粤港澳大湾区立法协同研究

易 楠，李仕轩，易 凌

（1.浙江理工大学，浙江 杭州 311121； 2.浙江万里学院 ，浙江 宁波 315100）

引言

粤港澳大湾区作为国家发展战略中最重要的一环，是中国开放程度最高，经济发展最具有活力的地区之一，推动大湾区建设，也是以习近平为核心的党中央领导集体的重大决策，由习近平总书记亲自部署，亲自推动的重大国家级战略规划，2017年7月1日，在习近平总书记的倡导下签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》[1]，2019年2月，中共中央、国务院发布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，粤港澳大湾区规划从此上升为国家级战略规划，不再是区域的自我经济合作，同年3月，李克强总理在两会政府工作报告中指出，要落实粤港澳大湾区的建设规划，从国家层面推动发展，让粤港澳大湾区成为中国改革开放新的领航区，“一带一路”建设的重要支撑，使之在“一国两制”基础上，成为内地与港澳深度合作的探索示范区。[2]

在“一国两制”的前提下，粤港澳大湾区的建设必然是粤港澳一体化的过程，一体化的过程涉及到两种不同社会制度与不同法律体系的融合，区域协调难度较大，要顺利推进粤港澳大湾区一体化建设，区域立法协调成为不可忽缺的重要环节。

然而，现有的粤港澳合作既不同于跨国界的区域合作，也不同于在同一政治体制下内陆地区的区域合作，而是在“一国两制”的前提下，面对不同法律制度与社会文化而形成的特殊区域合作。区域全面整合，必须有良好的法律规制才能实现，没有法律的统一规制，面对法律冲突，会明显增加三地金融、人才、物流等生产要素交易的成本，面对市场经济规律的影响，会导致经济融合过慢，从而影响整个大湾区的整体协调发展。因此，只有解决好区域立法冲突才能从根本上解决粤港澳法治协同的瓶颈问题，为粤港澳大湾区的协调发展奠定良好的法治基础。

一、粤港澳大湾区立法协同建设难点

《中华人民共和国宪法》中没有具体规定地方政府间的合作协议与立法协定，对如何签订协议，签订的方式，立法协作方式等均未规定，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港基本法》与《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门基本法》）中也没有相关的规定，缺少特别行政区与内地其他地区政府签订协议与联合立法的规定，仅仅有《香港基本法》第九十五条和《澳门基本法》第九十三条规定了特区司法机关与我国其他地区的司法机关进行司法协助与司法联系的原则性规定。[3]双方都缺乏统筹与统一规制，面对多种利益冲突，阻碍了粤港澳协同立法的有效实现。概括起来存在以下突出问题：

（一）粤港澳存在一个国家，两种社会制度，三种法域的独特政法现状

此状况阻碍了货币、海关、物流等各要素的自由流通与融合发展。香港的经济制度是资本主义制度，发行官方货币，即港币，并且有香港独立的海关，香港法律制度承自英国的判例法，保留判例法的传统。澳门的经济制度也是资本主义制度，发行澳元，拥有独立自主的关税系统，其法律制度则承自葡萄牙，为典型的欧洲大陆法系。内地则为社会主义制度，人民币为官方货币，海关则是国家统一的海关系统，均为中国特色社会主义法律体系。即粤港澳三地三种不同的法律制度，在这种一国内独特的法治结构下，粤港澳三地拥有各自的法律体系与法律管辖权，使得粤港澳三地协同发展遇到天然的历史屏障，独特的法律制度与不同的法律管辖权使得三地直接面临着法治的“割据”。法律是一种利益调节工具，在这种独特的法治结构下，粤港澳三地的法律冲突将被直接放大，不同的立法机构与立法理念，不同的司法体系与不同的执法模式，而且法律渊源与法律空间也不尽相同，存在着巨大差异，一旦三地融合发展，这种差异将在利益的冲突下更加明显和突出。

（二）粤港澳三地法治建设不均衡，立法协调难度大

三地的法治建设各有千秋，港澳在长期的发展中，逐步完善并形成了一套自身的法治体系，并不断地完善与发展，特别是香港，其法治体系的完善与法治水平已经得到世界各国的公认，名列世界前列。广东近几年因为经济发展迅速，其法治水平也走在中国前列，是中国法治领头省份之一，但是与香港和澳门还是存在一定差距，而且广东九市各个市的法治水平也参差不齐，深圳、广州遥遥领先，其余城市则在其后尾随，在中央的决策中，广东将起到带头模范作用，但与香港的法律制度相比还有不小的差距，在大湾区法治协同中，广东能否起到引领作用也是对广东省的考验。

