党政机构改革背景下人才工作领导机构的改革——以省级人才工作领导机构为例

□董 博 吴 江

党的十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化，将“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系”作为深化改革的重要内容。2016年2月，中央出台的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》强调，要“理顺党委和政府人才工作职能部门职责，将行业、领域人才队伍建设列入相关职能部门三定方案”。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，各省机构改革方案陆续获批。人才工作机构改革也提上了议事日程，如北京成立了人才工作局、海南设立了省委人才发展局。但从人才工作实践看，进一步优化人才工作机制，厘清人才工作职能部门的职责，减少党委政府部门职能交叉重复，是确保各级人才工作领导机构有效发挥作用、维护“党管人才”权威的重要手段和必然选择。

一、人才工作领导机构重任在肩

（一）人才工作领导机构是推动人才强国建设的核心力量

在人才强国建设提出的关键时期，为有效调动各方力量，整合人才发展资源，中央组织成立了人才工作协调小组。从时间上看，人才强国和人才工作协调小组同时提出。2002年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要〉的通知》，提出着眼于各项事业的长远发展和人才的总体需求，树立发展新理念，实施“人才强国”战略，正式将人才强国上升为国家战略。并指出各级党委政府要从战略高度认识人才工作的极端重要性，中央成立人才工作协调机构，统一指导全国人才队伍建设工作，各地区、各部门也应采取相应措施。2003年5月22日、23日，中央政治局常委会议、中央政治局会议先后听取中央组织部关于人才工作有关情况和意见的汇报，会议决定成立中央人才工作协调小组，负责统一指导协调全国的人才工作和人才队伍建设。同年6月12日，中央人才工作协调小组召开第一次会议，讨论通过协调小组的职责和工作规则。从那时起到2016年年末，中央人才工作协调小组共召开43次会议，平均每年召开3～4次会议，有力地推动了“人才强国”战略的实施。

（二）人才工作领导机构是落实“党管人才”原则的组织保证

成立中央人才工作协调小组，是根据党管人才的要求，为全面加强人才工作采取的一项重要组织措施[1]。通过协调小组的方式，将各方面的优势和积极性调动起来，有利于把人才工作方针政策与党和国家的各类方针政策联系在一起，形成人才工作合力，推动重大方针政策的落实。中央人才工作协调小组成立后，各省市区、中央各部委办局和单位陆续成立了本地区、本单位的人才工作领导或协调机构。从上到下的人才工作领导机构，形成组织严密、覆盖广泛的机构体系。从领导配备来看，各级普遍由党委主要领导或分管领导担任机构组长，突出了党委对人才工作的绝对领导。这种组织结构使得各级人才工作领导机构成为贯彻落实党中央关于人才工作决策的核心机构，为全面落实党管人才提供了坚强的组织保证，机构本身也成为党管人才的鲜明标志。

（三）人才工作领导机构是整合人才开发资源的重要机制

协调各方、整合资源是人才工作领导小组的重要目标定位，这一机制打破了原有的条块分割的资源藩篱，将各种可用、有用而原来不用的政策、项目、资金集中起来，形成了目标有人规划、路径选择有人拍板、各方关系有人统筹、协调议事有章可循的工作局面。中央人才工作协调小组成立后，中央明确提出，各成员单位的工作职责不变，原来工作中的领导关系也不改变，凡各部门职责范围内的工作，还是由部门自己定自己做[2]。作为各级人才工作领导机构的日常办事机构，各级组织部门抓人才工作的责任更加突出，担负起了“牵头抓总”作用。人才工作“牵头抓总”职能明确后，各级组织部门在原有的干部类和组织类内设机构基础上，增强了人才工作部门，形成了干部、组织、人才“三个轮子”并驾齐驱的工作架构。借助组织部的政治优势、组织优势和领导优势，各级人才工作领导机构整合人才开发资源的职能得以充分显现。

