防范基本养老保险支付风险的对策研究

卓锴化

内容提要：当前，部分地区基本养老保险基金收支已经出现当期缺口，个别省份甚至出现累计结余基金缺口。本文以A省为例分析得出结论：参保供养比高与基金支付能力没有必然关系，如果基金收支管理不严格、省级统筹制度不完善，参保供养比高的地区也有可能出现养老金支付风险。笔者建议，在实施企业职工基本养老保险中央调剂制度时应统筹考虑均衡企业职工基本养老保险制度之外老年人供养负担问题。同时，各地要加快完善征缴管理制度，完善省级统筹制度，加强保障工作，努力实现企业职工基本养老保险长期可持续，确保养老金按时足额发放。

2017年中央经济工作会议提出要防范化解养老金潜在风险的要求。当前，部分地区基本养老保险基金收支已经出现当期缺口，个别省份甚至出现累计结余基金缺口。为此，很有必要分析企业职工基本养老保险基金收支管理中存在的问题，积极采取措施防范支付风险，确保养老金按时足额发放。本文以A省为例，分析企业职工基本养老保险基金运行中存在的问题，揭示产生养老金支付风险的原因，提出对策建议。

一、存在的问题

A省企业职工基本养老保险实行省级统筹（不含B市），B市企业职工基本养老保险实行省授权的地区统筹。2011年到2017年，全省基金收入从188.93亿元增加到499.53亿元，支出从160.55亿元增加到405.59亿元，收入年均增长率为16.82%，比支出年均增长率15.96%高0.86个百分点，详见表1。

全省基金收入增幅略高于基金支出增幅，基金收支结余逐年增加，但省级统筹企业职工基本养老保险基金运行处于紧平衡状态，基金累计结余支付月数不足4个月，已经低于6至9个月国际上通行的基金支撑能力安全警戒线标准，可能出现养老金支付风险，详见表2。

二、原因分析

A省省级统筹地区参保供养比高，正常情况下企业职工基本养老保险基金抗风险能力应该相应较高。但却出现了养老金支付风险，主要是两个原因：一是基金收支管理不严格，二是尚未实现真正的省级统筹。由于未取得各省2017年社会保险相关数据，暂以2016年数据说明。

表1 2011-2017年A省企业职工养老保险收支表 单位：亿元

表2 2011-2017年省级统筹地区企业职工养老保险收支表 单位：亿元

（一）基金收支管理不严格

1.人员参保率低，但参保供养比高

（1）在职人员参保率低。2016年，A省参保职工占在职应参保人数的64.03%，比全国平均水平67.17%低3.14个百分点。原因在于：一是A省个私经济比重高，就业人口流动性强，应保尽保难度大。二是B市虹吸效应强。以2016年为例，B市企业职工养老保险单位缴费率12%比省级统筹地区的18%低6个百分点。同时，B市加大对其他社会保险的降费力度。职工医保单位缴费费率由8%降低到6%，外来从业人员单位缴费费率由4%调整为3%。工伤保险企业缴费费率在全省降费率基础上减半征收。为此，企业纷纷选择在B市参保，省级统筹地区扩大保险覆盖面越发困难，导致全省收入减少。

（2）老年人参保率低。2016年，全省60周岁以上老年人532万人，仅129.23万名老年人纳入企业职工基本养老保险制度，占全体老年人的24.3%，比全国平均占比43.76%低19.46个百分点。原因在于：一是由于A省国有经济基础薄弱，国有企业职工少。1980年，全民所有制企业从业人员148.49万人，占全省人口数的6.07%，比全国平均7.64%低1.57个百分点。二是1997全国建立企业职工基本养老保险制度时，A省城镇集体企业职工没有执行工龄视同缴费政策直接纳入企业职工基本养老保险制度。1996年A省城镇集体企业职工57.47万人，仅约12万人参保，其余职工由于缴费年限不足没有纳入。三是A省是全国为数不多的单建试点机关保基金省份之一，在企业职工基本养老保险制度之外，自行负担了转企改制单位离退休人员养老金，截至2017年底共有2.1万人。

（3）参保供养比高。尽管A省在职人员参保率较低，但参保老年人比率更低。为此，2016年A省参保职工供养比高达 5.5∶1，其中：省级统筹地区 4.9∶1，B 市 8.05∶1，均高于全国同期水平 2.8∶1。

2.缴费职工比例低，但缴费供养比高

2016年，A省缴费职工占参保职工的比例为79.28%，比同期全国缴费职工占参保职工的比例79.7%低0.42个百分点。其中：B市缴费职工比例长期稳定在98%，省级统筹地区从2011年的87.61%降到2016年的71.8%。主要原因：B市已实现“五险合一、一票征收”，省级统筹地区尚未实现“五险统征”，企业、个人选择性参保空间较大，导致征收不足。尽管A省缴费职工比例持续下降，但2016年缴费职工供养比依然高达4.35∶1。

