公共服务对黑龙江省劳动力流出的影响

谢淑萍 朱婷婷

(哈尔滨商业大学，黑龙江 哈尔滨 150028)

已有的关于劳动力流动的研究，大多基于就业机会和经济差距等方面影响，很少会关注地区公共服务对劳动力迁移决策的作用。原因在于我国公共服务与户籍制度相关联，而大多数的劳动力迁移呈现出“迁居，不迁户”的现象。随着公共服务均等化的推进，探究黑龙江省劳动力流出的内在影响机制，需要对黑龙江省公共服务问题做出分析。

一、黑龙江省公共服务存在的问题

黑龙江省的基本公共服务与其他省份相比，一直存在供给不足的问题。原因在于黑龙江省政府公共服务供给主体主要是政府，供给主体较为单一化，缺少一定的社会资本的参与。公共服务难以实现社会化和市场化，无法对公共资源进行有效配置。由于公共服务资金的紧缺，所提供的公共产品的数量和质量也不高。尤其是一些煤炭资源型城市的经济发展状况较差，当地政府在公共服务的财政支持方面供给不足，提供的公共服务远远不能满足需求。在就业方面给予失业人员的补贴数量、资金额度都存在一定的紧迫性。经济发展较差、公共服务供给不足、劳动力流出这三种情况很容易形成恶性循环，对地区经济带来不可估量的损失。

黑龙江省公共服务还存在严重的分布不均情况。公共服务多集中于哈尔滨、大庆以及齐齐哈尔等经济相对发达的城市，其他城市的公共服务相对落后。无论是教育、医疗还是社会保障，农村和城市之间都存在着较大的差别。从群体上来看，机关事业单位的劳动者享有大部分的公共服务，而其他的企业职工的公共服务相对缺失。公共服务在地区之间、城乡之间以及就业群体之间的差异容易激化社会矛盾，劳动力因无法享受同等的公共服务直接影响着劳动力的生活质量。在黑龙江省经济发展相对落后的前提下，公共服务分布不均进一步降低了劳动力福利待遇，造成劳动力的大量外流。

二、黑龙江省公共服务现状分析

(一)基础教育

教育能够给文化和经济带来双重效益，教育也是人力资本重要组成部分。义务教育是教育体系的基础，有利于促进社会资源整合和社会公平。黑龙江省劳动力整体受教育水平较高，但是地区之间、城乡之间的教育资源出现严重失衡的状态。由于经济等各方面原因，优质教育多集中于发达地区、大中城市，农村地区的教育资源匮乏，部分学校还没有良好的硬件设施和优质师资。如何让居民享受到平等的、无差别的基础教育服务，是黑龙江省公共服务亟待解决的问题。2017年中国统计报告显示，黑龙江省的各级学校师生比均低于全国平均值。河北、天津以及北京作为黑龙江省劳动力流入的几个主要地区，其师生比显著高于黑龙江省。

2017年黑龙江省及该省劳动力主要流出地各级学校师生比情况 单位：人

数据来源：中国统计年鉴。

注：师生比反映了义务教育制学校中教师团队人数与学生总人数之比，表格中教师人数=1。

(二)医疗服务

2009年我国的新医改方案要求把基本公共卫生服务的对象覆盖到外来流动人口，使居民享受到同等的公共服务，从而促进公共服务均等化的实现。随着医疗体系的逐渐完善，黑龙江省的医疗卫生条件得到了很大提升。但是看病难、看病贵的问题依旧严峻。黑龙江省的医疗资源以及医疗服务不能满足居民看病需求，数据显示大量的黑龙江省居民每年以看病为由往返于城市之间，形成了极大的人力和物力成本。除此之外，地区之间也存在着医疗服务不均的现象。城乡之间的医疗资源存在着极大差距，先进的医疗设备和医术精湛的医务人员一般集中在哈尔滨等大城市，而偏远落后的农村地区在医疗设备和人员匹配方面存在严重短缺，这给偏远地区的患者就医带来极大的不便，降低了农村劳动力的生活质量。

(三)社会保障

社会保障可以看作是社会的“安全网”，健全社会保障制度有利于提高全体社会成员的生活质量，营造和谐美好的社会生活环境。社会保障的重点在于养老、医疗、失业、工伤、生育这五个方面，这五个方面也是居民最关心的问题。目前，城乡居民医保制度方面存在很大差距，城乡居民的大病保险制度也不够完善，一定程度上加大了重病患者的医疗负担；有必要建立城乡统一的居民养老保险制度，降低居民在生活与就业方面遭遇的风险损失，提升居民满意度。目前黑龙江省劳动力外流，尤其是青壮年的流出加大了社会保障体系的运行风险。城镇企业职工养老金严重透支，随着黑龙江省人口老龄化程度加剧，未来黑龙江社会保障基金体系运行将面临更大的财力支撑风险。

