从自由竞争到分区定额：中国近代高等文官考试制度的演进脉络*

□刘希伟

1905年，随着清政府一纸诏令的发布，科举制寿终正寝。自此，文官考试与教育考试渐相疏离，中国教育与政治得以快速步入近代化变迁。科举制的终结，不只是一场覆亡，更暗潜着一种可能的劫后重生。考试选官的文化基因，决定了传统科举考试必然以某种化身复活于近代社会。民国肇立，文官考试制度即得以创立，并随着考试实践的发展而不断发展与完善。以微观视角而言，在社会形态更替、政权人事更迭仍频的时代背景下，近代文官考试制度的建制过程表面看似经历了不少周折与艰难，甚至呈现出某种迟缓性。但若自宏观视野出发，以1300年的科举考试为一种历史大背景，其实从科举制的废止到近代文官考试制度的重建，又大体可看作一个基本连贯的过程。

科举考试作为近代文官考试的历史原型，近代文官考试作为科举考试的现代化身，二者之间存在诸多类似之处。正如科举时代存在“分路取人”与“凭才取人”之争论[1]，近代高等文官考试中也存在“自由竞争”与“分区定额”的博弈。并且，正像科举考试中“区域公平”的优先性越来越重要、越来越明显，近代文官高等考试也在短短30年的时间里便从“自由竞争”发展至“分区定额”。本文意在观察近代高等文官考录中的区域失衡问题，进而还原、把握其制度演进脉络，以期为全面认识近代高等文官考试制度提供若干有益参考。

一、民国初文官考试制度的创立

古代官员选拔的区域平衡与否，成为中国政治制度史的一个重要观察与认识视角。作为“乡举里选之法”的延续与发展，科举自隋代创制起即对区域均衡有一种基本的考量。纵观1300年的科举考试史，可以发现在其制度演进过程中区域均衡的考量愈发重要，“分路取人”相对于“凭才取人”的优先性越来越明显，乃至有学者将科举视为传统社会的一种民主式代议制度。“这定额不是根据文化程度的高低而定，而是根据户籍的多寡而定，即这一点就带有西方根据人口的多寡而定其地代议士的名额的气味。”[2]不过，科举选官的区域均衡一定意义上只能说是一种理想，其制度设计仅能保证一种较低水平的均衡，即一种“底线均衡”。由于经济、文化与教育发展水准的差异，科举选官在事实层面存在明显的区域失衡问题。即使在区域公平考量最为明显的清代，其通过科举考试选拔出来的官员也存在明显的省际差异。所谓科举大省、中省、小省的划分，即是这种差异的一种体现与表征。但反过来，尽管科举考试所选拔出来的官员人数存在省际差异，却借由分区定额以保证一种基本的均衡，尤其是可以避免出现文教发展水平落后的边远省份无人中选的情况。

在停止科举考试之后，作为善后举措，清政府一方面曾设立进士馆、实行举贡生监考试，对旧有科举人才进行选拔任用。另一方面，为了发展新式教育，还曾在新式学堂中实施“科名奖励”。但自1905年科举废止到1912年民国成立的短短几年间，清政府在行将覆亡的背景下无法再创立一种新的稳定的文官考试制度。近代文官考试制度是进入民国之后才正式得以创立。

民国初年，“人民有应任官考试之权”之条进入《中华民国临时约法》，这在一定意义上可以看作近代文官考试制度的开端。[3]同年，孙中山主持颁布《文官考试委员会官职令（草案）》《文官考试令（草案）》等重要文官考试法律草案。就北洋政府而言，尽管其极力否定考试权的独立性，但同样也在不断推动文官考试的立法与实践。如1913年《文官考试法草案》，1915年《文官高等考试令》《文官高等考试典试令》，1919年《文官高等考试法》《文官高等考试典试令》《文官高等考试法施行细则》等相继颁布。1916年、1919年，先后举行过两次高等考试。1919年高等文官考试之后，《申报》即关注到录取人数的省际差异。“再就各省比较其人数，江苏五十四人，合之外交官四人则为六十人，居第一位。湖北四十四人，浙江三十二人，直隶三十人，江西二十一人，湖南二十三人，四川二十一人，奉天十三人，山东十二人，京兆三人，又有旗籍一人，其余未详。而江苏一省中尤以武进一县居多数。以上两项所列数目，系记者之友所述，虽大致不甚相远，但恐未必即能完全合于实际也。”[4]后来，李俊清先生曾对当时的籍贯分布进行过细致的统计。[5]在北洋政府时期的高等文官考试诸法律文本中，均无关于分区定额录取的规定。两次高等文官考试，录取结果存在明显的东、西部区域差异，甚至出现多个西部边疆省份无人录取的情形。但当时社会对于这个问题并没有太多的关注，也未引发激烈争论。总体上看，当时对于所录取人员的省际分布并未引发多少社会反应，尤其是未引起强烈反响。