（三）行政级别与主体权限不同，协商缺少统一的法律规范

香港和澳门为中央人民政府直接管辖的特别行政区，拥有高度的自治权，享有行政管理权与立法权力，且司法权与终审权可以独立行使，不受制约。而广东九市经济管理权限与立法权限不一，广州属于副省级城市，深圳为计划单列市，拥有独特的经济管理权限，深圳与珠海则为经济特区，其经济管理权限与其他城市也不尽相同，各个市的独特地位也影响到立法权不尽相同。而签订的协议多为自愿履行协议，没有强制力的保障，在法律责任的划分与义务的承担中都没有明确的规定，香港、澳门与内地之间缺乏统一的法律规范去协调和规制。

二、粤港澳大湾区立法协同原则

粤港澳大湾区的建设是“一国两制”带来的制度红利，虽然在某些方面还存在一定的法律冲突与制度上的阻碍，但是只要解决融合难题，就会成为世界上区域协调发展新的増长点，甚至成为世界经济引擎示范区之一，成为各国效仿的对象。虽然粤港澳大湾区各地区法律法规对权利或利益保护的角度、侧重点、方式有所不同，但共同遵循一些基本原则和基本规则则是必须的，特别是在粤港澳大湾区法律法规发生冲突的情况下，确立处理冲突应当遵循的共同的、基本的准则尤为必要。因此，结合国内外区域立法的协调经验，以下一些原则应成为处理和协调粤港澳大湾区法律法规冲突适用的基本原则：

（一）“一国两制”原则

首先，“一国两制”原则是粤港澳联合协同发展的政治基石，维护国家统一与主权完整是最为核心的国家利益。粤港澳三地虽然拥有不同的社会制度与法律制度，但是统一的国家主权是建设的最基础逻辑起点，我国宪法与基本法明确规定，中央人民政府为我国最高行政机关，所有地方政府必须在国务院的领导下开展工作，我们设计的一切制度都必须在统一主权的框架内实施。

其次，“一国两制”原则已经被实践证明是解决香港澳门不同社会制度、经济模式等问题最成功的探索，对于以后台湾的回归也提供了可复制、可借鉴的宝贵经验。因此，我们解决粤港澳融合发展问题，要给予两地平等与尊重，通过在“一国两制”的框架下用法律协调来解决，依据宪法与港澳基本法的规定来协调两地的法律关系。

在大湾区的建设初期，粤港澳三地已经开始探索三地政府合作，如CAPE等通过WTO贸易规则进行合作，但是在CAPE框架下的合作是一种国际合作，即政治上继续保持一国，但经济发展中视对方为他国，合作仍然有局限性，面对大湾区的整体战略，粤港澳要建设成为高度融合的世界级大湾区，就必须从根本上融合，从各方面超越原有的CAPE，如果还是适用经济上的两国模式发展，适用国际规则来建设，则不能达到预期的目标。所以在“一国两制”的基础上就不能原封不动地照搬国际规则，而要使粤港澳成为国内法框架内两种制度的区域合作关系。[4]

（二）以经济发展为核心的原则

大湾区设立之初就是一个经济发展为导向的战略规划，促使粤港澳三地的人才、资源、资金、物流等全方位的加速流通实现预期目标，我们所有的立法制度设计都应为经济发展服务，要兼顾各方面的利益诉求，探索新型的优势互补发展模式，让合作持续下去，为三地经济交往提供稳定而现实的制度保障，尤其是利用制度优势来降低区域经济的合作成本，实现高效便民。调整好政府参与协调经济发展运行的位置与角色，通过两种不同社会制度的碰撞找到结合点，突出服务型政府职能，深化行政体制改革，深化改革开放，用制度创新为经济创新驱动发展保驾护航。因此，粤港澳大湾区应坚持以经济协同发展为主导的高度一体化建设，推动中国特色社会主义经济建设的迅猛发展。

（三）“求同存特”原则

“求同存特”原则，是指在区域地方立法中对具有共性的立法内容强调法制统一的同时，还须在具体情况和实际需要方面体现地方适用性，是法制同本行政区客观实际的有机结合。“求同存特”要求法制保持统一性的条件下考虑地方特殊性，不光要考虑在立法协调中针对共性问题的立法统一，还应当对各自区域的具体问题具体分析，在实际情况中考虑独特的适用性，这是粤港澳三地协调立法与各自区域不同的客观实际的有机结合，既要突显粤港澳的独特性，也要保持三地立法协调的统一性。整体而言，这里的区域法治要区别现有的国家整体法治与其他地区的法治，要保留区域独特性，对本地与突出问题要有针对性对策，通过具体问题具体分析，因地制宜的方式解决区域发展中的实际问题。[5]