（四）人才工作领导机构是人才治理体系的有机组成部分

在交错复杂的环境中进行协作是现代公共治理的核心内涵。公共治理需要多主体合作，而促进多方协作正是人才工作领导机构的优势所在。在实际工作中，人才工作领导机构通过制定规划、出台政策、直接联系服务等方式，将行业管理部门、用人单位和人才群体在人才开发中的不同职责进行整合引导，促进了不同主体之间良好伙伴关系的形成。部分地区还成立了人才工作协会[3]、人才开发基金会等社会组织，在人才工作领导小组的指导下，配合政府职能部门开发人才资源，引导用人单位加大人才开发力度，促进人才群体的协作互动。从这些方面看，人才工作领导机构已经超越了党委或政府职能机构的作用，成为全社会人才治理的中枢系统，引领全社会人才开发的方向。

二、人才工作领导机构建设取得初步成效

自中央人才工作协调小组成立以来，我国人才工作领导机构蓬勃发展，从无到有，从少到多，影响不断增加，触角延伸到人才开发的各个领域，发挥着重要作用。十几年来，全国人才工作领导机构建设有以下4个方面成效。

（一）人才机构多级体系形成

随着人才强国战略的深入实施，人才强省、人才强市、人才强县、人才强校、人才强企等口号陆续提出，各地各单位纷纷参照中央人才工作协调小组，成立本地本单位的人才工作领导机构，并增设人才工作领导小组办公室与组织部门合署办公。以某省为例，全省9个市州和60个县市区均成立了人才工作领导小组，人力资源和社会保障厅等较大的职能部门也都成立了相关机构，一些开发区、高校成立了独立于党委组织部门和人事部门以外的人才工作办公室，负责统筹本地本单位人才开发工作。截至2012年年末，全国31个省区市和15个副省级城市全部成立了人才工作领导（协调）机构及办事机构，近99.8%的地（市）级和98.6%的县市级设置了人才工作领导机构，中央20个人才工作成员单位中，已经有16个设立了人才工作领导机构[4]。全国从中央到地方建立了上下衔接、左右协调、组织严密、覆盖广泛的人才工作领导机构体系，“全县一盘棋”“全市一盘棋”“全省一盘棋”“全国一盘棋”的人才优先发展局面逐步形成。

（二）党管人才格局基础夯实

党管人才是党的组织制度的重要组成部分[5]。党对人才工作的统一领导，更清晰地界定了人才工作在党的事业和国家战略中的定位[6]。自2003年“党管人才”原则的提出和人才工作领导机构的建立，各级党委从经济社会发展全局出发，着力推动构建党委统一领导，组织部门牵头抓总，有关部门各司其职、密切配合，社会力量广泛参与的人才工作新格局。十几年来，党管人才格局的建设目标一以贯之，得到各职能部门、用人单位和广大人才的接受和认可，特别是2012年8月，中央出台《关于进一步加强党管人才工作的意见》，进一步将中央对党管人才的要求进行明确，有统有分、体系完善、脉络清晰的党管人才工作格局逐步完善。

（三）工作运行机制基本成熟

各地人才工作领导机构在目标定位、组织机构、运行规则等方面大同小异。从职责定位上看，深入贯彻管宏观、管政策、管协调、管服务“四管”和抓战略思想研究、抓总体规划制定、抓重要政策统筹、抓创新工程策划、抓重点人才培养、抓典型案例宣传“六抓”[7]；从名称上看，有的参照中央人才工作协调小组，成立了“协调小组”（如广东省、海南省、贵阳市等），大多数省份都成立了“领导小组”；从领导配备看，有的由党委书记任组长（如吉林、山西等）、有的由党委副书记任组长（海南、河南、河北等）、有的由党委组织部部长任组长（浙江、山东、福建、贵州等）；从组成部门看，各地也不尽相同，但基本参照对应了中央人才工作协调小组成员单位，涵盖了与人才开发密切相关的组织、宣传、统战、人社、发改、教育、科技、工信、民政、财政、农业、文化、卫生、国资、外专、扶贫、科协等单位[8]；在运行规则上，强调“一把手”抓“第一资源”，要求党政主要负责同志带头抓人才工作，党委常委按照分工抓好分管领域或系统的人才工作，建立了科学决策机制、分工协作机制、沟通协调机制、督促落实机制等，一些地方还以文件的方式对各种工作机制和规则进行了细化。如，山东省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于健全完善省人才工作领导小组运行机制的意见》（鲁厅字〔2011〕10号），福州市制定了人才工作领导小组及成员单位职责和工作规则，人才工作领导机构工作规范化、科学化水平不断提高。

