我国70载环境立法的回顾和展望

文 孙佑海

我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法制不严密、执行不到位、惩处不得力有关。必须按照源头严防、过程严管、后果严惩的思路，在建立健全生态文明制度体系和法律体系的同时，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。

在中华人民共和国成立70周年之际，全面回顾我国环境立法的历程，并对今后的环境立法趋势进行研究，对于促进我国环境立法沿着正确的方向前进，具有重要的理论意义和实践价值。

我国70载环境立法的回顾

我国70年的环境立法，大体上可以分为三个阶段，即起步阶段、发展阶段和进入生态文明的阶段。

我国环境立法的起步阶段

这个阶段从1949年10月新中国成立到1978年底。有人认为，我国在改革开放之前没有环境立法，这是不符合历史事实的。实际上，我国在新中国成立不久，已经将环境立法提到工作日程。

请看以下立法资料：《政务院关于发动群众开展造林、育林、护林工作的指示》（1953年）、《国家建设征用土地办法》（1953年）、《工厂安全卫生规程》(1956年)、《狩猎管理办法（草案）》（1956年）、《水产资源繁殖保护条例（草案）》（1957年）、《关于注意处理工矿企业排出有毒废水、废气问题的通知》（1957年）、《水土保持暂行纲要》（1957年）、《放射性工作卫生防护暂行规定》（1960年）、中共中央批转的《关于工业废水危害情况和加强处理利用的报告》（1960年）、《国务院关于积极保护合理利用野生动物资源的指示》（1962年）、《森林保护条例》（1963年）、《城市工业废水、生活污水管理暂行规定(草案)》（1964年）、《放射性同位素工作卫生防护管理办法(试行)》（1964年）、《矿产资源保护试行条例》（1965年）、《关于加强山林保护管理，制止破坏山林、树木的通知》（1967年）等。

1972年6月，中国派出阵容强大的政府代表团参加了联合国人类环境会议。会后，于1973年8月召开第一次全国环境保护会议。这次会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》（1973年8月），实质上是中国第一个综合性环境保护法规。该文件规定我国的环境保护方针是：“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民。”文件还规定了发展生产和环境保护“统筹兼顾、全面安排”的原则和“三同时”等制度；规定了防治废水、废气、废渣、噪声、农药、放射性物质、有毒物质、食品污染以及保护和改善城市、工矿区、居住区、水、土、野生动植物、森林、草原等重大措施，并且对环境监测、科研、宣传、教育以及环境保护所必需的投资、设备、材料等事项均提出严格要求。

运用《宪法》推进环境保护。1978年，第五届全国人民代表大会第一次会议通过了新《宪法》（3月5日），明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是中国首次将环境保护工作列入国家根本大法，把环境保护确定为国家的一项基本职责，将自然资源保护和污染防治确定为环境保护和环境资源法的两大领域，从而奠定了中国环境资源法体系的基本构架。

历史表明，在毛泽东主席和周恩来总理等老一辈党和国家领导人的关心和有关部门共同努力下，我国的环境法制事业在新中国成立后就已经提到工作日程，并取得很大成就。只不过，由于新中国刚成立，我国国家管理的各项工作刚刚起步，环境立法工作有一些起步阶段的幼稚性。法律文件的起草和审批，不是很规范。但是，这些瑕疵不能抹杀新中国成立初期我国在环境保护立法领域所取得的重大成就。

我国环境立法的发展阶段

我国环境立法的发展阶段，大体上从1979年到2012年党的十八大召开之前。

1978年12月党的十一届三中全会决定“以经济建设为中心”，1984年10月党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》。从此，我国进入了波澜壮阔的改革开放阶段。这个阶段，经济领域取得巨大成就，但该阶段大规模的开发建设活动对生态环境和自然资源造成巨大破坏，为此，我们党和国家通过加强环境法制对环境污染和生态破坏行为进行了顽强的斗争。以下是环境立法若干的标志性事件。

1978年12月，中共中央批转了国务院环境保护领导小组提出的《环境保护工作汇报要点》，该文件将加强环境资源法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一，由此拉开了中国环境资源法发展的序幕。1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议原则通过了《森林法（试行）》。1979年9月，五届全国人大第十一次会议原则通过了《环境保护法(试行)》。