北洋政府时期，政权人事更迭频仍，各届主政官员本似走马观花，诸多政事制度缺乏系统性与连贯性，甚至是朝立夕废。在文官考试制度方面，虽然前后出台多部法规，但是实践层面的文官考试却发展比较缓慢，整个社会对于文官考试的关注也相对有限。与之前传统社会科举考试以及之后南京国民政府时期的文官考试相比，当时社会对于文官考试的关注程度其实并不高。媒体关注热度相对有限，社会民众的反应也不热烈。在这种背景下，高等文官考试录取人员的区域失衡问题，也就没有成为引发落后边疆省份讨论与呼吁的一个强烈刺激。至南京国民政府时期，高等文官考试录取人员的区域失衡现象，才真正成为一个引起社会强烈关注的重要问题。

二、南京国民政府前期：“分区定额”的立法争论及省际录取失衡问题

相比于北洋政府时期，南京国民政府时期的高等文官考试之所以更为社会所关注，重要背景之一在于考试院的设立与运行。根据“五权宪法”理论，南京国民政府于1928年创立考试院。文官考试立法与实践作为考试院的基本施政内容，必然成为全社会高度关注的一个重要问题。

探讨南京国民政府时期的高等文官考试制度，自然不能不关注当时的《考试法》。1929年，立法院曾先后几次讨论“考试法草案”，之后的审查报告即《考试法草案审查报告》刊于《立法院公报》，从中可以看到有关高等文官考试在应采取分区定额原则还是自由竞争原则之间的博弈。在当时的《修正考试法草案》中，列出了“原案”及相关“修正案”。其中原案第七条为“考试分第一试、第二试、第三试，以国民党党义为第一试，分科考试为第二试，口试及成绩经验审查为第三试”。修正案则为“普通考试各省区每县至少应有五名以上之及格人员，高等考试每省区至少应有二十名以上之及格人员”。[6]很显然，修正案所修正内容，正体现了一种注重“分省定额”录取的制度设计。

当然，此种分省定额仅是一种初步的设想，并非正式《考试法》的规定。就文本设计而言，由于并未规定一省录取人数的上限，故所谓“每省区至少应有二十名以上之及格人员”，严格说来仅是保证了各个省区的最低录取额数。除此之外，问题的关键还在于：其一，边远省份如何保证20名的录取底线；其二，高等文官考试录取的总数问题。实际上，之后正式的高等文官考试，如1931年录取人数仅为100人，而且还是一种“集体加分”的结果。除了江苏之外，其余所有省份均在20以下。从平均人数来看，每省大约也就3人。尤其是云南、陕西等省份应考人数极少，结果无人录取。而西康、青海、新疆则无人应考。从这一意义上说，分省定额录取的制度设计在实践层面还存在一定障碍。

其后，立法院继续就《考试法》问题进行讨论。1929年7月6日，立法院第三十二次会议上，“……报告审查考试法草案，讨论约三小时半，只通过六条。讨论至第七条（普通考试各省区每县至少应有五名以上之及格人员、高等考试每省区至少应有二十名以上及格人员），一方主删，一方主保存。时已七点一十分，主席宣告延会，故八九两案未讨论”[7]。可以看到，与会者在究竟应否分省定额录取高等文官考试人员上存在根本性的分歧。“删”与“保存”，两种不同意见直接影响之后即将开启的高等文官考试实践。之后立法院院长胡汉民在“上周该院会议讨论考试法时，争执甚多，竞全日之功，只通过六条”的情况下，于7月11日再召集审议，并邀请考试院院长戴季陶、考试院参事饶炎参与讨论。1929年8月1日，南京国民政府正式颁布《考试法》，其中取消了之前《修正考试法草案》所列第七条修正案的内容，所谓“普通考试各省区每县至少应有五名以上之及格人员，高等考试每省区至少应有二十名以上之及格人员”的设想，最终没有成为正式的制度设计。

