日本《空置房特别措施法》初探

孙晓柳

(厦门海洋职业技术学院，福建 厦门 361100)

日本《空置房特别措施法》初探

孙晓柳

(厦门海洋职业技术学院，福建 厦门 361100)

为了控制空置房数量的增加，日本《空置房特别措施法》于2015年5月26日全面实施。空房法规定，日本市区町村可以建议及命令恐将对治安及防灾造成问题的空房所有者对房屋进行拆除或修缮。违反命令者将被处以50万日元(约合人民币2.5万元)以下的过失罚款，有关方面还可以进行强制拆除。随着此法律实施，地方政府的权限得到法律认可，相关对策将全面启动。

日本；空置房；特定空置房

一、《空置房特别措施法》立法背景

2014年3月20日，日本国土交通省发布最终报告书，指出2008年日本全国的空置房数量约为760万户，其中个人住宅约占270万户。7月29日，日本总务省根据每5年进行一次的“住宅、土地统计调查”结果显示：截至2013年10月1日，整个日本的住宅总量为6 060万户，比5年前增加了305万户，其中空置房竟达820万户，比5年前增加了63万户，空置率达13.5%，上升了0.4个百分点，创下历史最高。日本的空置房主要分“租赁用住宅”“变卖用住宅”“二次性住宅”“其他住宅”4种，各种空置房中破损房屋比例依次为：21.0%、13.0%、11.5%、31.6%[1]1-11。租赁用住宅或变卖用住宅由房地产公司和房屋所有人进行管理，而“其他住宅”则处于长期无人管理的状态，本文所阐述的空置房则专指这种“其他住宅”。

根据2015年5月的新闻报道，日本空置房因年久失修、无人管理而导致坍塌、火灾，以及因放置不顾而形成鼠患虫害等公共卫生问题，甚至还有些空置房成为犯罪活动的场所[2]。随着未适当管理空置房的增加，所带来的社会问题层出不穷。据日本国土交通省调查，管理水平低下的空置房治安混乱、安全性低，常有犯罪活动发生；杂草丛生、公共卫生环境较差，破坏景观带有损本地区形象；更有甚者发生空置房放火事件、外墙脱落伤人、积雪压倒空置房而伤及邻里等侵害事件[1]1-11。

根据日本国立社会保障人口问题研究所的推测，预计2019年日本人口减少数量将迎来顶峰。随着人口的逐渐减少，空置房也越来越多。老人的离世或入住养老机构，其子女迁居繁华都市，令日本众多本已年久失修的老房子被废置。虽然城市的空置率较低，但数量并不少，数量最多的是大阪，其次是东京。另外，由于城市住宅密集，即使只有一间有问题的空置房，也会给本区域造成恶劣影响。而这种空置现象的另一重要原因是由于20世纪70年代的日本高速增长时期制定并沿袭至今的土地税优惠措施，该措施旨在鼓励新建住宅以促进经济发展，但也因此而造成了日本拆房拆不起，买房有鼓励的局面[3]。

鉴于空置房的恶劣影响，为了治理这些无人管理的空置房，保障居民的正常生活环境，防止其在防灾、卫生、景观等方面给当地居民生活带来影响，日本政府决定制定特别措施法以推进治理空置房，给市町村实施空置房对策以法律依据。此次由议员立法向国会提交《空置房特别措施法》，并公布实施。

二、日本《空置房特别措施法》的内容

(一)空置房的定义

空置房是指建筑物或其附属物品没有作为居住使用，处于长期无人居住、无人打理的闲置状态的老屋。特定空置房包括以下几种情况：有显著安全危险的房屋；危害公共卫生的房屋；明显有损景观的房屋；难以维持周边生活环境的房屋。

(二)措施内容

1.空置房措施

(1)制定空置房对策计划

国土交通大臣及总务大臣策划制定空置房措施的基本方针，市町村根据基本方针制定空置房对策计划，该计划应包括以下事项：重点对象区域的设定，空置房对策的优先顺序的明示等；计划期间的设定，确保既存计划与调查实施年之间的整合性；空置房调查的相关事项，包括对象区域、期间、对象等调查内容及方法的记载；促进房主适当管理空置房的事项；空置房及拆除空置房后的地皮的有效利用；与居民协商空置房对策的相关事项；各部局的职责分担、组织体制、窗口联络地等的记载；对策效果的验证、根据结果重新审定计划的方针。

