财政政策如何影响全要素生产率：异质性与市场化的视角

朱沛华 李军林

财政政策往往作为政府宏观调控的主要手段，通过政府购买的方式干预经济运行并达到相应的政策目标。1998年东南亚金融危机以来，我国政府普遍采取积极的财政政策来应对金融危机与刺激经济增长。2008年次贷金融危机期间，中央政府采取的“四万亿”刺激计划，使得中国经济仍然保持着持续的中高速度的增长。然而，财政扩张带来的经济“后遗症”也十分突出。其中，以产能过剩、过度投资与公共债务风险等问题最为明显注吕冰洋：《从市场扭曲看政府扩张:基于财政的视角》，《中国社会科学》2014年第12期。注何华武、马国贤：《财政政策、产能过剩与通货膨胀动态》，《财政研究》2017年第7期。。随着我国经济进入新常态，经济增速放缓已成为共识，然而财政支出占地区生产总值的比重却越来越高。这意味着以财政政策拉动经济增长的手段越发乏力，转变经济增长方式已经成为当下中国经济转型的重要课题。

改革开放四十年以来，中国在全球经济中的重要地位进一步提升。以往传统的投资拉动、粗放式的经济增长模式亟待转型。党的十九大报告正式提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。其中建设现代化经济体系的一项重要内容是提高全要素生产率(Total Factor Productivity，简称TFP)。全要素生产率的本质是经济体在当前生产技术下所能得到的产出剩余，是衡量经济运行效率的核心指标。因此，如何改善全要素生产率，对于当前中国经济转型具有举足轻重的意义。

一、理论背景分析

(一)积极财政政策的特征事实

图1 20012015年财政支出增速与经济增速 图2 20012015年财政支出占GDP比重

图2可知，进入21世纪以来，中国政府财政支出占当年生产总值的份额越来越高，然而经济增速仍然不可避免地放缓。由此带来的后果不容忽视，其一，随着持续性的财政扩张，财政政策效果有所弱化，由于时间不一致性与公众预期因素的存在，财政扩张的乘数效应不可避免地出现下滑。在经济增速持续放缓的新常态下，财政支出比例的持续提升不可避免地加剧了政府偿债压力，并持续地积累公共债务风险。其二，尽管积极的财政政策对于经济增长的拉动作用仍然十分明显，然而过度的财政扩张会造成过度投资、产能过剩等“后遗症”，使得经济增长质量大打折扣，即财政资金的投放存在着低效率，影响市场资源配置等“不良反应”。更重要的是，财政支出份额的提高意味着政府公共债务的积累，长久以来的积极财政政策带来的财政风险不容忽视。因而随着时间推移，积极财政政策越发乏力，基本可以推知财政支出对于全要素生产率的影响应是起抑制效应，且随着时间的推移其负面影响应该是越来越大。

(二)财政扩张的效应评估

政府行政干预程度越高，导致资源错配的现象更为严重。周末、孙可研究发现县级政府的干预使得当地交易环境的恶化，最终损害企业的利润率和生产效率[注]周末、孙可：《交易环境、企业绩效与政府干预波及》，《改革》2016年第12期。。赵勇、魏后凯指出政府干预一定程度上不利于区域间的分工演进，并扩大了经济增长的地域差距[注]赵勇、魏后凯：《政府干预、城市群空间功能分工与地区差距——兼论中国区域政策的有效性》，《管理世界》2015年第8期。。正如现有研究指出，财政扩张、行政干预是造成过度投资和产能过剩的重要原因[注]郭长林：《财政政策扩张、纵向产业结构与中国产能利用率》，《管理世界》2016年第10期。。由于地方政府财政补贴、进入规制的保护主义存在，我国汽车行业不能依据市场法则进入退出，导致大量双低企业滞留市场，并成为导致产能过剩的重要因素[注]白让让：《市场引导、政府干预失灵与“双低企业”空转运营》，《经济学动态》2017年第7期。。刘红忠、史霜霜指出地方政府的过度干预使得地方融资平台存在着显著的债务期限错配，对短期借款的依赖程度过高[注]刘红忠、史霜霜：《地方政府干预及其融资平台的期限错配》，《世界经济文汇》2017年第4期。。鞠蕾等指出需求侧的财政扩张通过加剧要素市场扭曲进而对企业投资策略与退出行为造成了激励扭曲，并造成产能过剩的问题[注]鞠蕾、高越青、王立国：《供给侧视角下的产能过剩治理:要素市场扭曲与产能过剩》，《宏观经济研究》2016年第5期。。

