资源依赖型县级财政改革发展的对策思考——基于云南富源县级财政运行改革的视角

张建波

内容提要：县级财政是国家财政体系的重要组成部分，其运行状况直接影响县域经济社会健康发展。随着财税体制改革、结构性减税政策的不断深化及煤炭产业转型升级发展，现行财政体制下煤炭资源依赖型县级财政运行存在一些突出问题，一方面产业极为单一，财源结构不优，抗风险能力较弱；另一方面在日趋加剧的结构性风险上，事权与支出责任不相适应，县级自给率较低，收支矛盾极为突出。针对上述问题，需要改革优化现行财政体制，完善地方税体系；调整事权与支出责任，完善专项转移支付机制；培植涵养地方财源产业，提高财政收入质量；全面深化财税改革，提升财政管理绩效；注重金融服务，促进财政金融融合发展，以提升财政管理“四化”水平，加快建立现代财政制度。

县级财政处于财政收入的最初端、财政支出的最末端，财政运行状况直接影响县域经济社会的健康发展。补齐“三农”短板、推动乡村振兴，全面建成小康、推动县域经济跨越发展，培植做大县级财政“蛋糕”保障投入是关键。面对2015年以来，云南省富源县煤炭资源依赖型县域经济增速放缓、财源结构单一、收支矛盾突出等诸多制约“瓶颈”，新时代下要坚持稳中求进工作总基调，落实积极的财政政策取向，全面深化供给侧结构性改革，扎实推进产业转型升级、涵养调优财源、深化财税改革，推进构建县乡政府间事权与支出责任相匹配的财政保障机制。全力加大县域经济社会发展扶持投入，竭力培植改革创新主体、汇聚新合力、培育新动能、释放新活力，做强新型优势产业聚群，育壮稳定骨干链条财源，提升地方财政收入质量，奠定推动县域经济高质量跨越发展的基石保障。

一、县级财政运行现状

（一）财政收支矛盾突出

富源县位于云南省东部，国土面积3348平方千米，下辖9镇1乡2街道161个村（居）委会1723个自然村、总人口83万余人。富源是全国100个重点产煤县之一，境内储煤面积1088平方千米、占国土面积的1/3，地质总储量191亿吨，探明储量85亿吨，年产煤量占曲靖市的1/2、云南省的1/4，属典型的煤炭资源型经济县。2004—2013年的煤炭十年“黄金”期，富源县以煤电为重要支柱的财税收入“一路狂飙”，县级一般公共预算收入从2004年的1.71亿元增加到2013年的13.84亿元，年均增长高达史无前例的51.92%，煤电及其相关产业贡献地方财税收入占一般公共预算收入的70%以上，县级财政强有力推动了经济社会高速发展，城乡居民生产生活得到极大改善。但2014年受经济下行、煤炭市场低迷、煤炭产业转型升级等诸多因素叠加影响，全县主要经济指标全部“断崖式”下跌，其中，GDP下跌18.47%，县级一般公共预算收入仅完成8.31亿元、下降39.96%（如表1所示）。

表1 2013—2017年云南省富源县GDP增速及一般公共预算收入占财政总收入的比重表

面对严峻形势，富源县深入推进产业转型升级，实施新型工业化、新型城镇化“两轮驱动”战略，2015年县级一般公共预算收入止跌回升，2016年实现从“断崖式”下跌到“V型”反转。从表2中可以看出，2015—2017年全县一般公共预算收入分别完成8.58亿元、9.21亿元、10.51亿元，同比分别增长3.25%、7.34%、14.12%，增幅逐年提高；非税收入占比分别为26.69%、23.78%、18.27%，呈现出非税收入占比逐渐下降、收入质量逐步提高的良好态势。