3.缴费基数低，但名义缴费费率高

2016年，A省人均缴费基数为2578元，全国最低。其中：省级统筹地区2608元，B市2550元。原因在于：A省企业、个人供养制度外老年人负担较重，抑制了企业、个人提高缴费基数的可能。为此，A省企业职工基本养老保险单位实际缴费费率低于名义缴费费率。

4.缴费工资养老金替代率高，但社平工资养老金替代率低

2016年，A省缴费工资养老金替代率为90.4%，比全国平均替代率65.5%高24.9个百分点。但由于缴费基数水平偏低，A省社平工资养老金替代率仅为44.3%。

（二）省级统筹制度不完善

1.省级调剂余缺能力低

A省授权B市实行地区统筹，但长期没有理顺关系，B市在制定基金收支政策、基金管理使用中自主权过大，可自行制定、调整相关政策。为此，尽管B市外来流入人口多、供养比高、结余资金量大，但省级无法调剂使用B市结余基金平衡省内各地基金余缺。同时，由于结余资金量大，B市有条件降低社会保险费。在降低企业负担的背景下，2011年以来，B市逐年下调缴费费率，不断降低缴费基数，减少了全省基金总收入，降低了全省基金抗风险能力。

2.征收组织能力低

从纵向看，各级政府间考核激励奖惩机制和基金缺口责任分担机制不健全，各地征收积极性不高。从横向看，部门间协作机制不完善，尚未形成合力。

（1）没能调动各地积极性。A省省级统筹地区企业职工基本养老保险基金统收统支，各地基金收入全额上缴省级，各地支出由省级据实全额拨付。社保基金支出责任明显上移到省级，但由于缺乏考核激励奖惩机制，基金缺口责任分担机制不健全，未能有效调动各地征收积极性。

A省建立了基金缺口分担机制，实行统筹收支、全额缴交、据实拨付、超收分成、短收不补的省对地市基金财务管理体制。其运行机制为：每年年初将收入数下达各设区市。各地超额完成年初收入预算数时，超额部分由省、市按7∶3比例分成。各地未完成年初收入预算数时，由当地政府通过财政安排资金或动用当地留存的累计结余资金补齐。这一分担机制调动了各地征收积极性，但也存在明显弊端。一是不利于应收尽收。由于人口流动性强，省级以基数加成法下达的年初预算收入数，难免在不同程度上背离各地实际情况。各地普遍以完成预算收入数替代依法组织收入、应收尽收。二是不利于均衡地区间养老负担。人口净流入的沿海经济发达地区，容易组织收入，为减轻企业负担，往往采取压低缴费基数、放松稽查等手段，“藏富于民”“让利于企”，征收不足。然而，人口净流出的经济较落后的山区，组织收入困难较多，为完成年初预算，不得不提高缴费基数，加重企业负担。三是不利于传导责任。社保基金核算采取收付实现制，沿海地区临时组织收入能力强，山区临时组织收入难。同时，沿海经济发达地区留存的基金结余资金多，山区少。沿海地区动用结余资金弥补年初预算完成缺口能力强，山区直接动用一般公共预算弥补年初预算完成缺口压力大。为此，A省基金缺口分担机制未能有效传导责任。

（2）没有形成部门合力。A省企业职工基本养老保险参保登记、待遇审核发放按属地原则由各地经办机构办理，社会保险费征收由税务部门负责。社会保险行政管理部门认为征收职责已委托税务部门，不大关注收入情况。税务部门认为《社会保险法》未授予其检查、处罚等权利，有责无权，无法实质性审核缴费情况。同时，税务部门属垂直管理部门，社会保险行政管理部门属地管理，当地政府协调难。实际执行中，一些地方政府为降低企业负担，更好招商引资，反而采取各种手段制约税务部门应收尽收，默许用人单位不参保、中断缴费、压低基数缴费。

3.制度设计缺陷被扩大

现行企业职工基本养老保险制度设计存在一些缺陷，主要有：激励约束机制缺失、保险功能设置不科学、精算平衡不足。由于省级统筹制度不完善，各地、各部门没有形成合力积极采取措施弥补这些缺陷，直接影响了基金收入，降低了基金共济能力。

（1）约束机制缺失放大了激励机制的不足。企业职工养老保险激励功能不强，表现为：用人单位缴费和个人待遇计发没有直接对应关系，是为统筹基金做贡献，对员工没有直接激励作用，无助于提高生产效益，但少缴费降成本的效果立竿见影。为此，职工不关注单位缴费情况，甚至于情愿以灵活就业人员身份参保，赢得单位的信任增加当期收入。由于省级统筹制度不完善，各地征收积极性不高，部门合力不强，未形成有效的约束机制，对于用人单位不按规定少缴费的行为没有有效手段及时制止，变相鼓励了用人单位不按规定足额缴费。