（四）引领人才工作正确方向

多层级人才工作领导机构体系的建立，加速完善了党管人才工作格局，促使全党上下、各行各业都对人才工作有了清晰的思想认识，倡导了科学的人才理念，营造了良好的人才生态，人才体制机制改革、人才政策创新、重大人才工程实施、人才队伍建设等全面推开。同时，在《2002—2005全国人才队伍建设规划纲要》基础上，将人才强国战略作为专章列入国民经济和社会发展“十一五”规划，并编制了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》。从微观的人才计划发展到宏观和微观并存的人才战略，从临时的、零散的和个案性的人才计划发展到长远的、系统的和整体性的人才战略[9]，确保了我国由人才大国向人才强国迈进的步伐蹄疾步稳、顺利推进。

三、人才工作领导机构面临的挑战

人才工作领导机构成立以来，取得的成绩显而易见，但也存在许多倾向性问题，特别是基层人才工作领导机构发展缓慢、定位偏差、职能弱化的倾向有所显现，影响了党管人才的权威性和人才强国建设进程。

（一）机构发展缓慢

人才强国战略提出的十几年，是全国人才工作大发展的时期。2003年，中组部成立人才工作局，各级党委组织部门纷纷行动，增设人才工作处、人才工作科、人才办等机构，截至2012年年末，97.3%的地市级党委组织部门和81.2%的县市级党委组织部门建立了专门的人才机构，并配备精兵强将。一时间人才工作成为全社会高度关注的热点话题，各地大力推动人才工作创新，一些地方甚至成立了“人才局”[10]，还有的地方参照“招商局”成立了“招才局”[11]。但机构规模相对较小，作为组织部“三个轮子”中最小的轮子，工作人员数仅是各级组织部门从事“干部工作”或“组织工作”的四或五分之一。各级组织部内设的人才工作机构一般只有1个处（科），不但一直没有增加，而且与人才工作领导机构成立之初相比有所减少。例如，某省委组织部人才工作处成立之初与省人才工作领导小组办公室合署办公，编制15个，后增设了院士专家服务中心，增加事业编制20个，但后来机构陆续减少或合并，截至2016年年末仅剩人才工作处一个机构，编制8个，且经常空编运行。市县级组织部人才工作部门工作人员数更是捉襟见肘，地市级一般只有2～3人，县级经常只有1人，与众多逐渐增加或扩大的机构发展趋势形成鲜明对比，无法满足组织部门在人才工作上牵头抓总的工作要求。

（二）工作内容固化不够

各级人才工作领导机构的工作内容呈现出阶段性、随机性等特点，存在上下不一致、前后不连贯现象。纵向上看，2012年中共中央办公厅《关于进一步加强党管人才工作的意见》（中办发〔2012〕22号），从总体要求、工作格局、方式方法等方面对人才工作领导机构职责进行了界定，但重点说的是“怎么管”，对“管什么”没有明确要求。实际工作中各地各级不尽一致，“上热下冷”“上忙下闲”现象普遍存在，从中央到县市，越到基层，人才工作领导机构工作任务越少、工作内容越单一、发挥作用越有限，工作的持续性、规范性越差。由于缺少统一规范性文件要求，有些县级人才工作领导机构只好自选动作，做多做少、做到什么程度主要由本地主要领导的重视程度和关注点决定，不利于人才工作科学发展。横向上看，同一层级人才工作领导机构的任务也往往缺少固定脉络，特别是“项目化”引入人才工作以后，一批人才项目两三年结项后就“换频道”，长期坚持、久久为功的固定工作内容较少。以某省为例，据不完全统计，2003—2010年，省市县三级谋划设计了400多个人才项目[12]，但2010年以后，人才项目比较少，仅有“双百千万”人才计划、高层次创新创业人才引进计划等几个，前后对比来看，人才工作方式发生了变化，工作内容也大相径庭。