考察近代文官考试制度，一个无法绕过的人物是戴季陶。戴季陶在南京国民政府中具有举足轻重的影响，且其对作为民国文官考试前身的传统科举考试颇有研究。作为考试院院长以及当时立法院顾问的戴季陶，在高等文官考试究竟应实行“自由竞争”还是“分省定额”方面的意见又如何呢？尤其是，其在当时《考试法》制定讨论过程中又持何种意见？依笔者目力所及，关于当时具体讨论、表决情形与过程的记载比较少见。像《中国考试通史》《中国考试史文献集成》等多部重要考试史文献汇编，关于这一问题的资料也主要是依据档案材料中陈大齐的《考试分区定额之前瞻及回顾》。据陈氏的说法，当时立法院关于这一问题存在三种主张，其一为“分区定额”，其二为“完全自由竞争考试”，其三为“有限度之分区最小定额，同时为有限度之自由竞争考试”。在当时立法院审查会与大会中，兼任考选委员会委员长的戴季陶每次都依据相关规定列席会议，但不参加讨论与表决。在争论久而不决的背景下，立法院院长胡汉民曾于大会中征询戴季陶的意见。续看以下资料：

戴院长当时至诚宣述其所见，略谓中国之考试，虽向来不完全以地方分配其名额，但因其学制基础为普遍性质，故事实上应高级考试者遍于全国，而其取中之方法，则大体相类于立法委员之第三主张，盖第一、第二两种办法，不惟于各地方文化之普及有碍，且事实上亦不相宜，故以第三种方法为公平而合理，至于欲完全达到第一种目的，择其要点，不在考试制度，而在教育制度与教育政策，此固中国历代所欲达之目的，而因种种障碍无一代能完成者。至于现在之高等教育，无数大学均集中于平津、京沪两区，即南方各省为革命之策源地，但两广仅有一国立大学，而且成立未久，其余川、滇与福建均尚未有一完全之国立大学，北方潼关以西，地面如此广大，在古代又长远时期为政教之中心，今则尚无一个国立高等专门学校，虽曰各省之人皆可负笈游学，然此非常人所能，且本地无高等教育，则国民教育乃至一切生产事业，皆不易发展。故今时国家之政策，应以因地制宜而逐渐使高等教育普及于全国，然后方能达各委员第一种主张之目的。至于第二种主张，目前固然易行，然非教养鼓励之道，其于全国文化生产之普遍发展，似亦非宜。故目前为顾全事实与促进教养鼓励人才起见，以第三种之有限度的分区配额自由竞争为宜。[8]

不难看到，戴季陶所赞成的是第三种主张，即同时兼顾分区定额与自由竞争的制度设计。然而，在最后的表决中，赞成第二种主张者居于多数。当然，应该看到，采行自由竞争原则确实也有一定合理性。科举时代，全国教育内容多是人文性知识，不同地区虽然也有发展水平的差异，但其可能不及科举废止后新式教育发展水平差异程度明显。前者可能是一个程度高低、或多或寡的差异，而后者有时可能是一种“有无”的差异。质言之，在新式人才十分缺乏的情况下，以自由竞争为原则有助于将人数原本即相对不多的优秀考生选拔出来。在当时正式出台的《考试法》中，删去了之前《考试法草案审查报告》中关于高等文官考试“分省定额”的内容。不仅如此，问题的关键还包括，高等考试的应试资格规定为：国立或经立案之公私立大学、独立学院或专科学校毕业得有证书者；教育部承认之国外大学、独立学院或专科学校毕业得有证书者；有大学或专科学校毕业之同等学力，经检定考试及格者；确有专门学术技能或著作，经审查及格者；经普通考试及格四年后，或曾任委任官及与委任官相当职务三年以上者。[9]由于基础教育与高等教育，尤其是后者发展存在明显的地区差异，因此，一定意义上说报考资格的限定直接导致不同地区报考人数的差异。而由于考生考试竞争力的区域差异，东部发达省市或说沿海沿江考生，与边远省份的考生相比，在录取比例上也存在明显差异。在此制度设计下，由于不同省份入读高等学校学生人数不同，参加高等文官考试者人数不同，加之考生文化水准不同，因此，最终所录取人数也就存在差异。尤其是在高等教育发达省份与落后省份，这种差异必然更加明显。

