基层公务员“为官不为”现象分析

◎陈家刚 陈晓湃

当前基层公务员中一定程度上存在“为官不为”的突出问题。对此，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决。“为官不为”问题事实上也即懒政问题，不作为的懒政也是一种腐败！如果不能够妥善解决，将直接影响党的路线方针政策切实有效地贯彻落实到基层。那么，这种“为官不为”有哪些现象？是什么原因造成的？又应该如何治理呢？

一、“为官不为”主要表现

一些基层公务员法纪观念、工作作风、廉洁自律等方面出现许多问题，尤其是庸政、懒政问题愈发突出。其表现：

有令不行。对于中央和上级党委政府的决策部署，不积极履行责任，导致决策部署无法及时有效落实。之所以不积极执行决策和政策，除了缺乏资源等客观原因之外，从主观方面来说，一方面是能力不足，本领不济，想干干不了，另一方面也可能因为害怕做多错多，出事担责，缺乏担当精神。

推诿塞责。对于涉及多个部门或多个人员的事项，互相推诿，踢皮球，不积极主动去解决问题。群众到一些窗口部门办事，“门难进，脸难看，事难办”，是一些经常性的问题。群众来办事时，有些公务员以不是自己负责的为由进行推脱，让办事群众在多个部门之间来回跑腿，苦不堪言，怨气陡生。说到底，这是宗旨意识不强，初心被遗忘的结果。

不办实事。基层公务员是最贴近群众的，应该为群众解决实际难题。但有一些人就喜欢待在办公室，不愿意去基层调研，了解群众疾苦。还有些人当群众来办事的时候“没好处不办事”，“门好进、脸好看、事不办”，在办公室磨洋工、耗日子、混资历。

形式主义。一些人喜欢“以会议贯彻会议，以文件落实文件，以材料应付检查”，是形式主义最为集中的体现。上级党委政府发了文件，执行的方式就是也发个通知；上级党委政府召开了会议，然后也召开个会议作为执行的举措；上级来人检查，就编造一堆材料或印发一些宣传标语来应付。

二、“为官不为”原因分析

基层公务员“为官不为”的原因，既有主观方面的，也有客观方面的。

（一）主观原因

学风不浓。基层公务员必须具备的基本能力之一就是学习能力。面对社会纷繁复杂的形势、不断出现的矛盾问题和社会风险，只有通过不断学习提升自身本领，才能够更好地应对。但是，不少公务员却存在学习兴趣不浓、学习态度不太端正、学习手段和方法落后、学习常常走形式等问题，导致学习效果不佳。

本领不济。习近平总书记在十九大报告中指出，我们党既要政治过硬，也要本领高强。要增强学习本领，增强政治领导本领，增强改革创新本领，增强科学发展本领，增强依法执政本领，增强群众工作本领，增强狠抓落实本领，增强驾驭风险本领。[1]但是很多基层公务员都无法达到这个要求。存在“吃不了农家饭，睡不了农家床，说不了农家话，和农民、工人打不了交道、成不了朋友”等现象。

动力不足。由于我国基层公务员晋升机制不健全。有资料显示，约九成公务员是科级以下干部，理想状态下升任处级干部需要25 年。有研究表明，从科员到县处级升迁的比例仅为4.4%，从县处级升迁为厅局级的比例更低至1%。[2]不少基层干部工作到退休，连一个副科级都混不上。以广东省L 市（县级市）为例，现有公务员3026 人，其中现职副科级823 人、正科级196 人、处级干部32人，分别占比27.2%、6.47%和1.05%。可见基层公务员很难提升为处级干部。而很多待遇都与职务挂钩，职务越高，待遇越高。职务无法提升，待遇就无法提高。这种体制机制让基层公务员在三四十岁就会遇到职业生涯的天花板，看不到晋升的空间与职业发展的希望，所以有些人心灰意冷，慢慢成为官场的“老油条”，对现存体制的正常运转带来很多负面影响。

缺乏担当。庸政、懒政行为的背后，也与缺乏担当精神有很大关系。领导干部要敢于担当，敢于负责，才能“无愧于时代、无愧于人民、无愧于历史”。一些基层公务员忘记自身的初心和使命，不敢担当，不敢作为，害怕得罪人，害怕承担责任。其实质说到底就是私心太重，把自己的利益、自己的位子看得比什么都重。这是庸政、懒政行为的深层根源。

