基础养老金全国统筹：统账如何结合

■文／李珍

我国建立企业职工养老保险制度之初，就确立了社会统筹与个人账户相结合的改革方案，单位缴费进入社会统筹，形成基础养老金，本人缴费进入个人账户，称之为个人账户养老金；多数地方为县市级统筹。1997 年《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》要求“逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。2007 年劳动保障部和财政部联合下发通知，明确要求各地统筹层次提高到省级。但是直到2016 年，除北京、天津、上海、重庆、海南、西藏、陕西等少数省份真正实现了养老保险基金统收统支外，其他省份仅建立了省级调剂金制度。

我国改革开放后经济发展战略是非均衡发展，在资源有限的情况下，让一部人、一部分地区先富起来。先试先行地区首先获得了改革开放的红利，吸引了大量外来劳动力。人口净流入地的劳动力年龄结构年轻，养老保险制度赡养率低，养老基金负担轻且基金结余额大；相反，人口净流出地通常是经济欠发达地区，年轻劳动力的流出使得养老保险制度赡养率恶化，基金入不敷出。这一现象在基本养老保险建立的早期就出现了，只是随着社会主义市场经济向纵深发展，地区间的负担不平衡问题越来越严重。

为了解决基本养老保险地区间负担不平衡和收支压力不平衡问题，尽管省级统筹还未实现，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》还是提出“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”。2006 年前后，各相关部门纷纷研究基本养老保险全国统筹的必要性和可行性。

全国统筹的好处自不必说，有利于地区间养老保险公平负担，有利于劳动力自由流动等，但问题也是不可忽视的。尽管理论上养老保险应该自求平衡，但在法律上和所有人的预期中，养老保险的最后责任人是政府，统筹层次提高到全国，意味着中央政府是最后责任人，这样可能会内置地方政府与中央政府博弈的动力，而这种博弈的结果一定是中央财政风险的增加；还有一个棘手问题是养老金的计发办法。现行的计发办法包含着统筹地区的社会平均工资，那么全国统筹后怎么办？当然，我们可以修改计发办法。但如果计发办法偏向社会平等主义，则低收入地区的养老金水平可能与工资倒挂而损失效率，高收入地区退休人员则养老金会不足；如果计发办法偏多缴多得原则，那么低收入地区如何从全国统筹的公平性中受益？

2009 年的中德法制国家对话会，议题是“完善中国社会保障制度”。有学者就“养老保险全国统筹的利与弊”展开论述。此后几年，各地上演的博弈，比如鼓励失地农民或其他身份的居民补缴或者趸缴保费进入职工养老保险等，都表明担心并不是多余的。职工养老保险、医疗保险覆盖的对象是一样的，但2017年养老保险参保人数比医疗保险多9000 多万人，这个数据值得我们对社保制度作整体思考。

公共政策按社会舆论导引向前推进。与所有人预期的基本养老保险全国统筹不同的是，“十二五”规划提出“实现基础养老金全国统筹”，可能考虑到个人账户是私有财产不宜统到中央层面。而在“十三五”规划中，则出现这样的表述，前一句“完善统账结合的城镇职工基本养老保险制度”，后一句“实现职工基础养老金全国统筹”。如果基础养老金全国统筹，那留在地方的个人账户将如何与之结合？一个统账结合的制度给我们留下了多少难题？