下一步，财政制度改革的重心在于精细化财政预算，优化支出结构。依靠财政政策能够拉动经济短期增长，过度依赖政府调控却会导致经济失衡，应减少对经济的直接干预，将财政资金用于扩大就业与社会保障领域[注]吕冰洋：《财政扩张与供需失衡:孰为因? 孰为果?》，《经济研究》2011年第3期。。吕炜等指出财政建设支出与保障支出存在着巨大差异，保障性支出的扩张能够有效提振民营经济，优化支出结构是当前改革财政预算制度的重中之重[注]吕炜、高帅雄、周潮：《投资建设性支出还是保障性支出——去杠杆背景下的财政政策实施研究》，《中国工业经济》2016年第8期。。从制度的角度入手，余明桂、潘红波认为完善法制与金融环境的建设能够有效减低由于政府干预而引起的国有企业信贷低效率问题[注]余明桂、潘红波：《政府干预、法治、金融发展与国有企业银行贷款》，《金融研究》2008年第9期。。陈志勇、陈思霞指出制度环境建设对于约束地方政府投资冲动的重要性，制度环境的不规范导致财政资金更多地向建设领域倾斜，不利于预算约束的深度调整[注]陈志勇、陈思霞：《制度环境、地方政府投资冲动与财政预算软约束》，《经济研究》2014年第3期。。

(三)要素扭曲与全要素生产率

(四)理论分析——财政政策如何影响TFP

从财政支出的主要功能来看，政府部门通过生产性支出与对国有企业的补贴对私人资本存在着替代效应，干预不当必然导致市场扭曲。通过劳务购买、项目外包等形式将财政资金用于生产性活动中，是地方政府财政扩张的重要途径。因而国有企业则是财政支持的主要受益方。积极的财政政策通过两个路径对全要素生产率产生影响。其一是国有企业的资金使用效率。财政资金往往通过直接补贴国有企业或者通过订单的形式购买国有企业提供的劳务以及产品，这使得国有企业相对民营企业存在着规模优势，进而其融资能力更强。在信贷资本对国有企业更为倾斜的融资环境下，国有企业的借贷规模迅速扩大，然而其资金使用效率较低不利于整体的全要素生产率改进[注]吴振宇、张文魁：《国有经济比重对宏观经济运行的影响——2000～2012年的经验研究》，《管理世界》2015年第2期。。

其二是影响要素市场的资源配置机制。资本市场中，社会资本与金融资本更倾向于投资国有资产，民营企业融资难的问题仍然十分突出。建设并完善社会主义市场经济体制，要求支持民营企业发展，着力激发各类市场主体的活力。然而在信贷资本向国有经济倾斜的情况下，资本要素的市场存在着扭曲，这显然不利于提高全要素生产率。劳动力市场中，高素质的劳动力更倾向于进入政府或者国有部门，而民营经济的人才资本储备不足[注]李世刚、尹恒：《政府-企业间人才配置与经济增长——基于中国地级市数据的经验研究》，《经济研究》2017年第4期。。双重效应使得民营经济的人才竞争力远不如政府和国有部门，最终扩大了劳动力的要素配置扭曲。

总之，刺激性的财政政策干预不当不仅直接影响微观企业的全要素生产率，并间接通过影响要素市场的扭曲程度进而对整体层面的全要素生产率产生负面影响。基于上述机制分析，本文意在研究财政支出与全要素生产率的相关关系，探讨财政扩张如何通过影响要素市场的扭曲程度，并最终对省级层面的全要素生产率产生影响。

二、研究设计

(一)样本与变量

2.财政政策变量G。财政支出是衡量政府购买的核心变量，是各级政府按照当年的预算规划，拨付给各个职能部门活动的资金，也反映出当期政府采取的财政政策干预市场的力度。现有研究常用一般预算支出作为财政政策的代理变量[注]唐齐鸣、王彪：《中国地方政府财政支出效率及影响因素的实证研究》，《金融研究》2012年第2期。[注]陈林、夏俊：《财政扩张对服务业规模报酬的“挤出”效应》，《财贸经济》2016年第7期。。因此，不失一般性，本文使用省级政府当年的财政一般预算支出(万元)作为财政政策的代理变量，使用消费者价格指数进行平减，得到以2000年为基期的实际值。