(2)空置房的调查和信息收集

第一，市町村内空置房情况的把握。市町村在实施具体措施之前，必须首先进行必要的调查，确认其行政区域内的空置房的现状，把握空置房的位置，筛选空置房。第二，入户调查。为了促进法律的实施，针对市町村区域内的空置房，市町村长赋有入户调查的权利。市町村长委任职员入户调查，应提前5日通知空置房房主，并携带相关身份证明信。对于拒绝、妨碍、躲避入户调查的空置房所有人，将被处以20万日元以下的过失罚款(第16条第2款)。第三，把握空置房所有人信息。为了掌握空置房所有人的信息，市町村长具有通过使用固定资产税的征税信息，了解空置房所有人信息的权利。不过此权利的使用有一定的必要限度，市町村长在行使该权利时，都知事及地方公共团体长官应协助提供必要信息。第四，空置房数据的整备。对于无人管理或造成恶劣影响的空置房，市町村需采取措施准确把握本区域内的房屋数据。

(3)空置房的适当管理

市町村根据所掌握的信息，督促所有人适当管理空置房，并给予必要的援助；努力采取措施有效利用空置房及空置房拆除后的土地。

2.特定空置房措施

(1)特定空置房的认定

日本国土交通省2015年5月26日公布特定空置房的判断标准，如建筑物老朽、梁柱倾斜、屋顶变形、屋顶和外墙有脱落现象、动物的屎尿、垃圾等长期搁置产生恶臭、大量产生白蚁、有危害公共卫生之虞、大多窗户玻璃破裂、庭院树木枝条突出道路及妨碍行人通行等。

(2)特定空置房所有人情况的把握

空置房所有人居住在其他地区，根本不了解空置房状况，所以需要联系房屋所有人告之空置房的真实状况，并研究今后的改善方案。为此，需事先把握特定空置房所有人的情况：对特定空置房进行入户调查；数据整备及相关部门信息的提供(税务部门应提供特定空置房的最新信息)；与特定空置房相关权利人之间的调整。在实施措施的过程中，需确认此空置房是否设定抵押权等担保物权或依据租房合同的租赁权，如有则需与相关权利人及所有人进行协调。

(3)对特定空置房改善的建议及指导

根据特别措施法的规定，对于那些存在严重安全隐患及危害公共卫生的特定空置房，今后各市町村等地方政府可根据固定资产税的资讯，迅速锁定特定空置房的所有人，并给予一定的期限，建议并指导房屋所有人进行改善。其告之特定空置房所有人。从事建议及指导的工作人员需向特定空置房所有人明示建议及指导的内容及事由和相关责任人；告之所有人该特定空置房的现状及对周围环境的恶劣影响，劝其进行改善以保全周边生活环境。其措施内容等的探讨，对于所有人接受市町村长的建议及指导进行整改的情况，工作人员应记录其改善的过程；对于不接受建议的，市町村长则应探讨是否需要对所有人进行反复建议及指导、是否应劝告其采取必要措施、应采取何种措施。

(4)对特定空置房所有人的劝告

对于不接受上述建议的所有人，政府应劝告其采取拆除、改建等措施以保全周边生活环境。对于无正当理由不接受劝告的房屋所有人，市町村长须提出书面劝告，意见书上载有整改措施、事由及期限等，并告知不服从劝告则可解除其固定资产税优惠。与此同时，市町村长可向税务部门等相关部门提供所有人未接受劝告的信息。

(5)对特定空置房所有人的命令

命令房屋所有人采取必要的整改措施之前应以书面形式事前通知所有人，所有人在收到通知5日内，可以拿出对自己有利的证据，提出公开听取意见的请求。市町村长应于3日前通知所有人即将采取的措施以及听取意见的场所和日期，并予以公告。命令所有人采取措施修建特定空置房，可以通过国土交通省令、总务省令设置标识、制定方法，并予以公示。对于违反市町村长命令的所有人，将被处以50万日元以下的过失罚款，对于不服从命令或房屋所有人不明的情况，即可强制拆除[4]。

(6)对特定空置房的行政代执行

行政代执行是行政上强制执行的一种方式。当法定义务人不履行行政上的义务时，则由行政机关通过间接方式强制义务人履行义务，或委托第三人履行，履行的费用向义务人征收。该法上的行政代执行需满足两个要件：第一，需认定为特定空置房；第二，义务人不服从行政上的改善命令，即不履行义务。执行程序如下：明确实体要件。需满足以下两个要件即他人能够代替执行的义务(代替的作为义务)；代执行是为了保全特定空置房周边的生活环境，并在一定的合理范围内进行。备齐手续要件。代执行之前需以文件形式警告，在履行期限之前仍未履行的则由市町村长下发代执行令，其上载明代执行时间、执行责任人姓名、代执行所需费用预算表。在非常情况或危险迫切情况下执行。执行责任人应携带并出示证件。成为代执行对象的特定空置房内动产的处理。需联系所有人搬出空置房内有价值的动产，未回应时则与法务部门协商暂为保管，并规定期限通知所有人取走。执行费用的征收。代执行所需的一切费用由行政主体向义务人征收，该费用指实际执行费用，不包括工作人员的工资、报酬、材料费、调查费等。

