关于少数民族地区农村治理现代化的几点思考

杨 浩

（中共伊犁州委党校 新疆 伊犁 835000）

[内容提要]随着“访惠聚”驻村工作的不断深化和推进，以前“两委关系”“基层选举”等诸多问题得到有效的改善和解决，相比较之，治理体系和治理能力现代化重大战略思想在农村治理中的不断推广和运用，逐步成为当前政府工作和学者研究的重点。本文旨在通过走访调查，进一步分析研究基层在治理过程中遇到的难题，并找出破解方式，进而提升基层组织的战斗力，加快基层治理现代化进程。

提升治理体系和治理能力现代化的重大战略思想，自党的十八届三中全会以来逐步进入各级党委政府的核心工作。同时，关于现代化的标准也被学界作为重点研究方向和对象，并将其细化为法治化、科学化、精细化和组织化等相关建设指标。当前伊犁州直基层工作者的工作环境、工作形势等均处于一个相对重要且特别的阶段，对于治理的现代化提升更是刻不容缓。

一、新时代对农村治理提出的新要求

众所周知，农村治理一直以来都是各级党委的重点工作，也可以说是核心部分之一，特别是在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神等相关重大思想论述的不断宣传和教育过程中，全国各地都将进一步深化农村治理提升到了一个新的高度。其中，特别是以少数民族聚居、多民族杂居为主要特征的伊犁基层农村中，在实践过程中尤其以推进治理的法治化、科学化和精细化水平作为治理能力和治理体系现代化的重要标准和要求。

（一）持续加强法治化建设是新时代农村治理的必然要求。

法治化进程向来是现代化的重要考量标准。少数民族地区与其他地区的基层相比较，虽在生活文化、社会关系、经济生产等方面有着不一样的特点，但其与本地区城市居民在诸多方面的差异与其他地区村民、居民间的差异是类似的，一些在传统文化形成的“定律”已经开始出现“覆盖不到或是解释不清”的问题，对于个体而言，是在处理内部矛盾时，特别是在处理自身与社会的事务时，对于“标准、规矩、准则”的需要就突显而出。当人们不认同彼此，没有共同的成长交集，却出现利益冲突或是协同合作时，法律作为公平正义的第三方出现就显得尤为重要，已成为个体与个体、群体、社会之间发生行为的重要保障，相比于代代相传的社会习俗也更让人觉得可靠。

同时，对于基层组织而言，在组织发动群众、协调各方力量、发展集体经济等重要工作中，同样需要法律的支持和保护，在一定意义上，法律亦可视为联系组织与群众之间、地方与上级之间的重要纽带。在诸如土地转移、农村合作社、“三资”清查、社会治安等基础重要工作中，法律的保障作用和监督作用都是“代代相传的社会习俗和亲子之间传授的生活经验”所不能比拟的，特别是在当下的社会发展和条件背景下。

正因如此，在当前做好农村治理工作就必须抓好法治化进程的推进，这不仅是人民群众对于生产生活的需要，同样也是基层组织在深入与群众沟通，凝聚民心，发挥战斗力的必然要求。

（二）健全科学化治理模式是践行乡村振兴战略的内在要求

习近平总书记在党的十九大报告中提出的乡村振兴战略，对基层的科学发展进行高屋建瓴的阐述，特别是把解决好“三农”问题，提到了全党重要工作的高度。而乡村振兴战略本身就是农村治理科学化的根本遵循。其实，早在党的十六大提出的科学发展观战略思想，就已经对农村治理和发展提出科学化的要求。

“科学化”本身是一个比较宽泛的概念。它至少涵盖职业化、专业化、系统化、标准化等方面的要求，总的来说是对管理能力提出了更高的要求，特别是在实际运作中对管理者和治理模式在合理性和实效性上做出了更为严格的规定。在农村治理中，它主要体现在党建工作的标准化、基层干部的职业化、农业发展的专业化以及党组织对于全盘工作的统筹程度。尤其是在对于伊犁这样的农村治理而言，农村治理工作的侧重点和现实需要已经与其他地区的基层有所不同，在此形势下科学化的治理模式不仅加强了党组织对于基层各项工作的统筹，同样也满足了当下各项重要工作的实际需要。

实际上，目前从上到下都在不断提升着上述几个方面的建设和发展水平，特别是《中国共产党农村基层组织工作条例》的颁布，它进一步强化了党对农村工作的全面领导、组织建设以及科学发展起到了深远地推动作用。

（三）提升农村治理的精细化程度是当前形势的现实要求

村（社区）是我们治理体系的基础单位、神经末梢，是与人民群众这个服务对象直接接触的管理层级，而服务的精细化正是满意度的重要评量标准之一。在党的十六大就对社会管理格局提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的具体指导，党的十九大上更是对基层治理提出了更加精细的要求。同时，在当下复杂的形势面前，农村治理的精细化要求已经不再是整体把控或群体管理的程度，而是对确定到户到人的管理模式。以扶贫工作为例，已经由从前的粗放扶贫转变为精准扶贫的“六个精准”，给扶贫工作带来了精细化的转变。