Distort=(产品市场化指数-要素市场化指数)/产品市场化指数

作为稳健性检验，使用要素市场化指数factormarket作为要素扭曲程度的相反变量进行回归检验。

4.生产率的其他影响因素。产业结构变化，本文使用第二产业的产值份额secondind与第三产业的产值份额thirdind控制产业结构的影响。产业结构的变化一定程度上反映了中国在经济转型过程中产业升级的进程。三大产业的产出比例是否合理也会对全要素生产率产生重要影响。

对外开放水平openingup，使用进出口贸易额占地区生产总值的份额。贸易占总产出的比重能够较好地反映出该地区整体的对外开放水平，一般而言，对外开放的水平越高，该地区可能更容易受到国际经济形势的冲击，也能够产生干中学效应，迅速吸收并使用国际上更为先进的生产技术，这能够对地区的生产率产生正面的影响。

经济增长因素gdpgrow，本文使用地区生产总值的年增长速度来控制经济增长的影响。经济增长的速度直接影响全要素生产率的改进，在要素投入不变的条件下，地区生产总值增长速度越高，意味着要素单位的产出越高，经济剩余越高，全要素生产率的增长速度越快。

科技创新政策sciper，本文使用财政科技支出占财政支出份额来控制财政支出的结构变化的影响。单纯使用财政支出并不能够完全反映出地方政府的财政政策目的，财政支出明细的变化会直接影响到财政支出与生产率的相关性。一般认为，财政科技支出是反映政府对于创新活动的支持程度，而创新活动能够刺激生产率的长期增长。为了避免多重共线性的问题，本文使用科技支出占一般预算支出的份额作为政府创新激励政策的代理变量，并控制了财政支出结构变化的影响。

(二)模型构建

本文构建时变的随机前沿方法估计生产函数，得到了省级层面的全要素生产率水平，并以此作为被解释变量，研究财政扩张如何影响地方的生产率水平。鉴于2008年金融危机导致了政府的财政政策出现重大变化，并且国际经济环境的快速变化、经济周期等因素的存在，2008年前后二者的关系极有可能出现结构性变化。因此，本文第一步使用OLS估计，并使用Chow检验来验证是否产生结构性变化。

TFPit=β0+βGlnGit+∑jβiXjit+εit

(1)

其中，i代表省级行政单位的编码，t表示年份。被解释变量TFP代表各个省份直辖市的全要素生产率水平，lnG表示财政政策变量，X代表控制变量，包括产业结构、对外开放、经济增长、创新政策与时间趋势变量，ε表示测量误差。

在验证了结构变化的基础上，本文进一步研究财政政策对全要素生产率的作用机制，引入要素扭曲因素(distort)，并构造财政支出与要素扭曲的交乘项，检验财政扩张是否通过加剧要素扭曲程度进而影响全要素生产率。使用OLS估计可能会出现遗漏变量、因果倒置等内生性问题，因此本文构建动态面板估计模型，使用系统GMM估计来控制可能出现的内生性问题。变量含义同上，ω表示与时间趋势相关的影响因素，χ表示省份个体效应变量。

TFPit=β0+βTTFPi,t-1+βGlnGit+βddistortit+βGdlnGit*distortit+∑iβiXit+ωt+χi+εit

(2)

三、实证分析

(一)描述性统计

表1描述性统计

注： 本文对变量进行ADF面板单位根检验，所有变量均以滞后零期报告χ2统计量结果，***表示1%显著性水平。

(二)结构变化检验

表2结构变化检验结果

注： 括号内为对应的t统计值，LR检验报告对应的χ2统计量。*p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01。

这表明在应对金融危机时期，中国政府采取的扩张性财政政策尽管能够起到刺激经济复苏，稳定经济增长的作用，其副作用也十分突出。以2008年以来采取的“四万亿”刺激计划最为明显，财政支出大幅集中投入到基础设施建设、黑色金属、煤炭等重化工业当中，使得公共债务风险急剧提升。粗放型的财政资金涌入市场中，以产出为主要目标，导致了区域整体全要素生产率的下降。尽管2008年以前财政支出会轻微地对生产率产生负面影响，然而相比2008年以后的负向作用则显得微不足道，在控制了其他因素影响后二者的相关性甚至是不显著的。这充分说明了2008年以来，“大水漫灌”式的财政扩张政策对全要素生产率造成了不容忽视的损失。