表2 2013—2017年云南省富源县一般公共预算收入表

从表3县级税收收入中税种结构可以看出，随着资源税从价计征、“营改增”等税制改革的不断深化，富源县以煤电产业为重点的税源支柱占比大幅提高，并以30%以上的增幅逐年增长，成为地方财政的支柱税源。2015—2017年，县级一般公共预算支出分别完成30.56亿元、37.93亿元、42.67亿元，同比分别增长2.10%、24.12%和12.50%，支出增长幅度加快，民生保障支出占一般公共预算支出的比重稳定在83%左右，社会民生事业得到较好保障（如表4所示）。

（二）县级财力难以保障

从表5可以看出，随着经济进入新常态和各项民生政策的落实，县级一般公共预算收入增幅放缓，但是“三保”支出增长和“三保”支出缺口持续加大，2014年以后县级财政自给率不足30%。2015—2017年富源县级地方财力分别为30.04亿元、36.18亿元、35.16亿元，其中，一般公共预算收入为8.58亿元、9.21亿元、10.51亿元，上级补助收入为23.34亿元、28.93亿元、27.22亿元，上解上级支出为1.88亿元、1.96亿元、2.57亿元。剔除上级专项转移支付补助8.29亿元、12.40亿元、13.40亿元，县级地方实际可用财力仅为21.75亿元、23.78亿元、21.76亿元。虽然县级一般公共预算收入稳定且小幅增长，但是上解上级支出逐年大幅增加，扣除政策性刚性支出增长因素，实际县级地方可用财力呈现下降态势。

表3 2013—2017年云南省富源县税收收入中税种结构表

表4 2013—2017年云南省富源县一般公共预算支出情况表

表5 2013—2017年云南省富源县县级财力保障及自给率情况表

2015—2017年，富源县落实保工资、保运转、保民生“三保”支出分别为28.36亿元、31.28亿元、33.59亿元，同比增长3.25%、7.34%、7.38%。县级可用财力分别为21.75亿元、23.78亿元、21.76亿元，同比增长23.58%、9.33%、-8.49%，“三保”支出缺口分别高达6.61亿元、7.50亿元、11.83亿元，同比分别增长12.80%、13.46%、57.47%。剔除一般性转移支付中具有专项用途资金后，县级实际可统筹财力仅为13.34亿元、14.88亿元、15.16亿元，上级出台政策要求地方落实配套的分别为3.57亿元、5.39亿元、6.12亿元，特别是近年来推动落实民生政策、养老保险并轨等各项改革，县级可统筹的财力根本无法满足各项刚性支出需求，财政难以正常运行。

二、县级财政存在的主要困难

（一）财源基础极为薄弱

2014年以来，受煤炭市场低迷、煤炭产业转型升级、供给侧结构性改革等因素叠加影响，富源煤电产业严重受挫，支撑财源“轰然垮塌”，全县原煤产量2013年完成2448万吨，贡献地方税收4.14亿元，2014—2017年分别为1027万吨、1193万吨、1100万吨、998万吨，贡献地方税收2.39亿元、1.95亿元、2.89亿元、4.86亿元。特别是2016年以来，富源县深入推进煤炭产业转型升级，地方煤矿从145对减少到95对，化解煤炭过剩产能420万吨，财政总收入减收9.65亿元、减少地方财政收入5.33亿元。2013年全县发电量123亿度、贡献地方税收0.78亿元，2014—2017年分别为98亿度、60亿度、43亿度、40亿度，贡献地方税收1.16亿元、0.87亿元、1.01亿元、0.97亿元。火电因国家能源政策调整，基本处于半停产状态，煤电行业对全县财税收入影响极大。但是，煤电及其相关产业贡献地方税收收入仍然是富源主要收入来源，目前还没一个其他产业可以替代。受“双控”政策等影响，烤烟种植收购计划逐年递减，税收贡献呈下降趋势；铝产业链等战略性新兴产业仍处于孵化阶段，尚未形成有效的税收贡献；落实持续结构性减税政策，短期内一定程度上给县级财税收入持续增长带来较大压力；非税收入增长因国家取消行政事业性收费项目和降低收费标准、涉企收费减免项目等因素，收入增长空间已极为有限（如表6所示）。