在法制建设方面，粤港澳大湾区立法主体可从以下几方面体现“求同存特”的法制要求：一是体现区域资源禀赋优势。通过合理的资源优化分布去主导三地发展，如广东连接各大资源产地，制造业的资源优势可以推动整体产业园和制造业的法制建设。二是人文资源发展。通过独有的优势与特色去带动周边发展，比如澳门旅游以博彩业为支柱产业，就可依托澳门大力发展粤港澳大湾区旅游业的法制建设。三是利用地理区位优势。如香港的大型港口，可围绕香港进行国际贸易及金融法治的协同发展，充分发挥区域优势，以特色产业带动区域法制发展，在法治的协调中充分体现“求同存特”的立法协同原则。

三、国内外区域立法协调模式及启示

国内外区域立法协调较具代表性的模式主要有以下三种：

（一）国与国之间的立法协调模式——欧盟一体化经验

欧盟一体化的过程，是各国代表各自的国家利益与他国利益相互冲突、协调、磨合，最后整合优化，达成一致协议的立法协调过程。从一开始的法德煤矿的合采到“钢煤联营”，再到经济政治一体化的欧洲15国联盟。他们通过协调来进行发展，才从几个国家发展成为人口5.7亿、438万平方公里、生产总值超16.22万亿美元的世界级超国家性质的政治、经济一体化的“欧洲联盟”。

欧盟实际上属于国家间的法制协作，对于粤港澳大湾区的立法协同有很强的借鉴意义，但在机制的具体设计中也有所区别，我国属于单一制国家，在国家的全面统管下进行区域统一协调立法，属于典型的权力下放，即国家权力让渡给地方权力，但欧盟属于各国进行权力让渡，是一种不同国家的“立法联盟”及国家间开展的区域立法协调。

（二）美国旧金山大湾区立法模式

在20世纪初期，美国着手建立旧金山大湾区，但刚提出大湾区建设概念时，就遭到多种声音的反对，遇到各种阻力。一方面，旧金山湾区的各个州都有其自主制定的发展方案，他们的发展规划中，都有着不同的法规与政策配套，法律、目标、计划都存在不同程度的冲突。另一方面，土地的使用及资源的利用，环境保护都没有一个统一的管理规划，导致冲突与争议不断。但是，经过数十年的探索与发展，旧金山各地与政府联合建立了“湾区政府协会”（ABAG）。通过这个政府间自愿联合组成的“组织”来负责大湾区中资源分配、环境协调、经济发展、社会保障等方面的协调治理，虽然这个“组织”是一个有限组织，但仍然为旧金山大湾区的法治建设作出了不可磨灭的贡献，具有历史性的里程碑式意义。

相对于粤港澳大湾区，有全面管制权理论的支撑，就可以避免旧金山大湾区的弯路，直接由中央统一领导，粤港澳三地联合机制可以直接运行，而且由国家牵头组织，如粤港澳大湾区领导小组办公室，避免了权限阻力问题，可以更直接，更快速高效的运行，所以我国可以借鉴旧金山湾区的经验，设立区域立法协调机构，通过立法协调机构的协调，实现区域法治协同的目标。

（三）国内区域协同立法的有益探索——长三角区域协作立法模式

2014年1月7日，长三角三省一市和国家八部委共同构建的长三角区域大气污染防治协作机制在上海正式宣告启动。长三角区域大气污染防治协作小组第一次工作会议审议通过了《长三角区域大气污染防治协作小组工作章程》，研究讨论了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》等文件，将“协商统筹、责任共担、信息共享、联防联控”的协作原则确立为区域立法协作的总基调，标志着长三角大气污染防治区域协作机制的框架已初步形成，为开启长三角区域立法协作实践奠定了重要基础。

2014年5月8日，苏浙皖沪长三角三省一市大气污染防治区域协作立法论证会在上海召开。长三角区域协作立法论证会的启动，在全国地方人大立法实践中属于首次。[6]在论证会上，四地人大共同认为，根据大气污染防治的立法特点及当前区域立法协作的工作基础，应该采取协调互补的立法协作模式进行立法操作，即经过三省一市共同协商确定一个示范性的条款文本，在具体到本地立法的表述时则可有个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件，由各地人大常委会分别审议通过，在本行政区域内施行。经过各地的共同努力，长三角区域立法协作机制获得重大成果，四地共同确定将以下内容列入区域立法协作的范围：一是推动长三角区域大气污染防治协作机制在地方立法层面的制度化；二是推进三省一市在节能减排、污染排放、产业准入和淘汰等方面环境标准的逐步对接；三是强化大气环境信息共享及污染预警联动、信息通报和应急协调；四是采取有效措施推进秸秆禁烧；五是推动建立和完善以流动源为重点的区域协同监管；六是推动建立可能对相邻省、市大气环境产生影响的重大项目的信息通报机制；七是推进大气污染防治方面的信息共享和科研合作。