1931年，第一届高等文官考试在南京举行，考试院院长戴季陶称其为“本年三大要事之一”。作为南京国民政府第一届高等文官考试，其能及格录取者本来仅30余人，后通过“将五十分至六十分之间的考生成绩统一加至六十分”才能取足百人之数。关于第一届考试的基本情形，戴季陶曾以《第一届高等考试的经过与感想》为题，在1931年8月10日“中央纪念周”作专门演讲。对于第一届高等文官考试九个省份无一人上榜的结果，戴季陶指出：第一次录取考生脱榜的省份，包括陕西、甘肃、宁夏、蒙古、热河、绥远、黑龙江、云南、广西，其重要原因之一在于应考人数太少。

1933年，第二届高等文官考试举办，考点设在南京与北平两处。其中，南京考生人数约占2/3，北平约占1/3，所录取考生的地理分布在当时就受到关注。如1933年11月1日《申报》便报道高考普通行政人员甄录试前30名的籍贯分布情形。“本届高考普通行政人员甄录试，前三十名籍贯及资格计苏一三人，浙三，湘三，鲁三，闽三，赣二，鄂皖冀豫各一。”[10]发榜之后，《申报》再度进行及时报道，录取者的省籍分布是其中一个主要方面。

从1931年、1933年两年高等文官考试报考与录取人数来看，全国大致可以分为三个梯队。第一梯队为江苏、浙江、安徽、江西、湖南、湖北、广东、河北，第二梯队为山西、河南、四川、山东、辽宁、吉林，第三梯队为余下省份。三个梯队的划分，无论涵不涵盖南京、上海、北平三市，都是成立的。如果将这种梯队的划分，与清代科举大、中、小省的分层相对比，可以发现二者基本一致。民国20世纪30年代，距离清代较近，其文教发展水平也呈现类似的地域分布格局。不过，广东省值得特别注意，在清代科举考试属于中等省份，而在近代由于其风气先开，故在当时文官考试中占据十分显眼的位置。边疆省份，则报考人数绝少，甚至出现无人报考的现象。在录取率上，其本来即因文教发展水准影响而相对偏低，而在报考人数极少甚至为零的情况下，自然更加难以录取。

除教育发展水平的省际差异，高等文官考试的设立地点也在一定程度上影响到各省考生的报考情况。南京国民政府时期的高等文官考试地点设置太少，对边远省份的考生确实十分不利。当时的考试地点，第一届仅有南京，第二届为南京与北平，第三届又增加广州与西安两市。然而，对于全国范围考生而言，几届考试考点都是比较有限。不得不承认，的确有部分考生由于赴考路途遥远或者考试花费多而裹足不前。1933年，卫挺生在《改革考试制度管见》中指出当时的文官考试制度之弊端，其中包括“太不方便”。即考试地点集中一处或数处，远道学生唯富有者始可与考，中产以下者均无此财力。这也正是第二届、第三届高等文官考试不断增加考试地点的原因之所在。另外，对于增设考点能否从根本上改变报考与录取人数的省际格局，还需持审慎态度。笔者以为，边疆省份所以录取人数不多甚至无人录取，直接原因在于报考人数过少，甚至无人报考。而之所以如此，又在于其教育发展水平低下。因此，设立地点对于各省报考人数多寡虽有影响，但相对有限。换言之，即使适当增设地点恐怕也难以从根本上改变边疆省份报考人数过少的问题。当然，着眼于考生应考方便，确实可以适当增设考试地点。

在全国各省关注高等文官考试录取人员分布的情况下，其区域失衡必然引发相关讨论与某种可能的建议，而边省补偿则是这种建议的重要内容。

三、1935年“边区省份从宽录取办法”：一项基于教育发展水平的制度设计

早在1929年《考试法》颁布之后、第一届高等文官考试实施之前，即有人呼吁高等文官考试应当考虑区域均衡问题。近代教育学者杜佐周便曾有这种呼声。杜氏十分赞成通过考试制度选拔人才，并列数了科举考试废止后因由“考试选才”一度消失而带来的九大弊端。其主张“考试为谋工作机会均等的工具”，建议“考试应分为三个阶段举行：（1）普通公务人员，应由各县市举行考试；（2）高等行政人员，应由各省举行考试；（3）荐任或简任以上的人员，应由中央举行考试。不然，至少限度，亦应采用分区考试法，以便应试者”。[11]不难看到，杜氏不仅主张“考试选才”，而且还十分注重人才选拔的区域均衡问题。

