日本乡村地区的空置房活用政策实践及其启示*

姫野由香 原田良平 翻译：牛苗 校对：张立

0 引言

今天的日本已然步入人口减少的时代。根据日本总务省统计局的人口调查，以2010年的12 805.8万人口与2011年的2 780万人口为临界点，现在全国人口每年约以-0.2%的负增长率减少（图1）。特别是地方城市的人口减少倾向尤为突出，自2010年以后，日本全47县中人口呈增长趋势的只有以东京都等大都市圈为中心的9县①人口增减率呈上升趋势的县为东京都、大阪府、神奈川县、爱知县、千叶县、福冈县、兵库县、冲绳县等9县。，近8成（即38县）的人口都呈减少趋势。伴随着人口减少、全国的房屋空置率不断增长，2013年日本的房屋空置率是13.5%，为历史最高。另外，在2013年1月国土交通省实施的“土地问题相关民意调查”中，民众普遍认为空置地·空置房问题是生活中最常见的土地问题[1]，此问题在人口减少率较高的地方城市更为突出。

在以上的社会背景下，近几年地方城市面对人口减少以及空置地·空置房问题，实施了包括移居对策在内的住宿设施、居民休闲场所等一系列的空置地·空置房的活用政策。这些活用案例的实施得助于地方政府、民企以及当地居民等多种主体间的相互协作，且这种协作模式在地方城市比较多见。

通过文献对总务省、国土交通省、农林水产省、经济产业省、内阁府出台的地方振兴相关法律进行了整理[2-4]②在法律收集的时候，我们筛选出了目的与内容为“地方”“发展落后地区”“人口过稀地区”等地方城市的开发、基础设施整备、再生等开发以及城市建设的法律。。针对较新于文献出版年的法律，通过HP“电子政府综合窗口e-Gov”③e-Gov是总务省行政管理局运营的综合性政府门户网。进行整理（图2）。将整理出的26个法律分为5类，即基础设施整备、雇佣创生、政策·制度整备、基础设施整备＋雇佣创生、雇佣创生＋政策·制度整备。

26个法律中，国土交通省出台的法律有13个，其次是内阁府3个、总务省2个、经济产业省1个。从分类情况来看，“基础设施整备”相关的法律最多有18个，其中约8成归国土交通省管理。26个法律中被废止的法律，全部是“基础设施整备”与“基础设施整备＋雇佣创生”相关的法律。另外再看立法的时间变迁轴，以1997年的《21世纪的国土开发规划》为平台，国家立法发生了从《多极分散型国土促进法》等基础设施整备到《城（镇）·人·雇佣创生法》等政策·制度整备的转变。

显然，日本已经从基础设施建设阶段过渡到了城乡活化发展的阶段，尤其是乡村地区和中小城市，人口的不断外流和住房的大量空置已经影响到了地方经济社会的健康发展。

图2 地方振兴相关国家法律年表

1 研究方法

1.1 各都道府县的人口、人口密度、房屋空置率比较

我们以总人口、人口密度、房屋闲置率作为评价都道府县是否有空置地·空置房问题的指标，把这3个指标的全国平均值与47个都道府县的数值进行比较（图3）。

在总人口方面，日本的人口集中在以东京都、大阪府为主的大城市圈。47个都道府县中，在全国平均值以下的县有35个。东北地区、四国地区的全部县都在全国平均值以下。在人口密度方面，北海道的人口密度是70.2人/km²，为全国最低。东北地区、中国地区的全部县都在全国平均值以下。中部地区、四国地区的近8成县都在全国平均值以下。在房屋空置率方面，山梨县的房屋空置率是17.2%，为全国最高；其次是四国地区的4个县；另外中国地区的5个县也都比全国平均值高；低于全国平均值的地区只有东北地区、关东地区、冲绳地区。以上分析可以看出，日本人口极端地集中在大都市圈，而四国地区、中国地区的房屋空置问题尤为突出。

图3 各都道府县的人口、人口密度、房屋空置率

1.2 房屋空置问题最为显著的10个都道府县

为了筛选出土地·房屋空置问题显著的都道府县，采取了以下的方法：（1）通过总人口分布图筛选出15县④图3是都道府县与人口的关系的数据图。我们筛选出了构成比约为1/3的15县作为人口减少、空置房·空置地问题较为显著的都道府县。，（2）筛选出人口密度低于全国平均值的都道府县，（3）筛选出房屋空置率高于全国平均值的都道府县。图4为同时满足以上3个条件的都道府县，分别是石川县、福井县、山梨县、和歌山县、鸟取县、岛根县、高知县、大分县、宫崎县。其中，中部地区有3县，中国地区、四国地区、九州地区各有2县，近幾地区有1县。北海道地区、东北地区、关东地区、关东地区、冲绳地区的都道府县均不在内。

