立法资源，通过立法渠道求同存异，共同应对水污染防治问题，最终实现整体运作优于局部个体简单叠加的共赢的大湾区水环境保护效果。

最后，地方立法协同机制通过法律规则的刚性规定确保合法主体的可预期利益，通过法律规则调整、平衡大湾区范围公与私、局部与整体的利益，从而协调不同管理部门、组织和利益主体的诉求，减少冲突与摩擦实现公私利益的兼容性和一致性，以法律强制力保障大湾区水污染防治协同机制的建构。

三、大湾区水污染防治的立法协同机制面临的问题

大湾区水污染防治沿用我国“一元、两级、多层次”的立法体制，取得了一定成效，但在立法协同方面依然存在以下三方面问题：

（一）中央立法层级的协同机制问题

围绕着水污染防治主题，中央立法层级已经颁行了《中华人民共和国环境保护法（2014修订）》（以下简称《环保法》）《中华人民共和国水法（2016修正）》（以下简称《水法》）《中华人民共和国水污染防治法（2017修正）》（以下简称《水污染防治法》）等法律，但从大湾区水污染协同治理的角度考察，在宏观立法规划上，中央立法层级还缺乏统一规制大湾区跨界水污染防治协同的法律，现有单行法律之间衔接不够紧密，法律布局疏漏，规制范围和对象不能互为补充，从而出现法律约束空白的情形。[1]因此，中央层级的立法难免存在法律条文冲突：

首先，三部法律都笼统规定了涉水污染防治的内容，但都只停留在原则性规定，没有给出具体操作条款。比如，《环保法》把水污染概括到防治污染和其他公害的大类中，没有专门条款规制涉及水污染的情形；又比如，《水法》则把水污染和“防治水害”作了笼统的规定，既没有适用情形也缺乏防治水污染的罚则；再比如，《水污染防治法》虽然明确了水污染防治的归口单位和不同类型的水污染防治措施，但是面临大湾区跨水域的水污染行为和事实，依然缺乏直接适用的条款。

其次，中央层级的三部法律在立法目的上也难以满足大湾区水污染防治的立法协同的现实诉求。比如，《环保法》虽然明确了政府的生态环境部门的职责，但对大湾区跨水域的水污染行为和事件缺乏协同机制条款；又比如，《水法》在立法目的的设置上更倾向水资源的开发利用，对跨水域的水污染防治则不作为重点考察；再比如，《水污染防治法》的立法目的就是“防治水污染”，但其防治的管辖范围固定为行政条块体制的生态环境部门职责，这种刚性体制并不利于大湾区水污染防治的跨水域协同。

最后，考察具体调整大湾区水污染防治的《水法》和《水污染防治法》，也存在水污染的流域管理与行政主管部门属地管辖脱节的机制问题。比如，《水法》第十二条与第十三条关于大湾区水污染防治工作涉及的水域管理和行政主管部门职权的规定，存在难以协调的机制问题。根据《水法》，大湾区水域的流域管理牵涉到的部门包括广东省流域管理委员会和广东省珠江综合整治工作联席会议办公室以及珠江水利委员会，其中管理整条珠江流域的珠江水利委员会的职权重点在于保障珠江水资源的合理开发、利用、管理、监督、保护的工作，还涉及调解处理该流域发生的跨省水事纠纷，以及该流域内中央水利工程的供水价格协调与国有资产的监督管理等事务，但它对于广东省界内的西江、北江、东江水系的水污染防治工作则很少参与，这不利于大湾区水污染防治工作的统一协调；此外，广东省水利厅下设的广东省流域管理委员会（非常设机构）的主要职责是协调该流域在广东省界内的流域管理与行政区域管理，也负责该流域内的蓄水、防洪以及下泄工作的统一管理，但该管理委员会一般不介入市际之间的河流实务纠纷，这也不利于大湾区水污染防治工作的顺利推进；还有依据《关于加强珠江综合整治工作的决定》成立的广东省珠江综合整治工作联席会议办公室，它负责广东省界内该流域综合整治工作，也兼有召开联席会议领导和协调广东省内推进治污保洁工程中遇到的重大问题，但也不是以防治大湾区水污染为主要职责。因此，大湾区水污染防治工作在实践中，中央立法层级的《水法》和《水污染防治法》不能有效协调解决大湾区水域管理职能和行政主管部门职权之间的矛盾，对大湾区水域上游和下游之间、跨省和跨市之间的水污染防治问题缺乏协同机制，应对问题时显得捉襟见肘。