针对高等文官考试实际录取人数区域失衡的问题，一方面是考试院的自我反思，另一方面是作为弱势群体的边疆省份的呼吁。

考试院对高等文官考试实际录取人数区域失衡问题的关注，应该说首先在于戴季陶。1931年第一届高等文官考试之后，基于录取人数区域失衡等问题，戴季陶提出“对于边远省份，如新疆、宁夏、黑龙江、热河、察哈尔、绥远、西康等省，举行考试，应有因地制宜的办法”。[12]而1933年第二届高等文官考试期间，戴季陶又更加深刻地感受到解决录取人员区域失衡问题的紧迫性。“本届高考，王太蕤先生任典试委员长，先生因亲自详察内外闱情况，……在此期间，体察所得，即于十二月五日，提出改进意见四点于中政会议。一、现行高考制度，有速行改善普及于全国之必要，改善之道，或实行考试法分区考试办法，或采旧制精神，酌定各省区及格名额。”[13]

第一届、第二届高等文官考试之后，边疆省份开始呼吁设立专门保障名额。例如，1934年10月，甘肃省教育厅厅长水梓赴南京出席考铨会议，指出“甘省地处边陲，文化落后，故以往中央举行之高等文官考试，本省无一录取者”，计划向大会提议“规定边远省份高考名额”，以资鼓励边陲文化。[14]又如，“西北问题研究会”一份题为《本会致全国考铨会议广取边疆人才书》，呼吁在边疆省份设立考试地点、取消外语科目、降低录取标准以及切合边疆省份实际需求。[15]

戴季陶关于边疆省份应因地制宜地举行高等文官考试的想法，在1934年的全国考铨会议上获得实质性进展，高等文官考试边疆省份补偿性制度的出台可谓指日可待。高等考试录取人数区域失衡问题，作为全国考铨会议的一个重要议题，直接推动了之后高等文官考试边疆省份补偿性制度的出台。考铨会议《宣言》，直指高等文官考试实行完全自由竞争的弊端。“为广罗人才与顾全事实计，自应将现行任用法规，分别修正。又边远省区应如何扩充任用资格，蒙藏人民应如何优予拔擢，技术人员、县佐治人员应如何广为登用，各有其特殊之情形，并应变通办理，或另定法规。”再者，在《宣言》中，还设想由政府主持大学毕业考试，“故应由考试院，每隔一年或数年，编制各省受教育人数统计表，其比率在一定数额之下者，应予降低标准，从宽取录。如此则全国人材，得平流并进，边省文化亦可逐渐提高”。[16]

在当时考铨会议上，考试院所提的一项重要议案为“任命人员考试完成办法案”。“考选方面第一案中之特为重要者，如对教育人数较少省份之应考人，另定从宽录取办法案，系为边区人民所属望，事关国家统一大计。”“如分省分区举行县长考试案，推广临时考试案，特种学校之毕业考试办法案，高等考试应分区举行案。”[17]“任命人员考试完成办法案”，目的之一在于改进高等文官考试录取方法的建议，以解决区域失衡的问题。这一议案，分为补充类六项，修正类两项，推进类三项。其中补充类包括“在首都或考试院指定区域举行高等考试，或在首都举行普通考试时，对于受教育人数较少省份之应考人，另定从宽录取办法”；“拟定边区各类特种考试应考资格，及考试科目之标准。”所拟边疆省份从宽录取的办法如下：

（1）由本院依据全国高等教育及中等教育统计，编制各省高等教育人数表及中等教育人数表，并规定每百万人中受高等教育或每一万人中受中等教育者，在一定数额以下，即属于从宽录取之省份。

