农业现代化进程中农民组织化发展瓶颈与破局之策

钟蔚

（滁州学院，安徽 滁州 239000）

现代化发展态势与经济全球化潮流，正在促使我国传统农业向现代农业迅速转型。现代农业前进方向是农户加入到各种专业化合作组织，广泛地参与专业化生产和产业化经营活动，发展适度规模经营。如何在实践中实现这个战略转型目标呢？这就需要找到一个根本着力点。四十多年的农村改革证明：我国农民组织化水平虽有所提高，但农民分散化与低组织状态的传统农业生产组织形式依然面临与农业现代化发展内在要求不相符的弊端。因此，就我国现阶段农业发展实情而言，提升农民组织化程度是推动农业产业化经营，实现农业现代化的关键路径。

一、农业现代化与农民组织化的逻辑关联

形式主义学派的代表人物舒尔茨（1999）认为，农业现代化是从传统农业向现代农业的转化过程。在这个过程中，农村经济市场化、生产技术科技化、农业经营产业化、农业服务社会化都需要农业微观组织载体来支撑[1]，以提高现代农业生产力水平。因此，实现农业传统生产模式到现代化生产模式的转变，必须要通过组织化路径协调分散的小农经济与社会化大生产之间的矛盾，提升农业生产效率。

（一）农民组织化是提高现代化农业生产率的内部动力

提高农业生产率是实现我国农业现代化的前提与关键。从农业发展的内部来看，农民组织化是采用不同方式将规模小、经营分散的个体农民组织起来，减少个体农户生产经营的不确定性、规避市场风险，有效降低农业生产经营成本；通过组织密切农户间合作，优化农业内部结构和生产模式，其主要目的就是把呈分散状态农户生产要素最大程度整合以实现规模效益，提高农业生产率。

（二）农民组织化是实现农业产业化的组织基础

农业产业化是我国传统农业走向现代化的现实路径。从农业发展的外部来看，农业产业化借助合作社、家庭农场、企业等农业经营主体实行产供销一体化规模化经营，将农业生产的各个环节联结为一个完整的产业系统，实现农业生产要素集中和农户利益一体化，极大提升农业经济效益。农业产业化是靠一定的组织形式来维系，并按相应制度来整合农业生产要素，以规模化带动农业产业发展。因此，农民组织化是农业产业化的依托载体和组织保障。

总之，纵观我国农业发展历程，组织化是农业现代化必然选择。只有提升农民组织化程度，创新农业产业化规模化组织形式，才能推动农业现代化发展。

二、当前农民组织化发展的总体情况

建国以来，我国政府一直探索农业现代化的实现问题。面对小农户大量且长期存在的小农经济国情，在计划经济时期，通过行政主导方式组织农民集体生产，实现以“机械化、水利化”为特征的农业现代化。改革开放后，在摒弃“一大二公”的集体大生产弊端基础上建立起来的家庭联产承包责任制，尽管极大释放农户的生产积极性，提高农业生产力，但是同时也加剧了分散小农经济与社会化大生产之间的矛盾，成为农业现代化主要障碍。21世纪以来，在家庭联产承包制前提下，采取多种方式把农民组织起来实现农业产业化经营已成为当前我国农业现代化发展的核心策略[2]。自2007年《农民专业合作社法》出台实施之后，农民经济合作组织逐步壮大，运行日趋规范。

（一）农民经济合作组织蓬勃兴起

随着中央和各级政府对农民组织化发展的重视，以及一系列扶持政策的不断出台，围绕创新农业经营方式，大力发展各类经济性农民组织。以农业合作为基础的各类农民经济合作组织整体数量急剧增加，如：农民专业合作社、专业协会、家庭农场、农业龙头企业等。截至2018年底，各类新型农业经营主体超过300万家，全国仅合法登记的农民合作社约217.3万个，近半数农户加入农民合作社；全国认定或备案家庭农场近60万户，经县级以上农业产业化主管部门认定的龙头企业超过8.7万家。[3]

（二）农民组织专业化合作深度进一步拓展

以组织化方式推动农业产业化经营，组织类型日趋多样，合作内容不断丰富。农民经济组织将农户成员间合作领域从技术互助合作、信息共享扩展到资金、技术、人力资源等多方面，有效降低生产成本、增加农民收益；从最初购销环节合作范围延伸到产前、产中、产后配套服务，形成农产品运输、储藏、农产品加工等产业链，扩大生产规模、提高生产效率，实现农业产业化经营。2018年全国10个省份认定省级农业产业化联合体近1000个。[4]