（二）地方立法层级的协同机制问题

具体考察大湾区水域有关水污染防治的地方性法规、规章，广东已颁行的比如《广东省珠江三角洲水质保护条例（2014修正）》《广东省饮用水源水质保护条例（2010修正）》以及《广东省跨行政区域河流交接断面水质保护管理条例》等，对大湾区跨界水污染合作事务虽然作了原则性规定，但缺乏有效的协调和规范机制，实践中依然存在较大的局限性，表现在：

首先，以上列举的三部地方性法规都涉及大湾区水污染防治的事务，但它们的侧重点放在“水质”保护而不是“水污染防治”，这反映了大湾区在水污染防治领域还缺乏地方立法实践。此外，三部关涉水质保护的地方性法规调整、保护对象虽有竞合但缺乏协同水污染防治工作的明确规定，因此，也不具备形成大湾区水污染防治立法协同机制的客观条件。

其次，上述三部地方性法规更强调水资源的属地行政管辖，对覆盖大湾区的西江、北江、东江水系面临的不可避免的跨界水污染防治问题，只是笼统规定了水源地的政府首长负责制和共性的处置原则，但却缺乏如何协调跨界水污染防治纠纷的操作规则，对跨界水污染个案的处置，只停留在政府互相通报、周知的阶段，没有进一步明确协同防治大湾区跨界水污染事件的部门和机制。

最后，大湾区“9+2”地区有一些城市适用市场经济管理手段，比如罚款、收排污费等措施，来管控大湾区跨界水污染防问题。但大多数城市没有明确规定收缴排污费（或罚款）的部门和数额，更缺乏协同跨界水污染防治机制方面的具体规则。因此，实践中大湾区“9+2”地区流动性、整体性的跨界水污染防治问题依然无法得到有效解决，这亟待研究处理。

（三）地方立法与政府决策的协同机制问题

大湾区水污染防治工作的一个重要制约因素就是尚未建立法律和政策之间的协同机制，导致大湾区水污染防治难以实现制度化、规范化。尽管中央和地方立法层级给大湾区水污染防治提供了不少参照的法律规范性文件，但在法律与政策之间缺乏有效协同机制的情况下，大湾区水污染防治工作的成效依然有待进一步观察。造成这种被动局面的原因如下：

首先，大湾区水污染防治尚未组建权威的政府协同机构。水污染防治工作在业务上牵涉环境生态保护、水利、航运、卫生、公安、海事、渔业等行政职能部门，在水域属地管理上覆盖大湾区“9+2”地区，这种大范围跨界的水域管理对于我国条块结合的行政科层体制是一种挑战，比如对西江水系的水污染防治就需要协调广东省和云南、广西的流域主管部门，同时还要协调广东界内的西江水流经的云浮、肇庆、佛山、广州等市级政府主管部门，此外，大湾区水污染防治并非单纯的治理工作，还需要兼顾经济发展、生态保护、公共应急合作以及沿水域基础设施建设等日常事务，因此，组建统一、权威的大湾区水污染防治协同机构势在必行。

其次，大湾区水域范围内的生态防治区和行政区划无法统一，地方政府之间的利益博弈也缺乏有效的协同机制。大湾区的水域空间在行政区划中，是处于分割的状态的，地方政府更关心的是在现有行政区划体制下，大湾区的水域归哪个行政区域管理，而该区域的水污染防治问题则归属到所在地政府的职权行使范畴，也就是说，地方政府优位考虑的是本行政区的利益，然后才考虑跨区域的水污染防治、生态保护、水资源综合利用开发等问题。但也正是这种生态保护区和行政区分裂的体制，大湾区水污染防治工作难免出现各自为政、地方保护的现象。大湾区水域污染防治在地方政府的利益权衡下，跨水域的污染防治就会出现各扫门前雪的情形，或者水污染防治工作就以行政区划为界，上游地区的污染防治就推到下游区域，而下游区域政府则把水污染扩散到沿海，或者为本区域的水污染找到一个借口——水污染都是上游地区转移给下游的。可见，如果不建立一种协同机制，大湾区各地方政府都谋求本地利益最大化，大湾区水污染防治工作是很难实现协同治理的。