当前伊犁的群众工作面临巨大压力，党委通过一系列措施力求加大群众工作的覆盖广度和深度，对于工作的精细程度更是提到了一个新的高度，越来越多的干部已经参与到增强农村治理能力的过程当中。由此可见，关于治理精细化水平的提升必然是基层今后工作的重点之一。

二、农村治理现代化的现状及困境

对于伊犁州直的基层而言，治理体系和治理能力的现代化一直都在推进，这其中有相对个性化的问题，也有许多共性问题。

（一）农村治理法治化建设面临的阶段性难题

1.传统治理模式的适用范围依旧较广。对于法治化的适应不仅在实施者（村干部）方面表现出压力，对于服务对象（群众）同样需要一定的适应能力。特别是位置较为偏远的农牧区，农牧民大多依靠土地资源进行劳作，生产的局限性很强，对于信息的需求极小，加之祖辈观念的熏陶，对于法治的理解和作用发挥并没有成为其具体需求，反之也就导致了基层在进行治理时，传统意义上的“老办法”“土规矩”依旧适用且效果良好。

2.法治理念和意识仍然相对淡薄。依法行使权力是法治建设的基点，对于法律意识的培养和法律规则的遵守一直是农村治理中存在的短板。一些“凌驾于人民之上的霸王村书记”，甚至是与黑恶势力勾结的村干部都是应当铲除的，当然这样的情况只是少数，但其对于党群干群关系的破坏力确实极大的。当然法治观念淡薄的短板同样也存在于服务对象之中，这也使得法治化建设的进程屡遭阻隔。

3.履职执法的水平有待提高。当前，群众工作中多于法律的运用和掌握已经深入到了工作的每个角落，随着群众法律知识的不断提高，对于执法者的要求也随之水涨船高。一些对于执法主体模糊、法定程序缺失、看面子办事情以及不文明履职执法的情况仍然不同程度地存在着。

（二）农村治理科学化建设面临的阶段性难题

1.村干部职业化问题亟需解决。当前，群众工作中错综复杂，对于村干部的精力和时间要求已经到达一个阶段性的高峰，传统上以半农民半职业化的村干部职业模式已经无法适应当下工作的要求。同时，就自身经济发展来看，半农民半职业化的工作模式，不仅没有能够提高收入，反而在一定程度上降低了村干部的生活质量。还有，村干部能力危机和心理健康在现阶段也已趋于临界，村干部消极怠工、长期请假、辞职等情况屡见不鲜。对于村干部而言，自身和组织之间矛盾还不仅如此，其传统工作模式亟需改变已成为不争的事实，村干部职业化问题亟需解决。当然，村干部的职业化并不能够从根本上解决以上矛盾，但缓解和减弱的效果也是直接的。

2.组织自身建设缺乏合理规划。对于发展规划是否能够充分适应本地的需求并取得实效，一直以来都是农村治理的短板之一。对于上级部门来说，基层的情况各具特色，其统一的要求和安排，有时往往变现出来的是基层的“负担”，并未起到初始的设计效果。同时，对于基层组织而言，如何能够在完成上级要求的同时，进一步发挥自身优势提升治理效果，就成为工作的重中之重。“访惠聚”住村工作队的出现，确实在一定程度上弥补了这一短板，就目前的情况来看，工作队与村之间“帮”的关系要远远大于“传”“带”的关系，然而对于村中情况的掌握却是工作队的短板，这也进一步增加了本村发展规划科学合理的风险。再者，随着各级政府和组织对于群众工作督导的加大加深，一些干部存在“平安渡过就是万事大吉”的思想比较严重，把维持现状作为自己的最优作为，“不担当、不作为”也使得基层发展缺乏长期有效的科学规划。

3.农村治理的标准化建设有待提升。在笔者与基层干部的交谈中，反映问题最多的是“我们到底应该怎么干”，新时代背景下群众工作的很多方面对于我们而言确实仍处于摸索阶段，一些做法在某地某村得到成功应运后，各地同样希望学以致用，故此争相模仿，在一段时间后却发现，不仅造成人财损耗，同时耽误最佳的工作时机。故此，上级部门作用发挥的不到位，是影响农村治理的标准化推进的主要原因之一。

（三）农村治理精细化建设面临的阶段性难题

1.对基层工作从“粗放”转向“精细”的不适应。在基层工作中经常出现因为个别信息（数据）不准确而进行重复返工的情况。这其中虽然存在村干部自身因失误填错的情况，但更多时候是因为其对工作精细程度要求不高的问题。例如，随着群众工作的推进，一些类似于“困难诉求”“补贴发放”“土地纠纷”等的问题，对于情况掌握和工作开展的要求已经具体“个性”“具体”“时效”等特征，但无论是出于对自身能力的不信任或是过于信任，一些干部在了解情况时仍存在仅听一面之词、只闻一家之言的问题，往往需要多个干部同时进行才能收集到较为全面的信息，这样做的后果也着实降低了工作效率、拉长工作时间。