（二）税收分享不够匹配

1994年分税制财政体制改革以来，富源县上划中央和省级收入不断增加，但税收返还占上划总额比重过低，特别是“营改增”实行5∶5分享后，县级分享比例虽然提高了25%，但由于受以前年度税收基数过大影响，富源县属净上解县。2013—2014年上划中央和省、市级高达14.16亿元、9.79亿元，2015年全县上划中央和省、市级收入6.17亿元，而税收返还收入只有0.42亿元，仅占上划收入总额的6.86%。2016年全县上划中央和省、市级收入6.02亿元，而税收返还收入为-0.16亿元（“营改增”倒挂上解5813万元）。2017年全县上划中央和省、市级收入7.86亿元，而税收返还收入为-0.69亿元（“营改增”倒挂上解11069万元）。全面推行“营改增”后有效解决了对同一企业、同一征税对象交叉征税和重复征税问题，为企业发展减负松绑，释放了中小微企业的发展潜力和动能，推动了产业分化和产业融合。但从当前来看，“营改增”后纳税人总体税负的下降致使地方税收总量相对下降，同时还带动两项附加税下滑。由于税收收入分享和上级税收返还补助没有形成匹配，导致地方可统筹财力越来越少，加剧县级财政支出保障压力（如表7所示）。

表6 2013—2017年云南省富源县煤电产业贡献地方税收占一般公共预算收入比重表

表7 2013—2017年云南省富源县税收收入分享情况表

（三）支出需求增长迅猛

随着经济社会的发展和收入分配制度改革的深入推进，保工资、保运转、保民生支出快速增长，“三保”支出压力巨大。2014—2017年，富源县仅落实养老保险并轨、工资结构调整等相关增资政策叠加增支高达10.26亿元，县级可用财力仅增加2.20亿元，财政刚性支出猛增，远远超过财力的增长。按现行财政体制算账，2018年富源县级可用财力23.94亿元，保工资、保基本运转、保基本民生支出需36.44亿元，仅“三保”支出缺口就达12.61亿元（其中，人员工资及工资性费用需24.22亿元，剔除一般性转移支付中具有专项用途和政策配套资金后，仅保工资发放缺口就高达8.84亿元），县级财政举步维艰、捉襟见肘，难以正常运转（如表8所示）。

表8 2013—2017年云南省富源县养老保险并轨和工资调整增资情况表 单位：亿元

（四）事权支出责任不相适应

按照“保基本、兜底线、促公平”的要求，积极落实上级各项增资增支政策，坚持加大民生事业投入不动摇，既要保障已出台的民生政策落实，又要保证新增、提标民生资金需要，上级项目配套繁多，2013—2017年全县落实上级出台政策县级配套资金分别为3.09亿元、3.31亿元、3.57亿元、5.39亿元和6.12亿元，涉及配套项目61个、67个、69个、91个和81个，各级各种增资增支政策叠加，财政刚性支出增长迅速，加之县级财力增加甚微，导致财政收支矛盾极为突出。

（五）县级财政自给率较低

2013—2017年，富源县级财政自给率分别为45.71%、27.76%、28.08%、24.28%、24.63%。从煤电产业贡献地方税收收入和财政自给率变化情况来看（表6、表5所示），煤电市场行情好时县级财政自给率较高，但随着煤炭产业转型升级和国家能源政策调整，煤炭资源依赖型县级财政抗风险能力不足，县级财政自给率在24%—28%间徘徊，“三保”支出主要依靠上级转移支付补助，保障发展能力严重不足，特别是富源县GDP总量到2017年也未恢复到最高时2013年165亿元的水平，县域经济总量小、基础薄、实力弱、财源结构不优、发展不平衡不充分问题极为突出。一方面，重点产业煤电行业异常低迷，财政增收形势严峻，受持续减税清费、增资增支、上解数额持续加大等因素综合影响，县级财政收支矛盾异常突出。另一方面，财政改革任务艰巨，教育、医疗卫生、社会保障等民生政策扩面提标及脱贫攻坚必须保障，县级财力缺口越来越大。