《环境保护法（试行）》的公布是环境保护事业发展的里程碑事件。该法依据《宪法》，针对中国的环境状况，规定了环境保护的对象、任务、方针和适用范围，规定了“谁污染谁治理”等原则，确定了环境影响评价、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度，规定了环境保护机构及职责。该法的内容全面、系统，是我国环境法走向体系化一个重要标志。该法虽然是一部“试行法”，但其在法律效力上与其他法律没有差别，依然具有一体遵行的权威性。

1982年新《宪法》对保护环境具有特别意义。新《宪法》将保护环境规定为“保护和改善生态环境和生活环境”。生态环境的表述在1982年《宪法》已经入宪。《宪法》第9条规定保障自然资源的合理利用、第26条规定“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。

在1982年新《宪法》和《环境保护法(试行)》公布后，我国先后制定了《海洋环境保护法》（1982年）、《水污染防治法》（1984年）、《大气污染防治法》（1987年）、《草原法》（1985年）、《矿产资源法》（1986年）、《水法》（1988年）、《野生动物保护法》（1988年）等污染防治和自然资源保护方面的法律法规。

这个期间，针对大开发大建设对生态环境的破坏，发生了一系列保护环境的重大事件。例如，1996年党和国家制定了可持续发展战略，2003年党中央提出了科学发展观。在国务院的机构设置上，从1974年10月成立国务院环境保护领导小组，先后经历过1982年5月组建城乡建设环境保护部，部内设环境保护局，1988年7月将环保工作从城乡建设部分离出来，成立独立的国家环境保护局（副部级），1998年6月国家环境保护局升格为国家环境保护总局（正部级），2008年将其升格为环境保护部，成为国务院组成部门之一。

在全国人大的机构设置上，1993年，成立了全国人大环境与资源保护委员会，为我国环境立法工作注入了新的活力。虽然这个期间我国的环境污染和生态破坏形势严峻，但是，我们党和国家为环境保护事业所做出的巨大努力，是可歌可泣的。

我国进入生态文明的新阶段

我国环境立法进入生态文明新阶段，大体上从2012年11月党的十八大召开至今。党的十八大报告，提出建设生态文明的重要思想，提出了建设美丽中国的愿景。该报告指出，当前和今后一个时期，要重点抓好四个方面的工作：一是要优化国土空间开发格局；二是要全面促进资源节约；三是要加大自然生态系统和环境保护力度；四是要加强生态文明制度建设。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。这个在历史进程中产生重大影响的报告，是由习近平同志直接主持起草的。

十八大之后，党中央将生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要举措。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月），提出加快建立系统完整的生态文明制度体系；十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月），要求用严格的法律制度保护生态环境；十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月），将绿色发展纳入新发展理念。同时，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年4月）、《生态文明体制改革总体方案》（2015年9月）等一系列重要政策文件，进一步明确了生态文明建设的基本理念、指导思想、原则、政策措施、体制机制和基本制度。

基于此，我国环境立法得到了更加深入全面的发展。2012年修订了《农业法》《清洁生产促进法》《民事诉讼法》；2013年修订了《草原法》《渔业法》《煤炭法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》；2014年修订了《气象法》《环境保护法》，进行重大修改的《环境保护法》被称为史上最严厉的环保法律；2015年修订了《城乡规划法》《畜牧法》《固体废物污染环境防治法》《电力法》《文物保护法》和《大气污染防治法》；2016年制定了《环境保护税法》《深海海底区域资源勘探开发法》，修订了《水法》《防洪法》《环境影响评价法》《节约能源法》和《野生动物保护法》；2017年公布《民法总则》，修订了《水污染防治法》《民事诉讼法》和《行政诉讼法》，其中《民法总则》规定了绿色原则，《民事诉讼法》规定检察院以及法律规定的机关和有关组织可以向法院提起环境民事公益诉讼，《行政诉讼法》规定检察院可以依法向法院提起环境行政公益诉讼。

2017年10月召开的党的十九大，就“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”进行了新部署。2018年3月11日，第十三届全国人大第一次会议通过修订的《宪法》，将“生态文明”“和谐美丽的社会主义现代化强国”作为“国家的根本任务”纳入《宪法》序言，将“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”规定为国务院行使的一项重要职权（第89条第6款）。

2018年5月召开的全国生态环境保护大会，正式确立了习近平生态文明思想。习近平在讲话中强调，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。我国根据习近平生态文明思想，从此揭开了全国范围内生态文明建设的新篇章，并对全球人类命运共同体的构建，产生了极为深远的影响。