(三)动态面板估计结果

从表2的分析结果本文发现财政政策对全要素生产率的影响产生了异质性变化，接下来进一步分析造成其变化的内在作用机理。由于OLS回归得到的拟合优度相对较高，可以认为模型遗漏重要的生产率影响变量的概率较低。其余可能存在的内生性问题可能包括主要解释变量与生产率存在着因果倒置的问题，比如当期全要素生产率的高低会反过来影响当年的经济增长与产业结构调整等等。相比较而言，财政政策变量往往由政府部门外生决定，作为被解释变量不太可能引起显著的内生性问题。因此，在处理其余解释变量的内生性问题时，本文构建动态面板模型，使用系统GMM估计财政政策对全要素生产率的影响，进而得到更为准确的结论。本文在回归模型中进一步考虑到了要素扭曲、要素市场化等因素的影响，回归结果如表3所示。

表3动态面板估计结果

注： 括号内为对应的z统计值，Sargan检验和AR检验报告对应的P值。*p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01。

模型(2)报告了在考虑要素扭曲影响下的估计结果，作为稳健性分析，模型(4)则考虑了与要素扭曲相反的要素市场化变量报告回归结果。财政扩张变量的回归系数仍然显著为负，且要素扭曲对生产率也表现为负向影响。即要素扭曲程度越高，对全要素生产率的损失越大。模型(4)中要素市场化的系数显著为正，因而与现有的结果相吻合。由于要素扭曲因素的存在，在要素市场不能够完全按照市场供求法则来进行资源配置，因此呈现出一定的无效率的资源配置状态[注]陈诗一、陈登科：《中国资源配置效率动态演化——纳入能源要素的新视角》，《中国社会科学》2017年第4期。[注]刘贯春、张晓云、邓光耀：《要素重置、经济增长与区域非平衡发展》，《数量经济技术经济研究》2017年第7期。。模型(3)则是加入了财政支出与要素扭曲的交乘项的回归结果，且交乘项lnG*distort系数为负，通过了10%的显著性检验，表明财政政策通过加剧要素扭曲程度进而对全要素生产率产生负向影响。这体现了财政政策作为政府干预的手段，在2008年以后财政扩张更是对经济社会产生深刻的影响。随着政府干预市场运行的力度增强，导致产能过剩、过度投资等经济扭曲现象的发生[注]王文甫、明娟、岳超云：《企业规模、地方政府干预与产能过剩》，《管理世界》2014年第10期。[注]王立国、鞠蕾：《地方政府干预、企业过度投资与产能过剩:26个行业样本》，《改革》2012年第12期。。这显然不利于资源高效配置，进而不利于要素流动、公平竞争与优胜劣汰的要素市场的深化改革。

(四)不同要素扭曲程度下的财政支出绩效

上述的回归结果表明，2008年以来财政扩张对省级层面的全要素生产率产生明显的负面影响。在传导机制上，财政扩张背后代表着政府干预市场运作程度的加深，进而加剧了要素市场的扭曲程度，不利于资源的优化配置，进而损害了整体的效率。接下来需要探讨的问题是，要素市场扭曲存在着差异的前提下，财政扩张如何影响要素市场化的建设以及全要素生产率？本文依据要素扭曲程度的中位数，将样本分为扭曲程度较强与扭曲程度较弱两类，分组进行回归检验，如表4所示。

其中，模型(1)-(2)以要素扭曲为被解释变量，在控制其他因素影响后，财政政策在不同的要素市场化程度下，对要素扭曲程度的影响也存在着明显的异质性。在要素扭曲程度较低的情况下，积极的财政政策会显著加剧要素市场的扭曲程度。而在要素扭曲程度本身较高的条件下，财政扩张对要素扭曲的影响并不显著。这也与经济学直觉相吻合，在要素市场化程度较高时，政府干预力度的增强自然会对资源配置产生明显的负面影响。而在要素扭曲程度本身较高的条件下，财政政策对要素扭曲的影响会越来越小，甚至是不显著的。这表明随着要素市场化进程的推进，积极的财政政策会对市场化建设的成果产生明显的抑制效应。地方政府在制定财政政策时，要充分考虑到其对于资源配置、要素扭曲等的影响。