2014年7月，上海市十四届人大常委会十四次会议审议通过了《上海市大气污染防治条例》，该条例第六章为“长三角区域大气污染防治协作”，共9个条文，涵盖大气污染防治区域协调合作机制、产业目录调整、机动车污染防治、船舶污染防治、重污染天气应急联动和环境信息共享等内容，率先以专章的方式规定了长三角区域大气污染防治协作的主要内容。随后，2015年1月，安徽省十二届人大四次会议又通过了《安徽省大气污染防治条例》；2015年2月，江苏省十二届人大三次会议也通过了《江苏省大气污染防治条例》；2016年5月，浙江省十二届人大常委会二十九次会议通过了《浙江省大气污染防治条例》。长三角三省一市的地方性法规都分别就区域大气污染防治协作设置了专门章节，长三角大气污染防治区域立法协作形成的系列成果，不仅有效推动了长三角地区大气污染联合防治工作的开展，而且标志着长三角区域立法协作实现了从理论构想到立法实践的实质性突破，积累了在国内省级人大层面成功开展区域协作立法的宝贵经验，对粤港澳、京津冀等地的区域协同立法也具有启发与借鉴意义。

四、粤港澳大湾区立法协同机制构想

针对粤港澳大湾区法治协调中存在的问题，借鉴国内外区域立法协调的成功经验，结合我国国情，提出以下协调对策和构想：

（一）设立区域立法协调机构

为了协调粤港澳大湾区的立法冲突，我们建议设立粤港澳大湾区立法协调机构，可将其命名为“粤港澳大湾区法治工作协调委员会”。对该机构的设立，提出以下构想：(1)粤港澳三地立法机构联合成立立法协调机构，内部人员由粤港澳三地立法机关人员参与，吸收法律、经济、管理类专家加入，定期召开会议，讨论常设机关提交讨论的提案或立法项目，形成大会决议，来指导各地的立法工作，协调各地的法治冲突，降低不同社会制度与法律体系产生的壁垒。(2)为了缓解执法冲突，解决“执法难”与提高执法效率，政府执法部门也应当通过各种方式参与其中，让处于执法一线的执法者来参与讨论立法，充分考虑执法者意见，便于解决执法难、执行难的问题。立法协调机构不仅是立法协调者，也是执法监督者，监督各地法律法规的执行，调研实际执行情况并发现存在的问题，向各级政府或人大提供相应的对策建议。

（二）通过制定“示范法”来统一和协调法律法规冲突

建议粤港澳大湾区可尝试制定“示范法”，即通过全国人大、中国法学会立法学研究会等官方或非官方的组织来拟定不具有法律效力的“示范法”，供大湾区各地立法机关采用，或者对粤港澳三地的商会、行业协会等社会组织拟定的“示范法”予以认可，形成粤港澳大湾区区域性规则的统一规范，从而有效减少大湾区区域性法律法规的差异和冲突。

（三）在立法协调的同时不断完善仲裁联盟，使仲裁联盟成为世界级区域仲裁的典范

粤港澳大湾区仲裁联盟于2019年成立，秘书处设立在中国南沙国际仲裁中心，我们要充分发挥仲裁作用，将仲裁变为粤港澳大湾区商事纠纷解决的重要途径之一，同时与立法协调相互配合，为大湾区协调立法，制定统一的区域法律规范提供缓冲期与借鉴经验，通过仲裁的裁决、执行来为将来的立法与执法提供经验，让粤港澳三地的法治协同更具完整性与说服力。2019年4月2日，最高人民法院与香港律政司在香港特区签署了《关于内地与香港特别行政区法院就仲裁程序相互协作保全的安排》，将香港与内地的仲裁程序中的保全措施作相似对待，其中对保全的范围及香港仲裁程序的界定，还有申请保全措施与申请保全处理等都进行了全面规定，使得两地法院可以通过预防性的救济措施，来保护当事人的合法权益，面对粤港两地不同的仲裁制度和仲裁庭在保全措施方面的权能不同、类型不同等差异，双方求同存异，彼此尊重，探索出一条切实可行的创新且务实的道路。三地仲裁的联合建设是区域司法协助的具体体现，是仲裁联盟成为世界级区域仲裁中心的第一步，要发挥仲裁在化解纠纷中的重要作用，加强三地在仲裁领域的密切合作，健全司法对三地联合仲裁的支持和监督，要以三地经济发展与人民福祉为中心，在“一国两制”的前提下，完善两地司法协助体系，使仲裁成为三地法治协同的重要组成部分，为三地经济社会繁荣发展、粤港澳大湾区立法协同的有效推进作出贡献。