（三）活跃程度有所降低

与成立之初相比，当前人才工作领导机构活动逐渐在减少，领导小组会议召开次数、党委主要领导出席活动次数、影响较大的创新性工作数量、上级对下级指导等都在明显下降。中央人才工作协调小组会议召开次数一直较为稳定，但基层人才工作领导机构会议变化较大。机构刚刚成立的几年，每年都召开多次会议，年初召开会议总结上年工作、部署新一年工作，年中研究讨论重要人才文件和事项，有的地方还会召开人才工作领导小组扩大会议，对重要人才典型进行表彰。近几年，许多省级人才工作领导机构，平均一年召开一次会议，个别年份一次都没有召开，重要人才工作有的由常委会会议审议、有的用书面会签的方式决定。以某省人才工作领导小组为例，成立之初每年至少召开2次领导小组会议，每次会议名称中体现出会议次数，如“某省人才工作领导小组第一次会议”2004年5月召开，至2008年已经召开第10次会议；然而2009—2013年的5年间仅开了5次会议；到2015年以后，领导小组会议不再体现会议的次数，会议的召开更加没有规律。领导机构定期例会制度的弱化，使机构的影响力在不断下降，人才工作领导机构的重要活动数量也明显减少，这些变化在一定程度上影响了决策的执行力度和效果，很多工作也都开始降调、精简、弱化，甚至在边缘化。

（四）职能交叉重复现象显现

人才工作领导机构的设立，使原来分散化、碎片化的人才开发活动上升到战略高度，实现了区域资源的跨部门合作整合。这个过程中，组织部门作为人才工作牵头抓总责任部门，代表人才工作领导机构在人才开发中地位更加凸显，职责不断增加，除承担党政人才队伍建设任务外，参与的人才开发工作更加具体深入。尽管中央一再要求组织部门做人才工作要“坚持牵头不包办、抓总不包揽、统筹不代替”[13]，在实际工作中，各职能部门对牵头部门的习惯性依赖表现明显，组织部门在出台人才政策、推进人才改革、人才培养引进和人才联系服务等各项工作中，存在界限不清、触角过长、领域泛化倾向，甚至承担起“无限责任”。凡是带“人才”字样的文件和任务，都征求组织部门意见，其中大多要求组织部门作为责任部门牵头落实。以某省委组织部为例，每年接到同级党委或政府办公厅、发改委等相关部门征求意见、督导落实类文件数十件，2016年达49件，其中仅发改部门的发文就达18件，没必要由组织部门牵头、应由各职能部门落实的占一大部分。例如，发改部门在推动现代服务业产业发展时[14]，提出实施十大工程，将增强人才保障作为保障措施之一，提出的引进人才、制定人才优惠政策等具体任务，都指向了组织部门，在文件落实和调取情况时，出现了政府职能部门向党委组织部门安排任务、催要材料、要求代拟文件的情况，出现了典型的多头管理的现象。事实上，各类发展规划、政策文件、领导讲话，都涉及人才保障部分，如果组织部门都参与，根本做不到。组织部门在人才工作中“牵头抓总”却“抓”来了大量额外工作，而各部门因为自己分内的工作有别人在牵头，有了“等靠要”思想，主动性和积极性发挥不够。