此外，在要素扭曲程度较高的条件下，财政扩张依然对全要素生产率产生显著的负面影响，因此加剧要素扭曲程度并非是唯一的传导路径。其他可能的路径是公共债务风险积累、信贷配给效率、所有制歧视等因素。限于篇幅，在此不进行过多深入探讨。

表4组别差异分析

注： 括号内为对应的z统计值，Sargan检验和AR检验报告对应的P值。*p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01。

四、财政资金流向的一个视角：固定资产投资

依据本文的研究结论，财政扩张的一个途径是扩大了要素市场扭曲的程度，最终对全要素生产率产生显著的抑制效应，这一点在2008年以来体现得尤为明显。为了更好地解释财政政策干预市场经济运行的影响路径，本文以全社会固定资产投资为例，通过分析2001年以来不同类别的固定资产投资份额与增长速度，厘清财政资金刺激经济增长的实现途径。依据国家统计局公布的历年数据，本文收集了设备工具器具购置、建筑安装工程与其他费用的全社会固定资产投资数据，其年增长速度如图3所示。

图3表明，2008年以前设备工具投资增速与建筑工程投资增速互有高低，两类投资增长速度均相对接近。2008年以后，尽管各类固定资产投资的增速出现明显放缓的趋势，然而建筑工程投资的增速反超设备工具投资，并且前者的增长速度始终高于后者。也正是全社会的固定资产投资更多用于建筑安装工程，使其占据的份额越来越高。相反，真正体现技术进步带来生产效率提高的设备投资份额与增速却持续走低。换言之，次贷金融危机以来，中国政府采取的财政扩张政策用于支持基础设施建设、重化工业的过度投资，这不仅导致重复建设、产能过剩等经济问题，更会对全社会投资产生激励扭曲效应[注]杨振：《激励扭曲视角下的产能过剩形成机制及其治理研究》，《经济学家》2013年第10期。。由于政府投资的导向，地方政府融资平台与社会资本会更多地将资本投资于房地产、基础设施建设等项目中，而对实体经济的生产设备更新换代、科学技术研发的资本投入不足[注]方福前、马学俊：《中国经济减速的原因与出路》，《中国人民大学学报》2016年第6期。。尤其是在推进要素市场化建设的背景下，要素流动更为自由，政府部门的支出扩张对社会资本的导向作用更强。若政府激励不当，社会资本更倾向于投入到房地产、产能过剩的行业中。这显然不利于实施创新驱动战略、继续做大做强现代制造业和扶持实体经济的发展，并导致资本市场的要素配置扭曲，最终对全要素生产率的提高产生负面影响。综上所述，本文以全社会固定资产投资为例，发现财政扩张确实导致资本投入的扭曲。以往“大水漫灌”式的财政政策对资本市场施加激励扭曲。这佐证了本文的实证结论，科学规划财政预算、建立现代财政制度具有重要的现实意义。

图3 分类别固定资产投资增速

五、主要结论

本文的结论意味着以往政府采取的财政扩张政策会不可避免地抑制全要素生产率的改进。十九大报告明确指出，新时代的社会主义市场经济体制改革必须以要素市场化建设为重点，实现要素自由流动、以价格反应机制促进公平有序的市场竞争机制建设。这表明，政府以往采取的积极财政政策、直接干预经济运行的手段亟待改革。健全财政支出制度、建立规范的财政预算体系，更好地发挥政府在资源配置中的调节作用具有重要的现实意义。下一步，地方政府应更为注重扶植教育、民生建设、科学技术、公用事业的发展，减少对过度投资、过剩产能的领域的支持力度，以科学标准、约束有力、权责明晰的准则规划财政预算。财政支出避免对要素市场的资源配置产生直接影响，推动并规范要素市场化建设，着力完善要素市场的法制建设，建立公平竞争、优胜劣汰的要素市场环境。总之，加快建设现代化经济体系，需要以科学标准的财政政策推动质量、效率与动力变革，着力提高全要素生产率。