图4 房屋空置率问题显著的都道府县

图5 日本全国人口变化

1.3 案例研究对象地区——大分县介绍

如前文所述，日本全国人口变化每年约呈-0.2%的负增长率（图5）。尤其是地方城市的人口减少现象更为显著，主要原因有：（1）年轻人都涌向大城市圈，（2）少子老龄化的加剧，（3）产业衰退所带来的就业机会的减少，（4）人才培养·活用困难等。如此的社会环境下，伴随着地域资源流失的不断加剧，地域魅力以及活力也在逐渐消失。在上述社会背景下，地方政府、NPO法人等地方团体，针对人口减少以及房屋空置问题设立了移居支援网等，倾力于充实移居支援制度等地域建设。另外自2011年东日本大震灾发生后，全国范围内掀起了对地方城市移居问题关心的热潮。一般社团法人移居·交流推进机构[5]的数据显示，“空置房银行制度”等以地方移居为目的的制度在全国范围内被活用开来。

有关地方移居，宝岛社出版的《乡村生活介绍》中揭载了“理想居住乡村排名”。在过去3年的综合评价中，大分县内的市町村共8次进入了全国前十，位居全国第一。另外，认定NPO法人故乡与回归支援中心[6]与大分县内的所有市町村都有协作关系，由此可以看出大分县在地方移居问题上是持积极态度的。本文要介绍的国东市，是大分县内最早制定“空置房适当管理条例”的市，空置房银行的房屋登记数也是大分县内最多的。此外国东市还策划实施了丰富多样的移居相关措施，例如乡村生活体验、地域复兴队等。

本文首先对大分县内实施的移居相关措施进行整理介绍，然后以国东市的代表性移居措施为案例，详细介绍其运营管理情况，并阐明这些措施是由哪些相关组织团体参与策划实施的，以及这些组织团体在案例中都扮演什么角色。希望研究结果对促进地方空置房的活用有所帮助。

2 移居政策

2.1 大分县的移居政策概况

大分县的移居相关措施主要是由大分县政府企划振兴部和观光·地域局地域活力支援室⑤“地域活力支援室”是移居希望者咨询移居相关事宜的窗口，进行移居相关的地域宣传、举办咨询会等。主导策划实施的，并根据各个市町村的情况，公平地给予各个市町村共同实施的机会。图6是大分县内实施的移居相关措施。移居政策在2008年以前是由市町村自主实施的。个别市町村的移居措施以及宣传是有一定效果的，虽然有一部分希望移居者是在考察当地的实际情况以及移居支援政策之后才选择移居地，但更多的希望移居者仅仅是单纯地通过对该地区的印象进行选择。

图6 大分县内实施的移居相关措施

事实上，针对山村地区的人口减少、空置房急增等问题，2010年前后全国的市町村都先后制定了“空置房适当管理条例”。希望移居者的数量之多即为事实，且作为空置房数量以及人口减少的对策，移居政策从这时开始在全国范围内扩展开来。

在这之后，通过利用移居政策而移居大分县的人数每年都呈增长趋势。自2010年起到2014年的5年间，每年的移居相关预算总额为400万日元（约24万人民币），而2015年的预算总额急增为6 800万日元（约408万人民币）。由此可见，大分县自2015年起更加重视移居措施，实施了包括“在东京设置咨询处”等5项新的关于“体制整备”、“地域宣传”的措施。而且“大分生活讲座”的举办次数也从前年的每年3次增加到了19次。另外，2014年向大分县移居的咨询数为209件，而2015年增加到507件，是2014年的2.5倍，这是在东京设置咨询处产生的积极效果。

2.2 国东市的移居措施

2010年大分县的人口为119.64万人（国势调查），与2005年相比人口增减率为-1.09%。大分县内人口增加的市町村只有大分市和日出町，其他的市町村全部都呈减少趋势。国东市的人口老龄化也在加剧，全市32 002人中65岁以上的比例为36.4%。与2005年相比，2014年的人口增减率为-6.43%，人口减少情况较为严重。