最后，大湾区水污染防治工作在《中华人民共和国宪法（2018修正）》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（2015修正）》（以下简称《地方组织法》）《水污染防治法》等上位法原则性划分了政府主管部门的职权，但却没有明确职能部门之间的协同合作，更缺乏各级主管部门在大湾区水污染防治工作中的职权与责任分担的规定，因此，在大湾区水污染防治工作中，流域内各地方政府就有可能出于局部利益的考量而遴选适用法律还是政策，这会影响大湾区水污染防治工作的协同推进，甚至有可能出现地方政府为了局部利益而搁置协同合作的情形。比如，有的地方政府在处理大湾区水污染防治工作时，更青睐“上层路线”而罔顾法律、法规的刚性规则，只遵从上级主管部门的指挥而无视各地政府之间的协同合作；又比如，有的地方政府从本地诉求出发，在处理大湾区水污染防治事务过程中，以本地利益为轴心，一旦各地政府间出现合作阻碍，则互相推诿责任，不愿担当。

四、大湾区水污染防治的立法协同机制之构想

大湾区水污染防治的立法协同机制的构想可以分解如下：

（一）中央立法层级的协同机制的构想

中央立法层级存在的协同机制问题，很大程度上是因为法律解释机制没有启动，因而《环保法》《水法》《水污染防治法》等法律的原则性、概括性条款没有权威法定解释，这就难免会影响大湾区水污染防治工作的相关职能部门的法律适用。一旦法律条款出现模棱两可的情形，大湾区水域范围内的地方政府通常会先确保本地的诉求得到满足，然后才考虑大湾区跨界的协同合作问题。因此，笔者认为启动法律解释机制既有利于厘清法律条款的内涵和外延，也有助于推进大湾区地方政府的行政管理目标的实现。

据此，我们的想法是——依据《宪法》第六十七条和《立法法》第四十五、九十五条启动法律解释并形成长效机制。法律解释机制有助于厘清关涉水污染防治的《环保法》《水法》《水污染防治法》等法律条款，尤其是界定水污染防治工作涉及的地方政府职能部门和立法机关之间的权限，以助于协同彼此在防治水污染工作中的角色扮演。此外，在法律解释机制的框架内，大湾区水污染防治工作中一旦遇到法律条款之间出现争议亟需厘清具体含义的时候，或者法律在施行过程需要界分涉事主管部门权限的情形，法律解释机制就可以启动，法定释法机关遵循法定程序，运用法律解释技术和价值评判，对涉事的法律规范争议进行合宪性与合法性审查，并给出权威法律释义，这就为中央立法层级建构立法协同机制奠定了区域一体化基础。[2]

此外，中央立法层级的立法协同机制还应当包含两个要点：一是启动和运行法律解释机制，明确、细化大湾区水污染防治的主管部门及其法律职责，并由该主管部门协同其他相关单位。二是大湾区水污染防治工作的立法协同机制的建构应当体现一体化的思维。大湾区水污染防治工作应当由最高行政首长统一调度，协同大湾区立法规划，并从水污染防治的整体性角度出发，实现大湾区立法、行政、司法职能协同推进。

（二）地方立法层级的协同机制的构想

地方立法层级协同机制主要有以下内容：

首先，创设大湾区立法协同常设机构。大湾区立法协同常设机构负责统筹大湾区的生态环境保护（包括水污染防治）的地方立法规划，对已经颁行的地方性法规、规章进行梳理、协调，以纾解三种法系语境下的法律冲突。该大湾区立法协同常设机构针对大湾区水污染防治工作可以考虑组成专门委员会，召集各地方政府分管水污染防治的负责人和该领域的立法专家学者参加会议，集中研讨大湾区水污染防治的实务。大湾区立法协同常设机构与现有的珠江水利委员会、广东省珠江综合整治工作联席会议办公室、广东省流域管理委员会有很大区别，主要表现在：大湾区立法协同常设机构侧重通过梳理地方立法，协调、理顺大湾区“9+2”地区政府在水污染防治领域的立法合作关系，从而摒弃水污染防治立法领域的地方保护主义，实现大湾区水污染防治在各地方政府的立法协同中整体利益最大化目标。