(四)公共就业

完善的就业公共服务体系可以提供就业信息服务、就业咨询服务、就业指导服务、就业培训服务、就业管理信息服务等，公共就业服务使劳动力市场的信息更加透明化、公开化。

根据市场失灵理论，政府可以利用公共服务机构建立就业信息服务网络，为劳动者提供就业信息，降低搜寻信息的时间和成本，提高劳动力市场中的配置效率，有效促进就业质量的提升，实现劳动力市场上供给与需求均衡。截至2017年底，黑龙江省共有185个公共就业和人才服务机构，具体分布如图1。

图1 黑龙江省各地区公共就业和人才服务机构

图1显示，黑龙江省各地区公共就业和人才服务机构分布情况，省本级2个，哈尔滨38个，齐齐哈尔32个，牡丹江13个，佳木斯9个，大庆11个，鸡西9个，双鸭山5个，伊春5个，七台河3个，鹤岗5个，绥化22个，黑河9个，大兴安岭18个，绥芬河4个。公共就业服务机构集中于较为发达的大城市，就业困难地区反而公共服务供给严重不足。除此之外，黑龙江省的公共就业服务还存在重管理而轻服务情况。劳动力在向有关部门寻求就业、失业方面指导时，难以得到相应的服务。除此之外，就业管理信息服务系统的数据更新滞后，无法提供劳动力市场上实时的就业信息。

三、黑龙江省公共服务对劳动力流出的影响

关于公共服务如何影响微观层次上的个人居留意愿，了解到劳动力迁移决策的本质是劳动力对于迁移行为成本—收益的衡量，并以效用最大化为结果。劳动力作出迁移决策的衡量标准既包括劳动力迁移所得到的较高经济收益，还包括转移能够享受到的公共服务等非经济收益。劳动力迁移的迁入地一般具有较高的公共服务质量，一方面，公共服务行业对相关技能的劳动力存在需求；另一方面，劳动力对高质量的公共服务也存在需求。并且，年龄、受教育程度和外出流动时间方面的差异性，会对劳动力的迁入地选择以及迁入地的公共服务评价有不同的看法。随着城市公共服务均等化程度进一步加深，其对劳动力流出产生的具体影响，还依赖于劳动力迁移对就业和公共服务的反应。

(一)基础教育的缺失

基础教育直接关系到劳动力的一般人力资本，并且学校教育形成的人力资本的高低，直接影响着后期专业人力资本的形成，而人力资本存量与劳动力的收入呈正相关，人力资本存量较高的劳动力能够获得较高的收入。根据劳动力迁移的新经济理论，劳动力在决定迁移时会考虑家庭决策。子女教育是家庭做出迁移决策的一个重要影响因素，大城市拥有较好的教育资源和优质的师资力量。父母为了使子女获得更好的教育，会考虑进行劳动力迁移。基础教育的缺失，在一定程度上促使短期流出的劳动力彻底迁出，在迁入地长期生活。

(二)医疗服务的缺失

在劳动力迁移的行为主义理论中，劳动力迁移也存在一种寻租模式，即为了更好地生活环境而选择迁移。随着人们生活水平的提高，人们越来越注重医疗服务的质量。人的身体健康是一切生产活动的前提，健康也是人力资本构成的一部分。根据“推—拉理论”，迁出地医疗服务的不足，将对劳动力形成一种“推力”，劳动力将流向医疗资源充沛、医疗结构完善的地区。基础教育和医疗水平较差的地区，也难以吸引劳动力流入。夏怡然(2015)研究发现，一个城市的基础教育和医疗服务质量，会影响劳动力迁移决策，即该城市的被选择概率。政府所提供的基础医疗服务以及医疗服务的可获得性与劳动力迁移呈正相关。

(三)社会保障的缺失

社会保障与就业是紧密相关的，完善的社会保障机制将促进劳动力市场的稳定。即便是在工资水平较低的情况下，劳动力的养老、医疗、失业、工伤、生育这五个方面得到了保障，劳动力就不会只考虑经济因素而选择迁移。反过来，劳动力大面积的流出，会给社会保障的结构带来冲击，较为明显的问题是黑龙江省的养老金亏空现状。随着黑龙江省青壮年劳动力大量外流，人口老龄化程度加剧，社会保障问题将变得更加严峻。地区较为完善的社会保障机制对劳动力形成一种“拉力”，吸引劳动力流入；不均等的社会保障机制对劳动力形成一种“推力”，促使劳动力大量外流，给流出地经济发展带来严重阻碍。