国东市自2006年的平成大合并诞生而来，位于大分县北东部，面积约占国东半岛的一半，即东半部分。大分机场就坐落在国东市东部沿岸，交通也非常便利。而且国东市还拥有良好的自然环境，2013年被认定为世界农业遗产。另外国东市作为古老的山岳佛教胜地，孕育了六乡满山文化⑥六满乡文化：国东半岛的6个乡村拥立天台宗、在山中大兴寺庙建设而发展的佛教文化。。为了能让后人继承这些文化资源，国东市以世界遗产认定为目标展开了一系列活动。并且近几年，根据国东市的国见町“第二次国东综合规划”，围绕艺术·工艺小镇的概念，实现了伊美艺术廊、艺术创作公寓⑦“艺术制作公寓”与“伊美艺术廊”都是住宅设施，作为艺术家的居住·制作地被活用。等艺术家移住体验设施据点的建设（图7）。

图7 国东市的区位及市政府主导的空置房再生项目分布图

我们分别对国东市政府与地方企业进行了访问调查，并对国东市内实施的移居相关措施进行了整理。经确认，这些措施的实施主体可以分为国家、大分县、国东市、NPO团体、大学、企业、地域居民。另外，为了方便掌握这些措施的策划实施运营等详细内容，我们用时序图进行了整理，同时也记录了实施主体间的协作内容。

2.2.1 闲置房对策——生业设计

2006年至2013年间国东市以市为主体实施的项目比较多。但自2014年以后，以NPO团体、企业等民间组织为主体实施的项目也多起来了。2006年国东半岛地区按照《新市建设规划》，进行了市町村合并，现在的国东市由此诞生。2008年制定了《第一次国东市综合规划》和《国东市国东地区活性化规划》，同年开始重视空置房增长问题，并于2010年施行“闲置房银行登陆制度”。2011年实施了《武藏地区活性化规划》。2012年设置了“地域复兴协作队”，同年成立了“雇佣促进协议会”。另外，《空置房适当管理条例》也在同年实行，并且随着当地居民对空置房问题意识的逐渐增强，国东市与当地居民协作举办了古民居再生研讨会。此外，2013年“地域复兴协作队”正式启动，实施了空置房的实况调查。至2014年，政府方面相继完善了移居相关的规划与体制，以保证各种移居措施的实施。在这期间，值得注意的是国东市通过县振兴局与NPO团体建立了协作关系。

图8 艺术展示街两边的建筑利用现状图

2014年国东市制定了《第二次国东市综合规划》。同年国东市与首都圈的民企共同出资实施了“settlego计划”，以进行创业支援，但此项目于翌年被中止⑧“settlego计划”是国东市与首都圈的民企共同设立的创业协助项目，因产业创出机构的社长们存有欺诈行为而中止。。同期，由于在发放固定资产税通知时，对空置房银行登录制度进行了宣传，空置房银行登录栋数比前年度增长了约1.5倍。2015年实施了“国东市子女抚养住宅新建·购买支援奖励金”制度与“移居体验旅行”政策，并策划实施了希望移居者与当地居民的交流项目。

一方面，国东市实施了各种各样的移居相关措施，特别是空置房活用相关措施相对来说较多。另一方面，2015年开始在空置房银行登录制度的使用条件上增加了“家庭成员中有65岁以下的家庭”一项后，引起了65岁以上的移居希望者的不满，使用登录申请者数比前年减少了60%。事实上增加这项利用条件的目的是为了让更多的具备提高地方活性化魅力的希望移居者移居本地。国东市利用空置房银行的设立与宣传，以及就业相关的“生业设计”等，以多种形态积极地推进空置房的活化。

2.2.2 地利活用下的生业设计（作家的移居、艺术节）

2014年以后，国东市以外的多数团体也参与到了移居措置的实施中。在国东市主导的伊美艺术廊与艺术创作公寓两个项目中，国东市对空置房进行改修后，由NPO团体运营管理，此外，大学等地区外的团体也都参与到了移居措施中。在国东市小葱种植体验农场这一项目中，民企在国家、大分县、国东市不同行政单位的援助下，主导实施了农业生产支援。

在具备离机场较近以及被选为世界农业遗产的优越自然条件下，利用空置房银行制度移居过来的住户中，以工艺、陶艺等方面的艺术家为主要群体。利用面对濑户内海的地理优势，国东市举办了濑户内艺术节以及国东半岛艺术节。这些艺术节的举办促进了当地同外地的创意产业相关人才或是对创意和艺术高度关心的人进行交流，并希望可以成为他们移居国东市的契机。