（二）客观原因

考核体系不健全，操作性不够强。公务员工作的好坏要通过考核来评估。绩效考核是基层公务员激励机制中的重要环节，是对公务员进行奖励、确定职务晋升与否以及开展培训与辞退工作的重要依据。而现行考核体系却存在不少问题：一是考核方法上，定性考核多，定量考核少，带有很强的主观色彩，科学性与准确性值得商榷；二是考核内容上，虽然包括德能勤绩廉等方面，但是标准过于笼统，有些不符合基层公务员的实际工作特点；三是考核主体方面，以领导考核为主，而缺乏下级对上级和同级之间的相互考核；四是考核的结果运用方面，缺乏刚性的规章制度，考核结果不能在公务员晋升和激励等方面得到有效体现。

晋升机制不完善，条件比较严苛。在县以下机关，公务员受机构规格等因素限制，职务晋升空间小、待遇得不到提高的矛盾更为突出，需要切实加以解决。建立公务员职务与职级并行制度可以在一定程度上缓解基层晋升的天花板问题，为公务员提升待遇提供了新的制度空间，但并不能完全解决基层公务员工作动力问题。

流动机制难执行，人员流动不畅。人往高处走，水往低处流。基层公务员也都希望能够有机会去更好的岗位或更好的地方去工作。但是现在基层公务员流动机制，虽然已经有明确的制度设计，但执行起来却殊为不易。一般来说，发达地区的公务员不愿意去落后的地方，因为落后的地方工资往往也更低，而且各方面生活设施也可能更差；落后地区的基层公务员很难通过正常调动去到发达地区，因为发达地区的岗位竞争往往是激烈的，对公务员素质的要求也更高。所以，公务员的流动一方面是有些公务员不愿意流动，缺乏流动的意愿，而另一方面是有些人有流动的意愿却不能流动，缺乏可行的流动机制。因为缺乏流动，缺乏竞争，随着时间的流逝，很多公务员的工作激情也慢慢消逝。流动无望，激情不再，热血凝固，当一天和尚撞一天钟，得过且过，就成为一些基层公务员工作状态的写照。

培训机制不健全，针对性不够。科学合理的培训机制有助于公务员不断提升专业能力和业务水平。但是当前基层公务员培训机制还存在着一些不足，对于基层公务员的职业发展支持还不够。主要表现：一是从培训对象来看，有机会参加培训的大都是优秀公务员，而更需要通过培训提高能力的普通公务员则缺乏机会；二是从培训内容来看，涉及业务能力提升的内容往往偏少，对基层公务员业务能力的提升帮助不大；三是从培训方式来看，灌输式授课方式运用较多，而互动式、参与式和体验式教学方法较少，这让很多基层公务员缺乏兴趣。所以，培训机制存在的问题一方面让该培训的公务员有时候无法参加培训，参加培训的公务员可能又没有办法达到预期的效果。因此，通过培训来提升基层公务员能力还有很大的发展空间。

三、“为官不为”治理对策

治理基层公务员“为官不为”现象，从根本上来说，就是要激发基层公务员干事创业的热情，提高他们的工作积极性主动性。治理对策必须完善以下几方面的机制。

（一）完善考核激励机制

考核具有导向作用，类似于指挥家手中的指挥棒，能够指引基层公务员的行为模式和方向。要从主体、内容、方法以及结果运用等方面，进一步健全和完善公务员考核机制，激励公务员勇于担当，敢于作为。考核方法上，要采用科学的全面的考核标准和方法，减少个人主观意志的影响，注重对实际成绩的考评。[3]考核内容方面，不能仅仅注重GDP,更要注重将公共服务、民生需求、环境保护等因素纳入考量范围，尤其要与基层公务员的工作职责结合起来。考核主体方面，要借鉴360 度考核方法的优点，开展多主体全方位的考核。考核结果的运用，要注重对基层公务员直接产生激励作用。没有发挥作用的考核只会流于形式，不可能产生太大的激励效果。

（二）健全新陈代谢机制

正常的新陈代谢机制是为公务员体制注入新鲜血液，增强内部竞争，保持体制活力的重要基础。要切实贯彻落实中央《推进干部能上能下若干规定 ( 试行)》，关键是要围绕解决干部能下问题，特别是在严格执行干部退休制度、职务任期制度等方面，推动形成能者上、庸者下、劣者汰用人导向和从政环境。[4]第一，要完善公正透明的选人用人体制机制。深化干部人事制度改革，切实完善干部提名推荐、考核评价、选拔任用、管理监督等方面的措施办法，提高选人用人公信度，建设高素质干部队伍和人才队伍。第二，要健全基层公务员的晋升机制。公务员的晋升一是要有空间，让基层公务员看得到希望；二是要公正，让有为者居之；三是要透明，便于群众监督。第三，要落实基层公务员能上能下的体制机制。