其次，中央立法一元制框架内构建大湾区水污染防治立法协同机制。大湾区“一国、两制、三法系”的立法语境迫使我们在面临严峻的水污染防治形势时，不得不考虑构建中央立法一元制框架内的大湾区水污染防治立法协同机制。大湾区在我国立法体系中还是属于地方立法层级，尽管香港、澳门地区享有一定的立法自主权，但依然是在《宪法》之下的地方立法主体；此外，大湾区水域（西江、北江、东江水系）范围内的水污染对每一位居民都会产生不良影响，因此，构建一种大湾区水污染防治的立法协同机制是很有必要性和可行性的。我们的设想是——大湾区“9+2”地区政府可以签订“大湾区水污染防治立法协同”协议[3]74，对尚未立法的水污染防治领域，可以统筹地方立法规划，避免重复立法浪费资源；对已经颁行的地方性法规、规章则通过该协议进行清理，一旦发现有冲突的法律条款则应当及时订正、解释；对包括水污染防治在内的热点、难点立法主题，则交由大湾区立法协同常设机构牵头，组织学术专家、政府代表、居民代表共同商讨地方立法事宜，并将商议结果公之于众，一起分享成果并接受社会监督。

最后，大湾区水污染防治立法协同机制应当体现公众参与、信息共享、立法协同的特色。首先，大湾区的水污染问题必然直接或间接地影响该区域的居民，居民的正当诉求是立法者启动立法的起点和归宿；人大主导的立法体系也应当反映大湾区居民的正当诉求，民意基础是人大推进立法的原动力；主管防治水污染的政府部门在提出治理方案之前，也应当遵循公众参与原则采集民意，并且应当主动给大湾区居民提供渠道和平台参与到水污染防治立法工作中。其次，大湾区“9+2”地区立法信息应当实现即时共享。虽然已是新媒体时代，大湾区很多立法信息可以通过互联网平台实现共享，但“一国、两制、三法系”的语境下大湾区的立法信息与资源依然处于半透明半封闭的状态，那么，具体到水污染防治的地方立法领域，现存的法条之间的冲突和重复立法问题在很大程度上是大湾区各地政府立法信息封闭造成的，因此，大湾区水污染防治立法协同机制的构建必须推进立法信息共享，求同存异原则下尽量缩小大湾区“9+2”地区间的立法观念、立法惯例的差异。最后，充分利用科技手段推进大湾区的立法协同。大湾区的立法协同机制也应当充分利用互联网的传播信息优势，比如，可以在各地政府网站搭建立法信息共享平台，这就便利了居民在线上实时掌握水污染防治方面的政务信息；居民也可以在网络平台以及线下浏览分享到大湾区各地政府关于水污染防治的立法会议、论证会、发布会的消息，从而实现政民立法信息、资源共享。此外，大湾区的立法协同机制还应当包括在大湾区各地政府之间建立和完善立法通报和立法交流制度，通过常态化的大湾区各地政府间的立法信息通报、交流机制，从而加深大湾区各地政府对彼此的立法文书、法律文件、立法程序、立法理念的熟悉程度，在规范化、制度化的立法交流过程中，也逐步提升大湾区各地政府的立法水平，从而实现大湾区各地政府在立法规划、立法技术、立法标准、立法经验、立法内容等领域顺利对接。

（三）地方立法与政府决策的协同机制的构想

大湾区水污染防治工作属于国家治理的命题，要想顺利完成除了靠法治手段（立法、执法、司法）还要适时引入政府的行政管理和公共政策的内容。地方立法与政府决策的协同机制的构想，具体包括以下内容：

1.宏观方面：协同大湾区水污染防治的立法规划

在立法清理的基础上，大湾区“9+2”地区可以对大湾区内的经济、社会、生态保护等领域的事务进行总体规划，以大湾区整体发展格局的视角，把水污染防治的工作嵌入大湾区经济、社会、生态保护的总体目标，以立法与政策协同实现大湾区水环境优化目标。

具体措施包括：首先，在评估大湾区水环境状况基础上，协同各地政府制定大湾区水污染防治的整体性规划。大湾区水污染防治工作规划应当对标大湾区发展规划纲要，在客观评估大湾区内西江、北江、东江水系以及珠江入海口、粤港澳交接海域的水环境状况后，大湾区立法协同常设机构统筹规划大湾区水污染的综合治理、防治以及生态环境体系的建设等方面，协同大湾区各地政府在统一的生态保护标准下，对水污染防治进行法律与政策的衔接设计，实现大湾区水污染防治的立法与政策的协同发展。其次，协同加强大湾区各地政府职能部门的业务衔接。在大湾区生态文明建设总目标下，大湾区立法协同常设机构依据协同共赢的原则，在大湾区范围内针对水污染防治工作实行跨界合作治理，通过业务的联系打破行政区划割裂状态，从而加强大湾区各地政府职能部门的业务衔接。最后，协同与水污染防治相关行政主体在同一业务的规划。大湾区水污染防治牵扯生态环境保护、水利、航运、国土、交通、林业等部门，但在水污染防治这项业务上就应当确立生态环境保护部门为主管单位，由它来统筹协同其他业务部门推进水污染防治工作。