表1 某省人才工作领导小组重要活动次数统计

四、省级人才工作领导机构改革的建议

（一）厘清党政部门人才工作职责

作为人才工作牵头部门的组织部门和其他各部门的关系比较复杂，存在指导关系、代理关系、合作关系、服务关系、督导关系等。组织部门既要代表本级党委指导好各职能部门的人才开发工作，也要做好表率直接抓好一些重大人才工程；既要依靠各职能部门结合本部门业务创造性工作，又要为各部门开展工作提供支持和保障；既要鼓励、宣传、激励各部门发挥作用，又要做好督导评估和客观评价，集“裁判员”“运动员”和“颁奖嘉宾”于一身。正因为有这些复杂关系，又没有明确的法律法规进行规范，实际工作中不可避免地出现工作职责不清的问题。在统筹机构改革过程中，需要进一步厘清党委和政府部门间的责任，将各职能部门的人才开发职责写入机构的“三定”方案，用法律法规进行固化，让牵头部门更加“超脱”，集中精力管领导、管规则、管监督、管评价，不再介入具体的人才培养开发、激励流动、宣传舆论等具体任务，将重心调整到调动各部门和用人主体积极性上来。

（二）整合各部门人才业务

统筹党政机构改革的核心任务是职能的整合与划分。职能是“体”，机构是“用”；职能是内在根本，机构是外在表象。避免出现党委政府机构职能交叉，根本上是要梳理职能分工，明晰业务内涵。在人才开发实践中，组织部门代表党委牵头人才工作，各级人力资源和社会保障部门实际履行着政府交办的人才工作。按照当前中央提出的党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、社会工作人才、农村实用人才6支人才队伍的划分方式，党委组织部门直接参与或属于本职业务的人才群体仅有党政人才队伍中的领导干部、部分普通公务员和专业技术人才队伍中的高级知识分子（党委直接联系专家），这几个群体仅是庞大人才队伍中的极少部分，即使将公务员队伍全部算作由组织部直接负责的人才群体，也不到人才总量的1/10。而政府人力资源和社会保障部门负责全部专业技术人员、技能人才的培养开发，参与部分企业经营管理人才、社会工作人才的评价认定，直接负责的人才群体占6支人才队伍总量的80%以上，同时承担半数以上现有人才政策的制定与执行，是人才开发工作的重要综合性职能部门。在统筹党政机构改革过程中，要充分认清各机构的本质属性，让专业的部门干专业的事，对固有的职能进行强化，对应有的职责进行强调。突出党委部门的领导和指导定位，回归政府部门提供公共产品和服务的本质。将党委部门和政府部门交叉的业务，如人才引进、人才培养、人才评价、人才政策、人才服务等进行划分，不应由党委部门承担的交给政府部门，让政府部门冲到“前台”，确保各项人才开发责任落到实处。

（三）科学设置人才工作机构

着力解决目前人才工作机构人员不足、力量分散等问题，合理配备人才工作专职队伍，尽快转变组织系统内部组织工作、干部工作、人才工作“三个轮子”大小不均的问题，解决部分职能部门人才工作专职队伍缺失问题，破解基层人才工作力量弱化问题。加大人才工作机构改革创新力度，借鉴北京市成立由组织部门管理的人才工作局、海南省设立省委人才发展局、深圳市将组织部内设的人才处升格为人才局等实践经验，探索更加符合人才工作规律的机构设置方案。同时，按照综合协调、人才开发、流动调配、联系服务等业务分类，合理设置人才工作机构的内设机构，确保人才工作机构设置科学、职能清晰、人员充足、运转高效，通过改革机构实现工作机制的优化提升。

（四）强化人才工作统筹力度

人才工作领导机构使整合人才工作力量成为可能，但在目标评价、绩效评估方面制度仍不够完善。许多地方的人才工作领导机构成员单位依旧按原有运作方式和职能定位开展工作，各自为政、名不副实的状态仍然存在，导致党管人才的方针、路线、政策未能完全落到实处。甚至一些职能部门名义上参与人才开发工作，实际上超然世外未履行相应职责，不主动谋划、不主动适应、不主动开展工作，被动接受工作部署和分工。这些情况都需要在统筹党政机构改革过程中，强化人才工作领导机构的监督考核职能，进一步明确组织部门作为人才工作牵头抓总的方式方法，配强工作力量，建立指标考核体系，完善宏观指导、科学决策、统筹协调、督促落实机制，使人才工作领导机构真正发挥“领导”作用，牢牢树立党管人才权威。