（2）征收机制的不完善放大了社会保险功能设置碎片化的不足。养老、医疗、工伤、生育、失业等人生风险具有不同特点。比如，养老风险的特点是一维不可逆，无法提前体验，养老保险利益要到退休时才能享受。但医疗、工伤风险属不可预测，随时随地可能降临，人们可能重复体验，所需费用难以估计，医疗、工伤保险可以及时转化为当期利益。因此，人们参加医疗、工伤保险的意愿很高，但参加养老保险的意愿较低。按不同风险类别设置保险，导致现行社会保险功能设置碎片化，没有充分考虑各种生活风险的差异，未能有效防范人生中因生育、工伤、失业引发的养老风险。由于没有实现“五险统征”，给人们选择性参保留了空间，放大了社会保险功能设置碎片化的不足。

（3）地方法规不科学放大了精算平衡不足。当前，企业职工基本养老保险制度精算不足，主要体现在缴费年限偏短、退休年龄偏早等方面。A省《企业职工基本养老保险条例》规定，企业、职工以及城镇个体劳动者缴费基数不得低于当地职工最低工资，基本养老金低于当地职工最低工资标准60%的，按60%发给，导致缴费基数偏低、养老金相对较高，进一步放大了制度精算平衡的不足。

三、政策建议

为实现企业职工基本养老保险基金长期可持续发展，确保养老金按时足额发放，需要中央做好顶层设计，统筹推进养老保险改革。更需要各地落实好中央改革措施，完善征缴管理制度，完善省级统筹制度，做好各项保障工作。

（一）统筹考虑均衡养老负担

企业职工基本养老保险中央调剂制度有利于均衡地区间负担，增强基金抗风险能力。但由于全国还有大量老年人游离于企业职工基本养老保险制度之外，还需要统筹考虑均衡企业职工基本养老保险制度之外老年人供养负担。建议将制度外老年人供养负担作为实施中央制度的重要参考因素。

（二）完善征缴管理制度

落实国税地税征管体制改革方案，完善征缴管理制度，解决基金运行中参保人数、缴费人数偏低、缴费基数偏低问题。

1.理顺征收机制

将社会保险费统一移给税务部门征收，加强社会保险费征收管理服务，推进“五险统征”，进一步强化社会保险费征收管理，强化基本养老保险费的征缴，提高参保职工占比，增加缴费职工数量。

2.夯实缴费基数

严格执行中央规定，提高最低缴费低限。个人缴费工资基数达到本省上年度在岗职工平均工资300%以上的，按300%作为缴纳基本养老保险费的基数；低于本省上年度在岗职工平均工资60%的，按60%作为缴纳基本养老保险费的基数。

3.多渠道筹集资金

加快实施划转部分国有资本充实社保基金实施办法，为应对人口老龄化高峰储备资金。尽快将基本养老保险基金委托全国社保基金理事会开展投资运营，争取获得更高收益。

（三）完善省级统筹制度

完善省级统筹制度，合理均衡地区间基金负担，有效增强基金支付能力。

1.统一收支业务

A省应尽快实行全省企业职工基本养老保险基金省级统收统支，由省级统筹管理，在全省范围内统一调度和使用，统一核算。B市企业职工基本养老保险基金收支全部纳入省级财政专户，实行收支两条线管理。

2.统一收支政策

按中央要求，到2020年实现全省企业职工基本养老保险单位缴费比例统一。待中央统一企业职工基本养老保险单位缴费比例后，再按中央要求执行。各地一律不得自行增设支付项目或自行提高支付标准。各地要严格执行国家规定的养老金计发标准，严格执行省政府下发的基本养老金调整办法，不得自行提高基本养老金水平，到2020年全省统一待遇政策。参保人员在省内流动时，只转移养老保险关系，不转移基金。

3.加强累计结余资金管理

2018年7月1日前B市的累计结余基金属省级所有，按中央规定用于本省范围内的基金余缺调剂。

4.强化基金预算管理

省级财政部门按照《社会保险基金财务制度》等规定牵头组织编制企业职工基本养老保险预算。省级社保经办机构会同税务部门编制预算草案，并分解到各设区市，报省级人社部门审核汇总，由省级财政部门审核后按程序报省人民政府审定，经省人民代表大会审议通过后实施。同步编制企业职工基本养老保险基金三年收支规划，对未来三年收支情况进行分析预测，按程序报批。严格规范收支内容、标准和范围，进一步强化基金预算的严肃性和硬约束，进一步规范基金预算调整程序，除国家规定的政策调整等特殊情况外，不得随意调整基金预算。年度终了，按规定做好决算工作。

5.落实基金缺口分担责任

强化地方政府扩面征缴、落实省级统筹制度等工作主体责任，建立工作目标考核机制，将考核结果纳入地方领导班子、领导干部综合考核评价和地方政府工作目标责任制考核范围，并根据不同情况给予奖惩。建立省、各设区市、县级政府养老保险基金缺口分担责任，推动各级政府切实承担确保基本养老金按时足额发放的责任。

（四）加强保障工作

1.加强信息化建设

统一企业职工基本养老保险收支业务规程，尽快实现社保、税务信息系统全省联网。发挥社会保险信息共享机制作用，运用大数据分析基金运行情况，并针对目前存在的突出问题和薄弱环节提出解决方案。

2.建立健全风险预警机制

建立风险识别和预警机制，制定基金运行风险处置方案，确保养老金按时足额发放。