（六）债务还本付息压力沉重

近年来为推动产业转型升级和经济止跌回升，富源县通过争取上级产业发展基金、政府购买服务等方式筹资并保障了一批重点项目和重大民生改善。2017年市级核定和县人大常委会批准富源县地方政府性债务限额为37.05亿元，截至2018年8月底，审计甄别后政府负有偿还责任债务余额30.89亿元并已全部通过债券置换。虽然存量债务已经债券置换，但现已逐步进入还本付息期，加之脱贫攻坚、义务教育均衡发展等政府中长期支出事项和地方融资平台公司债务等形成了部分隐性债务，县级债务风险不容忽视，偿债压力不断加大，成为制约县域经济发展的“瓶颈”。

三、深化县级财政改革的对策和建议

综合分析研究，富源煤炭资源依赖型县级财政运行中的突出问题，一方面表现在产业极为单一，财源结构不优，抗风险能力较弱，收支矛盾极为突出。另一方面表现在日趋加剧的结构性风险上，事权与支出责任不相适应，县级财政自给率较低，偿债压力不断加大。新时代下，针对上述问题，就要尽快转变局部性思维模式，增强“财”自觉服务于“政”的全局意识，改革优化现行财政体制、加快构建县级地方税体系，调整事权与支出责任、完善专项转移支付机制，全面深化财税改革、提升财政管理绩效，培植涵养地方财源产业、提高财税收入质量，注重改革金融服务、促进财政金融融合发展，以提升财政管理“四化”水平，统筹推进稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作，奠定坚实的县级财政基础保障。

（一）深化税制改革，健全完善县级地方税体系

县级财政是国家财政体系的重要组织部分，是推动县域经济发展的财力保障。1994年分税制改革后，增值税、营业税成为地方事实上的主体税种。但是，2016年全面推行“营改增”后，富源资源依赖型县级财政已基本无主体税种可言。随着供给侧结构性改革、结构性减税政策等持续加力深化，2018年5月之后县级共享税收入明显下降，房产税、烟叶税等地方税种的贡献率也大幅下滑，改革完善地方税体系显得极为紧迫和关键。一是深化地方税体系改革。党的十九大明确提出了“完善地方税体系”的要求，要稳妥推进健全地方税体系改革，调整税制结构，培育地方税源，加强地方税权，逐步建立稳定、可持续的地方税体系。根据税基弱流动性、收入成长性、征管便利性等原则合理确定地方税税种，在目前已实施的城镇土地使用税、房产税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、土地增值税等为地方税的基础上，继续拓展地方税的范围。针对城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等地方税税基分布相对均衡、具有区域性、非流动性等特征，建议全部作为县级地方收入、省市不再分成，这有利于作为完善地方税体系的中长期考虑，也有利于鼓励地方大力培植税源和促进产业发展，逐步改革确立稳定收入的县级地方税种，促进地方因地制宜挖掘税收潜力，增强县级财政的基本保障能力。二是建议改革个人所得税为地方税种。完善综合与分类相结合的个人所得税征管体制，完善税前扣除，规范和强化税基，实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施，健全个人收入和财产信息系统，以便充分发挥个人所得税的地方收入调节功能作用。三是完善增值税征管制度。采取以县级政府职责职能确定收入、充分尊重各税种属性和调动县级政府积极性兼顾、切实体现县级政府所在地收入“受益性”这“三大原则”进行改革，改革增值税企业注册地缴纳政策，坚持“在劳务和服务发生地缴纳”的原则，在劳务和服务发生地纳税与商品生产地纳税原则相一致，切实规避税源与税收的背离，这样不但体现了地方税源的“受益性”原则，同时也使地区间增值税收入更加均衡化。