（2）受教育人数较少省份，如无及格分数者，得从宽取录。至取录人数与应考人数之比率，及取录之最低分数，由本院根据各届考试成绩录取比率等统计每年或数年修订一次。

（3）受教育人数较少省份，其应考人受从宽取录待遇者，应以在该省之学校毕业及检定及格或服务者为限。

（4）从宽取录人员分发时，依照分发规程，有免除学习资格者，得按其成绩，酌定期间，仍令学习。其本应学习者，亦得按其成绩，延长其学习期间，但至多均不得过一年。[18]

边疆省份高等文官考试从宽录取的制度设计，值得关注之处在于：其一，可以享受录取优惠的边疆省份，是依据一定教育发展标准确定，而非随意主观确定；其二，从宽录取的考生，应是边疆省份学校的毕业生或服务者。之所以出现这种限制条件，主要是为了防止其他省份考生冒充边疆省份考生参加考试的问题。“第三点现在户籍尚未确定，欲受从宽取录待遇之应考人，应以在各该省之中等学校毕业，或高等或普通检定考试及格，或在各该省服务之公务人员为限。以免其他省份之人，冒籍应考，致使受教育人数较少省份之应考人，反而得不到从宽取录待遇之利益，故非加以限制不可。”[19]科举时代，在分区定额与原籍应试原则下，不少考生为了增加录取机会而到更容易录取的省份参加考试，冒籍应试成为科举法规所重点防范的一种舞弊行为。此时，为边疆省份实施从宽录取的优惠办法，自然也会有防止其他省份考生冒充身份应试的考量。

1935年8月，《高等、首都普通考试边区应考人数从宽录取暂行办法》正式颁布。之后又略作修订，即在第一项中补加了“除临时考试定有名额者外”，其余部分不变。该办法第二项规定为：依据教育部民国二十一年度全国高等教育概况统计，暂定甘肃、察哈尔、绥远、热河、新疆、西藏、青海、宁夏、蒙古、西康为高等教育人数较少之边远省区。第三项规定为：依据教育部民国十九年度全国中等教育统计，暂定黑龙江、甘肃、察哈尔、绥远、青海、新疆、宁夏、西康、蒙古、西藏为中等教育人数较少之边远省区。第四项规定：第二项规定之各该省区应考人，参加高等考试，或第三项规定之各该省区应考人，参加首都普通考试，其实到应考人数在五人以上而无一人及格者，得于总成绩审查时择优从宽录取一人，但第一试或第二试之录取额不以一人为限。第五项规定：前项各试之从宽录取分数均须在四十分以上。[20]根据以上规定，甘肃、察哈尔、绥远、热河、新疆、西藏、青海、宁夏、蒙古、西康各地的考生，可以在高等文官考试中享受从宽录取的政策优惠。

第三届高等文官考试，举行时间在1935年11月，并且增设了广州与西安两处考点，共计有四处考点。1936年举行的临时高等文官考试，其考点仅设在南京一处，其余各地均未设置。应当特别注意的是，《高等、首都普通考试边区应考人数从宽录取暂行办法》虽在1935年即已颁布，但当年实际上并没有照顾边远省份，从宽录取办法真正开始实施是在1936年临时高等考试。如云南在1935年有20人报考，按规定至少应该录取1人，但实际上1人都未录取。而1936年，虽仅有8人报考，但按规定至少录取1人。再如，广西在1935年报考人数为23人，按规定也至少应该录取1人，同样也没有录取。1936年，其报考人数为9人，却录取了2人。按照相应规定，其至少可以录取1人。与之相对的是，1936年山西尽管有47人报考，却无人被录取；吉林有7人报考，但也同样未有录取者。据此，从宽录取办法确实给予了边疆省份考生实质性的照顾。但在这种照顾政策下，一方面仍有部分省份其高等教育虽在事实上并不发达，却不在从宽照顾范围之内；另一方面，即使被划为“高等教育人数偏少省区”者，也仍然有多个省份无人录取的问题。由此可以说，仅仅凭借《高等、首都普通考试边区应考人数从宽录取暂行办法》，实际上还是无法从根本上解决高等文官考试在不同省份录取严重失衡的问题。