2.对于工作流程的精细化程度不够。从目前来看，村干部的离职是阶段性比较突出的问题，由于工作流程的不精细，而导致接任者工作“接不上”“停滞”的情况比比皆是。很多情况下，村干部都是根据自身经验或是对村子的了解开展相关工作，这点确实是其在本村开展工作的优势（身份、环境、文化等方面的认同感极强），但若是在制度上没有形成较为规范的工作流程或要求，往往会使得干部在实际工作中缺乏应有的方向和目标，不仅不利于干部自身的成长，同时对组织效率反而起到反作用。

3.工作任务彼此间的关联性不足。基层工作虽庞杂，由于服务对象的较为固定，在其中普遍存在着联系或交集。以学龄前儿童人口统计为例，根据走访情况进行总结汇报是基层最为常用的办法，但此法不仅要大量消耗人力和时间，同时对于工作的准确性并不能得到十足的保障。其实，在常规性走访工作中，已经涵盖此项工作，加之警务终端数据和新生儿起名数据、计划生育相关数据的对比，就能很快完成此项工作。当然，这样的方法对于前期的工作精准度提出了很高的要求，但这同时也是农村治理的方向之一。

三、提升农村治理现代化的途径

（一）“培”“引”结合，建立高素质专业化“三农”人才队伍

1.培养本土人才。当前，伊犁州农村普遍缺少适合农村、善于开拓、熟悉管理的农村适用型人才，导致资源没有得到充分利用。当下工作已经对于基层群众的能力素质提升做出要求，造就一批爱农民、善经营的新型职业农民，已经成为当下工作。同时通过农牧民夜校、专业合作社等现有载体培育造就一批懂技术、有想法的新型职业农民，加大加强乡村自主振兴的内在力量。鼓励外出“能人”返乡创业。相比较于城市丰富的资源，农村单一的资源构成让很多“能人”离开本地。要实现“人才回巢”就必须充分利用亲缘纽带以及政策扶持，引导技术能人返乡创业。同时，特别是本村大学生，在岗位设置上，可以考虑通过考察调整进入村两委工作，做到政策上有倾斜、岗位上有保障、感情上有牵挂、考核上有差别，进一步提升村干部队伍的专业化、职业化建设。引进组建一支高素质专业化的“三农”人才队伍。以人才驱动推进农村治理现代化进程是合理也是可取，中央对于乡村人才振兴与乡村振兴关系的论述为其提供了政策支撑。“引进”和“高配”乡村人才是提升农村干部高素质专业化水平的可行路径。当然，要做好引进人才政策的政策性保障，在工资待遇、住房保障、配偶工作、子女就学等方面给予适当的优惠，坚持引进人才差别化的考核制度，实现引进人才选的准，干的好，留得住。

（二）建立健全和谐有序的法治工作机制

社会稳定和长治久安总目标是基层治理现代化的前提和基础。此间健全综治、维稳和信访等工作的和谐有序就成为第一位的基础性工作。为此，必须确立法治化和程序化的工作思路，对于群众而言，则可以通过开展“法治宣传”“身边人说身边法”“书记讲法律”等实践活动，充分用好周一升旗仪式、党日活动、农牧民夜校等载体加大宣传力度，同时也能够与国家通用语言文字学习等相关工作形成有机融合。当然，对于一些“村民法庭”“村民调解室”“村民谈心室”“爱心妈妈”等群团组织应杜绝“名存实亡”的情况。

此外，可以结合“访惠聚”驻村工作、“两个全覆盖”住户工作等当前重要工作，组织法律工作者下村开展宣讲和工作，特别是针对土地纠纷、遗产分配、就业养老等基础群众关心关注的问题进行面对面交流，在宣传方式上多采取情景模拟、小品表演等娱乐性较强、群众喜闻乐见的形式提升宣传教育效果。面对村干部则应突出工作需要，帮助制定一些操作性强、实用性强、针对性强的工作方法和流程，建立长期指导关系，帮助基层尽快提升治理的法治化水平。

（三）提升基层发展的协调性和科学性。

加快村干部职业化进程。此项工作不仅需要下级组织对人员进行精简和筛选，同时需要上级组织在相关方面进行帮扶。在此过程中，应充分考虑到当前工作对个人能力的具体和可预见性要求，积极通过教育培训、脱产进修等平和的方式确保工作的有序开展，杜绝“一刀切”的粗放方式，以免造成村干部群体性的恐慌。加大专业人员对自身发展的指导和辅助。定期邀请相关方面的专家学者，结合本地实际研究制定中短期的发展规划，积极做到在政治、经济、文化、生态等方面协调发展，杜绝“急功近利”的思想。特别是在农业生产方面，在保障正常生活的情况下，合理利用现代化信息手段，分析市场需求，有效提升群众受益。加强基层工作的标准化建设。相关上级部门应对常规性工作制定标准化工作流程和阶段性目标，形成制度手册，即可作为工作的参考指标又可作为工作的督导依据。当然，对标准制定忌宽泛模糊，体现指导性明确、阶段性明显的流程标准，进而提升工作的精准度。