（二）健全权责匹配机制，构建清晰协调的财政关系

面对富源县财源结构极为单一、税源基础薄弱且抗风险能力不足，县级落实事权与支出责任不够匹配，导致地方政府收不抵支、矛盾日趋突出的问题，建议加快改革建立保障地方税收规模与地方支出责任相适应的财税体系，切实构建权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，促进县级地方政府基本公共服务均等化。一是健全匹配的税收分享。每年根据全国税收水平，依据各县特别是煤炭资源型县域的经济实情和财政运行状况，按照人口基数或GDP中的消费基数在省内地区间进行合理分配的方式，合理调整优化共享税种县级政府的分享比例。二是完善财力协调均衡机制。结合财政事权与支出责任划分、税收制度改革与税收政策调整，考虑税种属性，在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下，改革形成共享税分享合理、专享税划分科学的中央和地方收入划分体系。合理划分省以下各级政府财政事权责任，适合哪一级政府处理的事务就交由哪一级政府办理并承担相应的支出，省级政府重点统筹，同时加强对中央重大决策部署的财力保障。三是调整优化事权与支出责任。建议调整煤炭资源依赖型县级转移支付政策，完善地方事权与支出责任划分，优化地方政府事权配置，切实从人民群众最关心、最直接、最现实的重要基本公共服务事项入手，兼顾需要和可能，合理制定基本公共服务保障基础标准，并适时调整完善。根据地区财力差异状况、各项基本公共服务的属性，规范基本公共服务共同财政事权与支出责任的分担方式，重点要减少县级基础教育、社会保障、公共卫生、养老等基础性公共服务领域的支出事权，适当增加中央和省的支出责任，逐步取消民生项目县级资金配套，增强财政困难地区的兜底能力。四是规范一般性转移支付管理。建议上级财政部门在测算一般性转移支付时，充分考虑煤炭资源型地区的战略地位和区位特点，提高地方财力均衡和基本公共服务均等化的支出保障，并加大一般性转移支付中由地方自行决定用途的资金占比。同时，要完善省对县人员工资财政管理体制改革，按贫困程度、贫困总人口、财政供养人员等科学量化指标，提高均衡性转移支付和基本财力缺口补助。五是改革专项转移支付机制。分类规范、清理整合专项转移支付，对中央支出范围内的事项原则由中央财政支出，不再安排专项转移支付；对县级地方支出责任范围内的事项，由中央和省、市安排一般性转移支付进行补助；对属于几级政府共同承办的事务，科学划定各级政府的支出比例。同时，改变部门管理专项资金职能，探索将所有资金集中到财政部门进行分配和监管，提高资金的统筹协调性，将部门的职能转为组织指导和监督项目实施，提高项目建设的社会效益。