2.2.3 据点的形成（国见町伊美的展示街——房屋·土地闲置率下降的过程）

图8为国东市国见町伊美展示街的空置房活用分布示意图。13件活用项目中，利用政府的部分补贴进行改修的只有2件，剩余11件为个人、民企以运营或者是入驻形式呈现的空置房活用。

另一方面，在空置房活用的急速推进下，国东市对居民实施了关于空置房活用的访问调查。其中有些居民回答说“感受到商店街的集聚性在逐渐恢复”。也有移居者回答说“因为有先行移居过来的作家们，所以比较容易勾划自己的未来”。总之，由政府引导的改修与民间的协作形成的据点效果十分显著。

2.3 官·民及非政府组织的作用

在移居政策实施过程中，政府、居民、中间支援团体起到了重要作用，但各自职责不同，以下以国东市伊美町的多个项目为例展开阐释。

2.3.1 官——政府的作用

国东市的政府支援主要分以下3种：（1）政府与施工单位、NPO团体、企业、居民等主体协作，以地域振兴为目的的人才培养及就业岗位创造；（2）空置房银行的信息宣传与公开，虽然有争议，但还是增加了空置房银行使用者的年龄限制条款；（3）个别项目的企划运营等环境整备（委托NPO法人运营），虽然预算不多，也达到了据点效果，但对于民间企业团体的改修工程等是没有资金补贴的。

2.3.2 民——居民的作用

主要体现在居民间的社会关系网的持续性与强化。首先，解决空置房问题要考虑的不仅限使用者方面，房屋所有者方面也存在一定的问题。比如，房屋所有者担心把有一定地缘的房产出手后会对自己造成负面影响，因此房屋会被放置或者拆毁。逐渐重视由上述原因而造成的空置房增加问题的当地居民，定期与技术人员（木工、建筑师等）举行学习研讨会，也会把古民居的价值与魅力装订成手册，以便传递给更多当地居民。作为学习研讨会的效果，有数名因避免租借与买卖而使房屋呈空置状态的所有者，以租借契约、不定期使用等合作方式，使得狭窄区域内的11栋空置房实现了再利用。另一方面，参加学习研讨会的年轻技术人员也重新认识了古民居的价值，并在各自的工作中寻找空置房再利用的合作机会。如此，既增强了年轻人的地域社会关系的持续性，也对地域振兴意识的人才培养起到一定的效果。2.3.3 非政府组织的作用

图9 运营模式图

由当地居民组成的NPO法人在地区建设中的作用逐渐显现。在作为移居体验设施的“伊美艺术廊”等代表项目中，政府为改修主体，设施运营则被委托给NPO法人。这种模式的优点在于，政府为项目负责人会使房屋所有者放心把自己的房屋租借出去，而NPO法人运营则比政府运营更能扩大居民参加的自由度。另一方面，针对政府作为项目负责人会使花费增高这一问题，今后考虑以NPO法人等中间支援团体为项目主体，实现改修项目的低花费与信赖确保的可能性。

2.3.4 多个团体参与的移居促进事例

国东市的特点是与NPO团体等多个团体协作，实施空置房改修活用项目。在本章节中举例介绍“伊美艺术廊·艺术创作公寓”的运营方法。

图9为运营图。国东市对空置房进行了改修，并委托NPO法人“国东粹群”运营管理，有移居意愿的艺术家为主要利用人群。从NPO法人“国东粹群”处申请后，可以短期或者长期居住。在艺术节时，国东市委托艺术大学的大学生来这里短期居住并创作作品。

3 结语

日本在1950 1970年代初的高度经济成长期间，由国家主导大力实施了农渔山村地区的基础设施建设，并为了加强地方的生业创生，掀起了港湾、机场、高速公路等交通基础设施建设的热潮，为企业的地方化提供了良好的环境。通过这近20年间的建设，使日本国土的角角落落都享受到了居民最低生活保障。另一方面，这近20年的建设热潮，也致使各个地方的固有地形、文化、习惯、生业等固有特性遭到破坏并逐渐消失。以此反省为鉴，国家出台了一系列的保护制度、振兴政策来保护维持地方的固有景观。现在的中国，在快速的经济成长中，同样大力发展农村建设。感叹于中国的经济发展之快，日本花20年所经历的过程，中国在短短的十几年内就已经历。换言之，日本在20年间丢失的东西，中国有可能在这十几年内也消失。在这里希望通过介绍日本的发展过程以及现状，对中国今后的农村发展有所启发。（感谢同济大学建筑与城市规划学院赵民教授对本文初稿提出的建议。）