（三）多主体参与的产业化组织模式不断涌现

随着现代农业产业分工日趋深化，农民组织化发展逐步向产业一体化发展。各地在实践中依据自身资源禀赋和社会状况以各类农民合作组织为中心创新农户与市场之间联系方式，创造了多种有效的农业产业化组织形式，如：“龙头企业+合作社+基地+农户”、“合作社+公司+农户”、“批发市场+合作社+农户”等[5]，极大提升了农产品的竞争力，为农业现代化发展提供较为充分的组织动力。2018年全国各类农业产业化组织辐射带动农户1.27亿户。[6]

三、当前农民组织化发展中面临的主要瓶颈

虽然近年来农民组织化快速发展较好促进了我国农业现代化，但总体来说，农民组织化无论在农民参与意愿，还是发展规范上都与农业产业化发展要求存在一定差距。实际中农民经济合作组织普遍发展动力不足，合作效果欠佳，甚至出现“空壳化”、“孤岛”现象。农民组织化发展的主要问题依然是农民参与意愿不高、组织程度较低。突出表现为：

（一）农民经济合作组织自主性缺失

1.农民经济利益短视阻碍其参与合作的自主选择

随着现代农业科技逐渐被普遍适用于农业生产的各个环节，传统农民也逐渐意识到需要组织起来改变独自面对分散经营、市场竞争力薄弱、科技水平滞后等农业生产经营的不利局面，但现实中，受小富即安、求稳的小农经济意识与不善合作的行动逻辑等因素影响，农民因风险担忧而不愿意选择组织与联合。农民狭隘的经济视野导致缺乏组建或参与合作组织的积极性，也在一定程度上动摇了合作的基础。

2.大量外部力量介入影响组织自主运行

各地出现的各种农民合作组织基本上是地方政府和其他外部力量支持动员的结果，[7]农民仍处于“被组织”的状态，削弱了农民经济合作组织的自主性。目前农民经济合作组织创建主体和模式呈多样化，其中政府主导型、农村“能人领办”型和公司领办型占据了绝对主导地位。不可否认，借助外部力量在一定程度上对农民合作组织发展有着促进作用，但是过度行政干预或大量介入一方面导致农民主体地位缺失，农民权益极易被精英机制俘获，自主选择意愿和权利沦为摆设。另一方面，破坏了农民经济合作组织的治理结构，自我组织与管理能力发育程度十分有限。现实中许多农村经济合作组织有名无实或名不符实就是例证。

（二）农民组织化过程中存在“集体行动的困境”

著名经济学家曼瑟尔·奥尔森 (Mancur Olsen)认为，由于集体行动成果具有公共性，个体为了追求自身利益最大化往往希望以最小成本获得最大利益，在组织缺乏内在激励与成本分担机制的情况下，理性选择“搭便车”行为，导致集体行动陷入困境。囿于个体农民分散生产经营，生产经营成本较高，竞争优势羸弱。这种情况下，农民作为理性经济人为追求共同利益意愿形成具有公共属性的农民经济合作组织。在组织合作中，个体农民势必为获得集体行动成果而负担相应的成本和风险。但是在成本与收益刚性约束机制不健全情况下，那些加入农村经济合作组织的农民总希望不承担或者少承担组织运转成本,而只愿分享收益。[8]这种“搭便车”现象无形中增加了组织内部博弈协调成本，增添农民合作行为失败的风险。如果农民经济合作组织追求共同利益的行动初衷无法实现，那么个体农民寻求合作的动机就会被逐渐瓦解。集体行动困境客观上造成有合作需求的农民主观拒绝组织合作。甚至有些农民宁肯承担分散经营的不经济效益后果，也不愿容忍组织合作所导致的行动失败。

（三）农民经济合作组织规范性不高

我国农民组织化建设起步较晚，还处于实践摸索阶段。从具体实践看，各地农民合作组织已通过合作的形式把农民和农业“组织起来”，但是组织范程度还有待提高，农民经济合作组织发展效果仍不够理想。

1.农民经济组织合作层次较低，辐射带动能力较弱

农民经济合作组织的主体主要是生产技术型的农民。由于他们自身素质不高，组织经营能力缺乏，农民合作组织无论在形式还是服务上都表现出合作层次不高，组织化功能弱化。一是农民合作起点低。受小农生产方式的惯性影响，现实中农民经济合作组织区域范围局限性自然村或行政村，规模较小，难以形成有效组织力量。组织中农民合作多数是临时性的邻里帮扶，或者买卖关系，而不是正式契约合作关系。农民经济合作组织这种组织合作关系持续能力弱，很难给予组织成员抵御风险能力、提升生产技术、增收效益服务的组织支持。二是农民合作组织辐射带动效应不明显。各类农业经济合作组织大多以某类农产品种养（殖）与销售为主形成的，服务内容基本是技术培训、物资统购统销等初级合作服务，很少涉及农业产业发展的市场信息共享、农产品深加工、资金信贷、产业一体化等方面内容。这种低层次的简单合作既难以吸引农民加入组织合作，也很难产生农业生产经营的规模效应。