（三）推进产业转型升级，培植涵养新型支撑财源

富源以煤电产业为支撑的县级财政自给率、抵御市场风险能力不足，要从根本上解决这些问题，必须从县情实际出发，以供给侧结构性改革、国家能源政策调整和煤炭产业转型升级为契机，坚定不移推进以新型工业化、新型城镇化“两轮驱动”战略为重点，扶持加速产业转型升级，培植创新型经济实体和新兴财源，增强县域财政发展的后劲和活力。一是全力推动经济发展。牢固树立“产业兴则经济兴、经济兴则财政强”的理念，深化高位招商、以商招商、亲商安商的成功示范效应，着力引进产业层次高、聚集能力强、延伸配套好的项目，扶持推动有色金属加工制造、高原特色农业及生物资源加工、精细化工（新型煤化工）、现代商贸物流和文化旅游“五大产业”跨越发展，助推县域经济壮大、乡镇财源建设。二是发挥财政乘数效应。全方位争取省、市重点产业发展基金和产业升级扶持资金，探索推进PPP模式，广泛吸收社会资本参与政府项目建设，大力支持产业迭代体系构建，发挥好财政资金的杠杆作用，拓展社会项目资金投入形式和渠道。三是巩固提升煤炭财源。统筹落实煤炭产业政策调整，积极支持煤矿企业走兼并重组、转型升级、绿色发展之路，引导推动煤炭产品向精、深加工转化，全面延伸煤炭产业链，切实把资源优势转变为经济优势，稳定县域原煤年产量在1200万吨、发电40亿度以上，巩固提升煤电产业对地方财税的贡献率。四是壮大新型工业财源。坚持把工业园区作为培植壮大财源的主阵地，以县工业园区为载体，以铝产业板块聚群发展为重点，推动园区招商、以商招商和产业链招商，推动今飞汽车轮毂、摩托车轮毂、万里扬汽车变速器等项目建成投产。强化工作服务，保障生产要素供给，重点扶持科技含量高、附加值高、税利高以及大数据、信息化的高科技绿色环保新型企业，推动新型工业经济集约发展，形成新的经济增长点，实现“以园兴财”。五是培植城镇建设财源。立足富源北城开发，完善市政基础设施和公共要素配置，增强产城融合发展活力。科学分期做好富源北城土地收储开发，切实盘活土地资源，尽快形成财政收益，解决偿还开发投资本息。引导推动房地产业健康发展，增加劳动力转移就业，带动第三产业发展，培植地方主体税种。六是强化其他建设财源。准确把握投资导向，筛选论证一批工业、城建、旅游等方面带动作用大、生态环保、影响深远的重大项目，支持项目落地建设。同时，调优烤烟产业，扶持壮大农业龙头企业，推进农产品精深加工。做活现代商贸流通产业，推进农村电子商务和“互联网+”行动，释放城乡消费潜力，拓宽财税收入渠道。

（四）打造法治财政，全面深化财政各项改革

面对当前县级地方财政存在的困难和问题，立足加快构建现代财政制度体系为目标，以法治财政建设为抓手，全面深化财政收支各项改革，健全全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，提升财政资源配置效率和财政“四化”管理水平。一是落实财政管理体制改革。全面落实并探索推动县乡财政管理体制改革，重点做好中央和省、市对下事权与支出责任划分改革对接及县对乡（镇）街道划分工作，完善乡（镇）街道“三保”保障机制和财源培植激励制度，理顺县乡政府间事权与支出责任，不断提高县乡财政保障能力。二是深化财政预算管理。按照内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效、公开透明的现代预算制度基本要素科学编制全口径预算，强化政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算的统筹衔接，加大国有资本经营预算调入一般公共预算的统筹力度。深入实施中期财政规划管理，深化PPP、政府购买服务、环保税等各项改革。三是落实政府会计制度改革。深化国库集中支付电子化管理改革，做好权责发生制政府财务报告编制。全面实施新的政府会计准则制度改革，完善政府会计信息化建设。四是盘活财政存量资金。严格实行专项平台、一月一报和清单动态管理，凡属于县级拨付预算部门的公用经费、专项业务经费年底结余和项目结余资金，一律收回县级财政统筹使用，避免资金使用“碎片化”。五是全面实施绩效管理。建立预算安排与绩效目标、资金使用效果挂钩的激励约束机制，绩效评价差的项目下一年度原则上不予安排支出。六是依法组织财税收入。全面落实中央和省、市稳增长各项政策和工作举措，严格落实依法治税、税源管控、以票管征、税费清缴和督促检查，强化税收和非税收入分析预测、动态监控机制，加大税源管控和清欠催缴力度，特别是加大近年培植新兴税源的稽查力度。严格执行中央和省市放管服政策，该收取和减免的税费收入，一律取消和减免到位。该依法征收入库的一律征收入库，提高税收收入占比，加快改善收入质量。七是优化支出保障民生。立足既要注重面上的民生普惠，又要保障点上的精准发力，零基预算压缩县级财政部门公用经费，统筹整合财政涉农资金，全面加大金融信贷和上级补助支持力度，保障教育、卫生、社会保障、生态文明、乡村振兴等投入力度，推动各项惠民政策落地落实。八是勤俭节约降低成本。严格控制一般性支出，压缩“三公”经费支出，预算部门“三公”经费支出一律只降不增，切实降低行政成本，以政府的苦日子换得群众的“好日子”。