3.财政上、税制上的措施

为了促使市町村顺利实施空置房计划，国家及都道府县应给予财政上的支持，并采取必要的财政上的措施扩充地方交付税制度，用于补助空置房对策实施所需的费用；国家及地方公共团体则应采取必要的税制上的措施促使空置房对策的顺利实施。

(三)固定资产税的修改

日本空置房持续增加成为社会问题的主要原因之一在于日本政府对住宅征收的固定资产税仅为土地税的1/6。对于200平方米以下的小型住房，每年需缴纳的住宅固定资产税仅为空地固定资产税的1/6，超出200平方米以上的则按其1/3进行缴纳。因此，房屋空置在缴纳税金方面有很大的优惠。那么，从支援空置房对策的角度讲，则需要采取相关固定资产税的措施。为了协助《空置房特别措施法》的有效实施，据2015年度的税制改革大纲规定，被认定为空置房的住宅将取消其住宅用地固定资产税的优惠，这样便促使空置房所有人不得不采取措施整改空置房。

三、《空置房特别措施法》的问题

随着日本《空置房特别措施法》的实施推进，会给空置房所有人带来前所未有的压力，为了不变成特定空置房，将对其进行维持管理，用于租赁或者是为了维持管理成本及考虑到将来税务负担的增加，将空置房出售。而这些以买卖和租赁为目的的空置房和拆除后的土地将流入房地产市场，但是购买房地产的人数并不会增加，从市场原理的角度看，供给过剩就会导致价格下跌，将可能会给房地产市场带来供需失衡的影响。房产销售价格和租赁价格的下降，不仅给空置房所有人带来负面影响，也会给人口较少地区的周边房地产市场带来较大的影响，同时也会间接导致非空置房所有人资产的下降。由于连锁反应，最终将影响空置房的租赁和变卖。

另外，该法的施行并不能解决所有的问题空置房。首先，依靠行政强制力解决问题本身就有局限性。依据法律规定，对于特定空置房实行规劝、指导、劝告、命令后，空置房所有人未进行任何治理的话，最终将以行政代执行的方式拆除特定空置房，执行费用由负责人向所有人征收。但现实是行政代执行费用的回收大多是非常难的。例如：所有人无法确定的情况下无法求偿；所有人资金不足的情况下也难以回收费用，最终只能由政府自己负担费用。比如：以行政代执行的方式拆除位于秋田县大仙市的空置房，其拆除费用达到178.5万日元。高额的拆除费用难以回收将导致行政代执行并不能简单实施。该法实际实施时需要一定的成本，而后期的强制手段更需要高额成本。

四、结语

日本此次制定的《空置房特别措施法》主要是针对820万户空置房。该法制定以前，作为住宅用地特例，空置房所有人只需支付较少的固定资产税，没有特别的处罚细则，所以出现了许多无人管理的空置房；该法施行后，特定空置房所有人需接受劝告并采取必要措施整顿空置房，否则将解除其住宅用地优惠资格，对于继续放置不进行适当管理的空置房，将给予相应处罚。但也有人认为该法是为了减少问题空置房的紧急避难手段，从长远来看，如何有效利用空置房，防止特定空置房出现才是最重要的。

[1] 福 田,健 志. 空き家問題の現状と対策[J]. 調査と情報, 2013:巻頭1.

[2] 王 健. 日本各地“空屋”成患 官方出台新法强制应对[OL]. http://world.huanqiu.com/article/2015-05/6529449.html.[2015-05-29].

[3] 于恋洋.日本出击处理国内820万套闲置住房[N].国际金融报，2015-06-15(03).

[4] 黄菁菁.日本全面拆除老旧空屋[N].中国时报，2015-05-27(05).

[责任编辑 乐 知]

2016-03-09

孙晓柳(1977- )，女，吉林吉林市人，厦门海洋职业技术学院讲师，硕士研究生，主要从事日本法律研究。

D922.291.91

A

1671-8127(2016)06-0038-03