（四）针对重点领域开展协同立法

建议粤港澳大湾区在重点领域开展协同立法。一是在生态与资源保护领域中，注重区域生态环境的保护与治理的立法协同，面对三地环境与资源保护，既要协同立法也要建立执法联动机制，推进环保治理模式的新发展。二是在市场经济秩序与营商环境方面，要促进三地生产要素的合理流通，突破流通壁垒，促使资源、人才、资金的有效利用，优化营商环境。三是在公共服务与社会保障方面，要在社会保障与人力资源信息服务优化等方面进行立法协作，协调区域劳动人事争议，促进大湾区劳动人事关系的和谐发展。四是在文化建设与旅游发展方面，要建立粤港澳旅游联合执法与综合管理机制，推动三地旅游业的协同发展。通过以上各重点领域的立法协同，为粤港澳大湾区重点领域的协同发展提供高效务实的立法保障与制度供给。

（五）推进区域技术协同立法

建议大湾区各地政府与行业协会，联合对技术的研发与标准进行协同立法。一是在协商的基础上建立行业统一技术标准。针对不同行业，三地可以协商负担技术研发投入，无障碍进行技术的交流与资源共享，从而制定统一的行业技术标准。二是在各地的生产经营活动中，使用三地联合制定标准或者三地现有技术标准中最高的标准与最完善的标准。三是各地在改变行业技术标准时要尽可能在同一时间段内一致行动或者在立法协调机构的领导与监督下统一进行。如三地可以制定共同的环境技术标准，为环境产品的生产、检验、销售等环节减少壁垒，奠定进入统一市场的基础。

（六）应用冲突规范选择来解决粤港澳大湾区法律法规冲突

借鉴冲突法理论，粤港澳大湾区的法律法规冲突可适用以下冲突规范选择来予以解决：

1.行为地法规则

“场所支配行为”理论表明，粤港澳大湾区在涉及有关交通运输、商业贸易等跨区域法律行为时，可适用合同签订地、合同履行地或主要行为地的法律规范。此时适用行为地法显然是比较合理的做法。

2.相对人户籍或住所地规则

在涉及行为人的身份、能力、资格等方面，粤港澳大湾区各地有不同规定时，应适用行为人的户籍所在地、住所地、法人或其他组织的注册登记地法。之所以排除属地法而适用属人法，其主要原因在于有利于对当事人合法权益的保护。

3.法院所在地法

粤港澳大湾区在涉及本行政区的经济秩序、市政管理等方面的社会关系时，适用法院所在地法最能体现地方立法特色。

4.不动产所在地法

在涉及房屋买卖、土地使用权的有偿转让等问题，粤港澳大湾区各地如果规定不一致而发生冲突时，适用不动产所在地法是不言而喻的。

上述冲突协调规则不仅可以在立法机关立法时作为参考，而且在法律规则缺失时也可以为法院、仲裁机构或行政机关提供判案及参考的依据。

五、结语

粤港澳大湾区的建设是我国改革开放迈入新阶段的实践，也是新时代国家发展战略的重要组成部分。[7]我们需要与时俱进，用时代发展的眼光去考量全局，虽然粤港澳三地的联合发展多年一直从未停歇，但面临的立法困境已逐步显现，粤港澳大湾区将面临前所未有的立法挑战，经济的互补优势减弱，地方保护主义的衍生，都将影响粤港澳大湾区的法治协调发展。

作为“一国两制”背景下粤港澳大湾区的第一块法治试验田，应勇于迎接挑战，面对世界级新问题，用创新之路重启辉煌，通过现有的国家体制，结合大湾区发展规划，坚持“一国两制”的基本原则不动摇，以经济发展为核心，通过改革开放、创新驱动来建设，摆清楚各自地位，发挥我国中央集权制度的优越性，利用中央的统一指导，通过三地立法机关的协调统一，完善大湾区法制建设，让立法协同成为大湾区法治之路的护航者与推动者。让三地在遵守宪法与基本法的前提下真正实现融合，为我国区域法治一体化和台湾回归问题的解决提供可借鉴的经验。总之，粤港澳大湾区协同立法是国家走向全面现代化的综合改革法治试验，是对中国实现区域可持续发展的新的法治治理工具的探索，其大湾区协同立法实践也必将推动法治中国的建设，成为法治中国新的增长点。[8]