（五）创新金融服务，深化财政金融融合发展

面对既要“保吃饭”，又要支持地方经济发展的两难境地，必须要创新重点领域金融投融资机制，完善政府信用平台建设，推动财政金融融合服务改革发展，发挥财政资金“四两拨千斤”作用。一是创新金融服务。引导和支持商业银行履行服务经济社会发展职能职责，创新工作思路，搞好金融服务。深化农村金融改革，做好“一创两建”工作。扎实推动金融精准扶贫，切实做好农村小额人身意外伤害保险和政策性农村住房保险试点工作。强化产融对接、产城融合，增进政、银、企信贷合作，综合运用现代金融手段破解资金制约“瓶颈”，提高金融服务富源县域经济社会发展的综合能力和水平，支持推进政府公益性项目建设。二是拓展融资渠道。鼓励和引导社会资本广泛参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，重点在市政建设、文化旅游、污水处理、水利、保障性安居工程、医疗、教育、养老等领域推广PPP模式，提高公共产品和公共服务供给能力及效率。扩大政府购买服务的范围和规模，能由政府购买服务的，政府不再直接承办；能由政府与社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与，全面拓宽项目融资渠道。三是深化财政金融融合。全面落实财政扶持政策，通过以奖代补、财政贴息、信用担保等方式，加大实施农户林权抵押、建房抵押、小额担保贷款、创业扶持贷款等政策性贷款力度，吸引和撬动金融资源支持企业特别是中小微企业发展，扶持促进中小企业科技创新和成果转化，促进就业再就业，增强实体经济发展活力，推动县级经济健康发展。

（六）防范化解政府债务风险，推进融资平台公司改革转型

煤炭资源型县级地方财政收支矛盾不断加剧，一方面既有收入增长乏力的因素，另一方面也有地方政府债务过高、偿债支出压力大的因素。深入贯彻落实防范化解政府性债务风险工作及相关文件要求，严格落实属地责任，切实堵住“后门”，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，积极稳妥化解政府性债务风险。一是牢牢守住债务“红线底线”。全面核准政府性债务状况，严格地方政府性债务平台动态监管、限额管控和预警管理，强化对财政债务率等监测指标变动趋势的动态监控分析，确保政府性债务余额控制在核定的债务限额内，严控政府隐性债务，坚决守住债务“红线”和不发生区域性债务风险的“底线”。二是细化化解方案。科学制定债务化解方案和应急预案，严格实行“一债一案”，切实将债务纳入年度财政预算，采取调整优化支出结构、盘活存量资产、压减一般性支出等方式，通过置换一批、偿还一批、清理一批等措施分类妥善处置存量债务，防范化解债务风险。三是厘清平台公司债务。严格规范平台公司融资行为，厘清政府与融资平台公司债务边界，坚决杜绝任何形式的政府举债担保承诺，确保“借道”融资平台公司融资、通过不规范PPP等变相举债融资等违规举债方式“零发生”。四是推动融资平台公司改革转型。探索推进县级融资平台公司转型发展，统筹区域资源资产优化重组，盘活现有资金资产资源，提高国有资源“造血”功能。可以煤炭产业转型升级和富源北城综合开发为契机，综合利用财税、金融、土地等有关政策，按照“政策性导向，市场化运作、公司化管理”模式，整合县城投、水投、土投等融资平台公司和国有企业资源优势，以政府注资、市场引资、企业合资等有效形式，推动融资平台公司改革、转型、发展，从目前的“政府融资平台”转型为专业化、市场化的“投资+融资+建设+经营”综合实体经济企业，走出一条“资源转资产做大公司、资产转资金做实公司、资金转项目做强公司、项目转产业做优公司、产业转资源做精公司”的转型跨越发展道路，实现产业链条的闭环发展，逐步构建财政“体制内收入”保工资、保运转，“体制外循环”保障改善民生、服务社会事业发展，为县域经济高质量跨越发展提供坚实的资金保障。