四、南京国民政府中后期：“分省定额”录取的呼吁与正式立法

在边疆省份从宽录取办法出台之后，关于高等文官考试分区定额录取的呼吁并未停止。

1937年，张继等人在国民党第五届中央执行委员会第三次会议上提议高等文官考试分区定额录取，并分处举行。理由在于：“查吾国幅员广大，交通未畅，经济既盈拙不同，文化亦盛衰各异，边远省份尤多落后，以致应中央高等考试及参加中央政府服务之机会无形减少。影响所及，小之使各省人材有向隅之叹，大之使各省与中央发生隔阂，情势所趋，殊为可虑。今为广土众民之国家计，为社会长治久安计，亟应设法补救，以期广求人材，使各省区平均发展，而巩固党国之统一。”[21]基本办法包括两条：一是高等文官考试按各省区人口多少分配录取名额；二是在适当边远地点举行高等文官考试，以便利附近各省考生应试。提案获得通过。1937年3月18日，考选委员会曾召开会议讨论张继等人的这一提案。在1940年召开的中央人事行政会议上，考试院提交的一份议案明确提出“分区选拔”和“凭文录取”各有得失，不可偏废，应该在凭文录取之外兼采分区选拔之制。具体办法由考试院于每届考试前规定录取名额，其中半数分配到各省、市、区择优录取，余额仍凭考试成绩录取。[22]而在1941年11月24日国民参政会上，王公度再度提出，“高等考试应分省区定名额以普选人才而宏考试功能案”。“决议案通过，送请政府办理。”[23]但高等文官考试分区定额录取制度，因当时种种原因而被悬置。

近代高等文官考试分区定额录取的制度设计，最终在南京国民政府统治行将结束前夕得以正式形成。1946年的南京国民政府“制宪大会”将“公务人员之选拔，应实行公开竞争之考试制度，并应按省区分别规定名额，分区举行考试，非经考试及格者不得任用”条文，载入宪法。1948年新《考试法》第二十条规定：“各省区之公务人员考试，分别在各该省区举行，应考人以本籍为限。全国性之公务人员考试，应分省区或联合数省区举行，并应按省区分定录取名额。由考试院于考期前三个月公告之。其定额比例标准，为该省区人口在三百万以下者五人，人口超过三百万者，每满一百万人增加一人。”至此，高等文官考试终于从最初的自由竞争而发展至分区定额。1948年，考试院举行第二次高等考试初试及普通考试，即依照此项规定及内政部人口局所统计各地人口数，规定各省区录取定额比例标准。徐奠磐就此评论道：“凡此均是将宪法条文加以引申，是分区定额之主张，已由理想而进于实行，即将十八年立法院第二种主张推翻，而代以第一种主张矣。”[24]

南京国民政府时期的文官考试制度，与戴季陶有着千丝万缕的关系。自1928年担任首任院长至1948年卸任，戴季陶执掌南京国民政府考试院前后长达20年。作为对传统人才选拔制度具有相当之研究，且注重区域均衡选才的考试院院长，戴季陶对于高等文官考试录取中的区域失衡问题，自然不能不关注。在1929年《考试法》制定过程中，戴季陶即强调“有限度的分区配额自由竞争”，分区定额是其一贯的基本理想。之后，《考试法》历经多次修正，而每次都由戴季陶负责起草主持，然而戴氏的这一理想却长期无法写入其中。高等文官考试分区定额从思想认识到载入法典，前后拖了20年的时间。陈大齐在《戴季陶先生与考试》中称：“关于考试制度，戴先生还有些意见未及见诸实施或未能见诸实施的，现在只举重要的两事，一为考试与教育的联系，二为考试有限度的分区定额。”[25]戴氏在南京国民政府时期是一位具有重要政治影响力的人物，但其实现关于高等文官考试分区定额录取的理想，却又那么艰难。这一方面在于自由竞争与分区定额本身即为一对基本矛盾，二者互有利弊；另一方面也在于制度本身也有一个演进过程，以及与抗战、内战等影响因素有关。如果仅就南京国民政府而言，高等文官考试从自由竞争到分区定额的过程，恰好与其前后存亡时间相一致。也可以说，近代文官考试法案自民国初开始颁布，而关于高等文官考试分区定额的制度设计又恰在民国结束前夕才真正实现。不过，若是以传统科举考试制度存在时间为参照，这显然又是一个短暂的过程。