(四)公共就业的缺失

农村剩余劳动力在劳动力流动和择业时，只有较少部分的劳动力会在政府提供的公共就业服务下实现就业。大多数的农村剩余劳动力在寻求就业机会时，只能从亲戚或朋友处咨询就业信息，政府公共就业机构难以发挥实质性作用。随着“刘易斯拐点”的到来，劳动力市场出现供给与需求的结构性失衡，劳动者的能力与经济社会的发展需求不相匹配。“就业难”和“招工难”并存的社会现象，对政府公共就业服务提出了新的更高要求。在公共就业服务中，政府作为劳动力供给和需求之间的信息桥梁，能够为企业招聘和劳动者求职提供信息平台，帮助消除因信息不对称造成的失业现象。因此，在公共就业方面，政府应有效避免就业岗位供求双方之间的信息不对称、政府与公众的信息不对称，从而提升公共就业服务的效率。建立高效的劳动力供求信息系统，加强相关信息资源的收集、整理和分析，提高就业信息资源开放性共享性，发挥信息在引导人力资源市场化配置中的作用。

四、结论及建议

随着政府职能优化、公共服务内容的完善以及均等化的推进，公共服务供给市场化和社会化程度逐渐加深，公共服务的不足得到了相应改进。但经济的快速发展，公共服务在运行过程中又面临着新的挑战，公众对公共服务需求的数量和质量也有了更高的要求，公共服务供给优化严重滞后。在公共服务实施对象方面，居住在本地的外来劳动力应当得到更多的重视。无论是区域之间，还是城乡之间，在劳动力迁移和经济发展达到均衡以前，要通过一定的政策安排，确保劳动力迁移群体的基本生活保障。这是黑龙江省推进公共服务均等化，提升公众对公共服务满意度，缓解劳动力流出现状的前提条件。

(一)完善公共服务内容

1.在基础教育方面

义务教育经费供给由政府财政承担，政府在教育经费方面要注重地区配比的均等化。对于相对贫困落后的地区，政府要加大财政转移力度，保障义务教育阶段不同学校的学生享受到优质均衡的义务教育公共服务。除了在学校间进行资源的合理配置，在资金拨付方面也必须建立民主监督的机制。

2.在医疗服务方面

注重城乡医疗支出的配比，进一步缓解“看病难，看病贵”的社会问题。在城镇医疗服务以及居民医疗保障方面，减少一些不必要的程序审批流程。特别是外来劳动力的异地就医问题，应当尽快落实相关政策。加快消除城乡居民医保方面存在的差异，健全城乡居民大病保险制度，有效减轻患者的医疗负担。

3.在社会保障方面

首先做好困难群体社会保障，守住民生保障底线。优先考虑困难群体，例如：农村留守儿童、妇女、老年人、贫困家庭、帮扶优抚对象、城乡残疾人的参保问题。同时，重点加强养老、医疗、失业、工伤、生育的社会保险制度建设。建立城乡统一的居民养老保险制度，强化失业保险保生活、促就业的功能。此外，在社会保险资金渠道方面，应当鼓励社会资本的参与，加快发展以年金和商业养老保险为重点的补充保障。

4.在公共就业方面

根据黑龙江省公共就业服务机构建设现状和问题，提出加强地区公共就业服务机构的以下五点措施：规范机构发展、明确机构责任、加强职业指导工作、基层平台建设和公共就业服务信息化。坚持就业优先主导，优化公共就业服务，有效提高劳动者就业与再就业质量，实现发展经济与促进就业良性互动。拓宽信息传播渠道，大力促进信息资源共享。除了专门的公共就业服务平台，还要善于利用地区的新闻媒体公布就业信息，宣传就业政策和法律知识，开辟农民工用工、服务、维权专栏，促进城乡信息普惠共享。

(二)科学评估公共服务质量

要针对公共服务的内容进行质量评估，确保政府提供的公共服务真正地有利于人。目前，对于政府公共服务供给评价，居民“用手投票”的机制缺失情况下，通过劳动力迁移反映出来的“用脚投票”的结果值得当地政府深思。如何推进黑龙江省基本公共服务由粗放型管理向精准化治理，从“重管理”转向“重服务”，是黑龙江省公共服务需要考虑的问题。

在公共服务的绩效评估方面，要注重公共服务对象的意见，建立公众满意度测度指标体系，保证评估过程的透明公开，号召广大居民积极参与公共服务政策评估，并对此做出及时回应。既要注重公共服务带来的公共利益，也要注重居民的个体满意度。在评估主体选取方面，可以采取由居民、社会组织以及专家学者作为共同评估主体，也可以采取混合评估方式，由政府官员、公共就业服务所涉及的群众代表、社区民间组织、媒体、专家等联合组成评估委员会开展评估，对公共服务质量展开及时有效的社会性评价。