（三）强化交流机制

交流力度不够是影响基层公务员工作激情的重要因素之一。一些长期在农村或落后地区工作的同志难免有消极心理，认为既然“进城”遥遥无期，那干好干坏都一个样。而一直在城区工作的同志则可能会有“一劳永逸”的感觉，容易不思进取。公务员的交流，一方面让公务员在更广阔的范围、在不同的环境和岗位上经受锻炼，弥补视野不宽、经验不足、组织领导能力不强等方面的缺陷，另一方面有利于激发公务员的内在动力，最大限度地开发自身潜力，促使公务员振奋精神，开拓创新，让不同部门和单位的公务员相互学习，取长补短。交流如果不加强，那公务员队伍就会犹如一潭死水，难以激起波澜。要基层公务员 “活”起来，就要加大交流力度，建立组织调配与公务员个人意愿相结合的交流互动机制，使交流单位和公务员个人能够根据各自的需要实行双向选择，达到“牵一发而动全身”的效果，更好地激发工作热情。为此，建立横向交流机制，也要建立纵向交流机制。横向交流机制方面，可以是不同部门之间的交流，让公务员能够打破部门壁垒，开阔视野，也可以是不同区域之间的交流，让发达地区干部了解落后地区的艰辛，让落后地区的干部汲取先进地区的理念与经验；纵向交流方面，可以是上挂，下一级公务员到上一级挂职锻炼，以培养领导力，培养后备干部，也可以是下挂，上一级公务员到下一级单位去挂职锻炼，了解基层实际情况，让决策更接地气。

（四）加强学习培训机制

基层公务员长年工作在一线，宣传、贯彻党的路线、方针和各项政策，是基层各项工作的组织者、指挥者，在政权建设中起着基础性和关键性作用。现阶段对基层公务员更要加强学习培训。首先，要强化政治理论学习。要把学习习近平新时代中国特色社会主义思想摆在突出位置，将《中国共产党章程》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党纪律处分条例》等重要党内法规等纳入学习教育的内容。其次，要针对基层公务员的“知识空白、经验盲区、能力弱项”等方面，开展有针对性的业务知识培训，着力提升基层公务员的政策水平和业务能力。最后，还要开展马克思主义基本理论的教育，培养和提高基层公务员运用马克思主义基本理论思考问题、分析问题和解决问题的能力。

（五）深化建设关爱机制

2018 年5 月，中共中央办公厅《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，要满怀热情关心关爱干部。要给基层干部特别是工作在困难艰苦地区和战斗在脱贫攻坚第一线的干部更多理解和支持，主动排忧解难，在政策、待遇等方面给予倾斜，让他们安心、安身、安业，更好履职奉献。[5]所以，要在工作和生活上给予基层公务员支持，为他们营造宽松的环境。一是在工作上多体谅一些。领导干部要多深入到基层公务员中去，不仅要“身入”基层，更要“心入”基层，多多倾听基层公务员的心声，解决他们生活中工作中遇到的各种难题。要严格落实中央八项规定精神，切实改进会风文风，切实精简会议、文件和简报，尤其是要改变“批评埋怨多，体谅支持少”“压担子交任务多，交政策教方法少”等方面的不合理现象。只有切实为基层公务员减负，才能够让基层公务员集中精力为群众办实事、办好事。二是在生活上多关心一些。既要尽力帮助基层公务员解决住房、就医、子女入学、家属就业等方面的切身利益问题，又要着眼长远，加强人文关怀和情感、意志等方面的培养，使基层公务员既不受眼下困难的羁绊，又不受未知前景的掣肘。三是在政治上多关心基层公务员的思想状况，多关心基层公务员的成长机会。基层公务员的思想状况决定了他们服务人民群众的态度和方式，影响着人民群众对党和政府的评价；基层公务员的成长机会决定了他们能否具备持久的动力全力以赴为人民群众做好服务工作。所以，也要关心基层公务员的思想状况和成长机会。

[注 释]

[1]党的十九大报告辅导读本[M]. 北京：人民出版社, 2017：67-68.

[2]胡颖廉, 叶岚. 大数据解读真实基层公务员[J]. 瞭望, 2014(15).

[3]金太军, 张健荣. “为官不为”现象剖析及其规制[J]. 学习与探索, 2016(3)：42-47.

[4]北京市委组织部课题组. 领导干部“为官不为”的表现、原因和对策[J]. 中国延安干部学院学报, 2016, 9(3)：67-74.

[5] 中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》[EB/OL]. (2018-05-20). http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/20/content_5292263.htm.