2.中观方面：协同发挥法律和政策各自优势，建构激励约束机制和监督约束机制以推进水污染防治工作

大湾区水污染防治工作在政府考核机制中所占比率的大小，很大程度上决定着地方政府的治理成本投入。笔者认为要构建大湾区水污染防治立法协同机制就必须在政府年度考核指标体系中加大生态环境保护（包括水污染防治）的权重，在地方政府行政首长的干部考核体系中，加重生态环境保护（包括水污染防治）的绩效考核分量，把生态环境保护成效与地方官员晋升、提拔正向挂钩，形成法律与政策协同引导水污染防治工作的激励机制。

此外，大湾区“9+2”地区政府通过签订协同防治水污染的协议来分配各自的职权和职责，以法律文件的形式明确了大湾区各地政府在水污染防治工作中的应当扮演的角色，从而约束地方政府按照协议履行职责。在这种监督约束机制下，大湾区各地政府除了要遵守政府间签约条款的约束，还要按照法定程序依法履行防治水污染的职责，同时，大湾区各地政府还要接受各种媒体和民众的社会监督，并且在大湾区逐步开放的生态环境信息公开制度影响下，大湾区各地政府更加注重发挥法律的刚性和政策的灵活性，协同法律和政策的优势推进水污染防治工作。

3.微观方面：协同排污权交易、生态补偿、水污染纠纷解决模式，推进大湾区水污染防治工作

在微观方面，大湾区水污染防治工作需要协同、倚重某些具体的制度，比如排污权交易制度、生态补偿制度以及纠纷解决模式，以此推进大湾区水污染防治工作。首先，排污权交易制度是流域沿岸地区政府根据排污的总量控制目标，利用市场交易手段调剂彼此享有的排污权[4]，这种制度的优势在于政府主管部门控制排污总量，可以在政府监管的前提下精准地调剂河流沿岸城市的排污量，但这种制度也仅仅适用于市场经济的初始分配阶段，还是有可能带来私下交易、排污量分摊不公平的负面影响。其次，生态补偿制度也是市场总结了“谁受益，谁补偿”的原则推出的经济反哺生态保护的一种机制。从水环境保护来讲，河流上游地区应当保持水质以供给下游地区的使用，而下游地区则应当向尽到保持一定水质的上游地区支付一定的维持水质费用，当然了，具体的补偿标准、资金来源、补偿形式是可以由大湾区水污染防治立法协同常设机构召集当事政府协商确定。此外，大湾区内的向河流排污的单位、企业、组织、个人也应当缴纳一定的生态补偿税（费），用作防治水污染的专项资金，等等。最后，大湾区水污染防治立法协同机制必然包括纠纷解决机制。笔者认为，大湾区水污染防治纠纷的解决路径包括行政调解、仲裁以及诉讼，但考察了我国实际，在处理跨界的水污染纠纷事件中更多是采用行政调解的方式，毕竟此类纠纷最终还是要落实到具体的行政主管部门来执行；相比之下，仲裁方式更多的适用于平等主体之间的商事纠纷，水污染事件通常牵涉的当事人就有地方政府及其职能部门，而诉讼模式则要先确定诉权归属，然后水污染事件涉及的诉讼主体也极有可能是不太确定的，因此，仲裁和诉讼两种模式在水污染防治纠纷事件中并不多见。

五、余论

《大湾区发展纲要》的出台引爆了大湾区如何全方面发展的命题，大湾区除了在国家经济战略上具有举足轻重的地位，还深刻影响着决策层关于生态文明建设政策的贯彻落实。笔者注意到，大湾区水污染防治工作受到原有生态保护模式的束缚而进展缓慢，因此，必须建构一种大湾区“9+2”地区的立法协同机制，加强跨界水污染防治的立法合作，才能有效纾解大湾区水生态环境的问题。笔者以大湾区水污染防治作为切入点，从立法学和法律解释学的视角，阐发了大湾区水污染防治立法协同机制的应有之义，并结合其面临的问题尝试建构立法协同机制的一种可行性路径。