从可能性上讲，以人口规模为基础按比例录取的高等文官考试制度，也并不见得一定十全十美。当时，即有论者谈到这种设计所可能存在的弊端。“今录取名额绝对以人口为比例，边远省区为求录取足额，除成绩及格者外，势必降格以求，甚至一省应考者不过一二人，而应取名额，反在数名以上，则此一二应考者，将不问其程度如何，亦必予以录取，以此等录取之人，分发各机关任用，称职与否，颇成问题。且考试标准贵乎严格公平，今乃摒弃标准以上之人才不予录取，徒求地区分配之公平，其与选贤任能之旨，相去甚远。”“且因户籍之不明确，应考人中为求侥幸取录，冒籍情事，势所难免，办理考试机关，对于冒籍者，有时亦无法调查清楚”。[26]笔者以为，分区定额之下的两个重要问题在于公平与效率的冲突以及其他省份考生冒籍应试。对于前者，这种设计体现了一种区域公平优先、自由竞争为次的基本模式，可以说是一种不得已的选择。当然，也可以说是一种相对合理的制度设计，因为其同时兼顾了公平与效率。对于后者，的确是应当注重加强防治，毕竟传统科举考试考生跨区域冒充户籍应考的案例不胜枚举。这正是对冒籍应考或是潜通关节等舞弊行为进行惩处条文出现在1948年《考试法》的缘由所在。

五、结语

中国近代高等文官考试，之所以从自由竞争最终发展至分区定额录取，一方面是缘于公平的考量，另一方面更有政治角度的深层考量。

例如，戴季陶对于边疆问题相当重视，“中国号称地大物博，蓋合蒙疆藏边各地，始足以语此。若舍边地而言，本部诸省，则诚无当于地大物博四字也”。“边疆问题，千头万绪，边政措施，百端待举，然提纲挈领，要亦不外三事：一曰树立中央威信，以加强边胞之向心力；一曰选拔边疆人才，以鼓舞边民之事业心；一曰促进各种建设，以提高边地之文化经济水准。”[27]1934年全国考铨会议上，考试院所提关于边疆省份从宽录取的提案，直接指出“故事实上非另定从宽取录办法，不能使各地人才，沟通声气，对于政治上之统一不免隔阂”。[28]“边省教育，尚不如内地发达，若不从宽取录，则人才无普遍登进之机会，对于政治之统一，或亦不无影响。”[29]而张继等人不仅不满足于边疆省份从宽录取办法，还更进一步呼吁以人口数为基础按比例划定录取名额，背后也同样存在对中国边疆稳定与发展的深层忧虑。

再如，当时的国民政府监察院监察委员田炯锦，在论及国家选才的地域均衡问题时所言更为直接、更为深刻。“一个国家在其地域上若有了统治者与被统治者的显然鸿沟，必不能平均发展，亦必不能长治久安。……一个国家内地域的划分，遂不能与种族之殊异相提并论，但若政权常操纵于少数省区人之手，使大多数省区的人完全受其控制，则受制者的国家观念与爱国心必然渐渐薄弱，大多数的民众苟视国家之灭亡，如专制时代之帝朝更易，与己无关，虽有少数贤明之统治者，亦何能抵抗其他民族之侵凌。故予对于提高人民程度，贤人握有政权之原则，虽实赞成，但对于吾国近数年来，在教育上仅对少数省区为畸形发展，在政治上只让少数省区人有机会参加，认为前途莫大隐忧。”[30]又如，徐奠磐也是强调分区定额考选人才的政治意义。“以区域定名额，其边远郡邑，常特与优异，虽人口不及比例之额，亦得与选，……论者以为中国疆域广大，民族复杂，数千年来，能维持大一统之局面，应归功于考试分区定额，实不无见地。”[31]凡此种种，不一而足。

研究中国科举考试史有20余年之久的刘海峰教授曾指出：“从一定意义上说，中国的古代文化之所以成为世界上唯一的延续数千年不断的文化，古代中国之所以成为世界上唯一能够在两千年间大体维护统一的广大疆域的国家，科举制度功不可没。”[32]科举制度之所以功不可没，其一重要方面即在于分区定额录取的制度设计。从这一意义上说，在近代国家动荡不已、天灾战乱不断，尤其是边境危机日益加剧的大背景下，高等文官考试从自由竞争最终发展至分区定额录取，既具有制度合理性，也是历史经验的总结。