我国环境法制建设存在的问题

在总结我国环境立法成就的时候，不能忽视其中还存在一定的不足，表现为：

一是有的环境立法质量还有待提高。现有环境法律很多缺乏力度，原则性要求多，明确而有力的规定少，缺乏可操作性。立法时由于部门之间扯皮等原因，对相当一部分条款不得不做了模糊处理，这就导致某些环境法律规定力度不够，缺乏可操作性。

二是存在立法空白，有的重要环境领域无法可依。在排污许可、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出相应的法律法规；在环境技术规范和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。

三是环境法律的修改工作依然跟不上需要。《环境噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境影响评价法》等重要法律，已经不能适应现实需要。因此，亟需在习近平生态文明思想指导下，组织力量，对现行的环境法律进行评估，发现存在与生态文明要求不相适应的问题，抓紧研究修改，以增强环境法的实效性。

四是配套环境法规的制定跟不上法律实施需要。在已经公布的环境法律中，授权性规定诸多，但配套的法规和规章却明显不足。而且，很多配套法规规章都是在法律生效很长时间后才姗姗出台，这显然不利于法律的有效实施。

我国环境立法发展展望

明确新时代环境立法的指导思想和原则

习近平生态文明思想是生态环境保护事业发展进步的科学指引、和行动指南，是做好生态环境保护工作的根本遵循。我国要把深入学习贯彻习近平生态文明思想作为长期重要的政治任务，以此指导环境立法工作。在谋划生态环境保护事业发展和布局中，要善于深思这一重要思想对大势的把握，不断提高环境立法工作的系统性、预见性、创造性。

加快环境法律的立改废工作

我们首先要在排污许可、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、环境损害赔偿和环境监测等方面的立法上，加快工作，弥补环境立法的空白。与此同时，要推动编撰环境法典。中国现有37部环境法律，有60多部环境行政法规，有1000多个环境行政规章，这些法律相互之间矛盾和冲突较多，有的因为制定时间不一致、提出草案的部门不同，前后很不一致。重复率过高，比如《污染防治法》的重复率达到30%以上，这对环境法的实施效力产生不良影响。因此，加快编撰环境法典，在当前是必要的。与此同时，对于需要修改和废止的法律，要及时组织力量进行修改或者废止工作，以适应新时代的环境立法新需求。

切实提高环境立法质量

立法是全面依法治国的前提和基础，立法质量直接关系到法治的质量。党的十九大报告指出，以良法促进发展、保障善治。当前，我国全面深化改革已进入攻坚期和深水区，推进深化改革必然要涉及一些重大利益关系的调整，必然要涉及牵动全局的敏感问题和重大问题。因此，必须在法治下推进改革、在改革中完善法治，不断提升立法质量，积极发挥立法引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据。

环境立法要注重健全立法起草、论证、咨询、评估、协调、审议等工作机制。科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。科学立法的核心在于环境立法要尊重和体现客观规律。要完善立法程序、规范立法活动，以实现环境立法过程的科学化，增强环境法律的可执行性和可操作性。

要注重发挥社会力量在环境立法工作中的积极作用。为了人民、依靠人民，这是环境立法必须遵循的价值取向，也是提高环境立法质量必须遵循的基本规律。环境立法应当突出开门立法、尊重民意，引导人民群众有效参与立法活动，健全和落实民主开放包容的环境立法工作机制，拓宽广大人民有序参与环境立法的渠道。要积极运用专门、专业、技术等方面的力量和科学规范的方法，扩大公民有序参与立法途径，畅通多种立法诉求表达和反映渠道，着力提高环境立法的精准性和有效性。要更多地依靠人民群众，对环境法律的质量进行评估。立法机构及其人员，通过接受人民群众对环境法律质量的评估，从中受到教育，以切实改进今后的环境立法工作。与此同时，配套环境法规的制定一定要及时、明晰，以适应法律实施的迫切需要。

环境法律贵在实施。我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法制不严密、执行不到位、惩处不得力有关。必须按照源头严防、过程严管、后果严惩的思路，在建立健全生态文明制度体系和法律体系的同时，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，依纪依法严格问责、终身追责。对破坏生态环境的行为不能手软，不能下不为例。只有这样，才能提高环境法制的威力，才能真正显现出环境立法的有用性和有效性。