2.农民经济合作组织管理缺少规范，运行效率较低

组织内部治理结构是保障参与合作各方利益的制度基础。从实际调研结果反馈来看，各地农民经济合作发展中存在财务账目混乱、管理不规范等一系列问题。从内部管理来看，一是内部管理规章制度不健全。尽管农民经济合作组织能进行规范登记，通过组织章程，但是内部管理缺少必要的规范化制度。内部机构设置不合理，账目收支、会员管理、盈利分配等制度不健全，组织管理随意较大。二是运行机制不规范。许多农民经济合作组织日常管理由会长一人负责，理事会、监事会等组织体系形同虚设。受出资入股规则影响，决策机制、分配机制中易出现一股独大现象，民主管理与监督难以实现。成员权益得不到有力保障，农民经济合作组织将会难以有序运行。

（四）农民组织化发展的政府政策扶持不足

当前，各级政府制定出台了一系列扶持政策，整体上促进了农民经济合作组织的快速发展，但是政策实施过程中，依然满足不了农民组织化发展的需求，政策支持力度不足。

1.扶持政策体系不健全，执行不到位

因分散管理和部门利益，归口部门往往立足自身业务制定一系列促进农民组织化发展的扶持政策和优惠措施，各部门之间缺乏必要横向沟通与全局考虑。农民组织化的扶持政策数量虽然逐年增加，但是实际执行中，因多头管理和政出多门造成在某一方面扶持存在重复政策规划，而对土地使用、税费、贷款、人才培训等配套政策缺乏，直接补贴、合同采购、技术支持、金融担保等支持手段偏少[9]，使得对农民组织化的优惠扶持政策在实际中并没有执行到位，扶持成效不明显。

2.具体政策实际操作不强，落实难

因条块管理体制惯性和基层差异，各省市对农民组织化的优惠政策大多都是宏观层面的政策引导，实际可操行较差，并且具体政策实施还与地方财政实际相关，导致对农民组织化的支持政策具体落实困难。比如，各地对农民经济合作组织的支持主要通过示范项目对经营好的农民经济合作社给予专项资金补助，导致农民经济合作组织或其某方面重复受惠。而各类农业补贴政策在资金用途、发放渠道、受益对象等现有体制要求下，支农惠农补贴资金却被逐层消减。最终这些政策效益因实际落实问题而被大幅降低。

四、农业现代化进程中农民组织化发展困境的破局之策

在当前农业产业化发展中，应立足现代农业发展的现实需要，针对农民组织化发展现有问题，壮大农民组织化“人”的参与基础，完善各类农民经济合作组织运行机制，提升组织化内外动力，将成为提升农民组织化水平的主攻方向。

（一）夯实农民组织化稳定发展的主体基础

农民是合作经济组织的主体。只有依靠农民，调动农民参与主动性，才能夯实农民经济合作的人员基础。因此，在稳定农村基本经营制度前提下，确立农民经济合作组织在生产经营、组织管理、金融信贷和合作交流等方面的市场主体地位同时，宣传有关法律政策和推广示范经验，政府引导农民自主自愿合作。鼓励多元主体参与农民组织化，搭建“农村能人”组建或参与农民经济合作组织的平台，发挥合作组织领头人的示范作用。提升农民合作意识，增强农民市场观念与风险认识，把培育农民合作意识纳入新型农民培育工作之中，让农民组织合作中真正体验到实惠，激发农民参与组织化的内在动力。

（二）完善农民组织化有序发展的利益协调机制

农民合作的集体行为指向就是集体共同利益的分享。选择性激励和监督规制被广泛视为克服集团成员搭便车问题的一种制度设计。首先，健全利益分配与风险分担制度。遵循“利益共享、风险共担”组织协调原则，建立健全组织利润分配制度，明确农民经济合作组织积累与利润分红比例，选择按交易额与股份相结合的分配方案[10]。并按照收益与风险对等的契约规则，设立加入与退出合作组织的必要条件，按一定比例承担管理费。其次，健全农民经济合作组织的利益激励与约束机制。量化农民参与组织合作活动的情况与组织贡献，酌情给予奖金、分红等物质性奖励或处罚，也可通过声誉、身份象征等非物质手段进行奖励和约束；引入长期激励，实行股权激励。

（三）规范农民组织化健康发展的运行机制

规范管理制度和运行机制是农民组织化健康发展的保障。一是健全组织治理结构。依据组织章程，设立组织内部机构，建章立制，明确各职能部门的职责权限。坚持组织自主独立的市场地位，厘清发展中农民经济合作组织与政府、其他农民组织主体之间的关系。二是建立科学合理的内部运营机制。在现行法律法规框架内，具体落实农民在登记、奖励分红、参与管理、退出等方面组织制度，建立清晰规范的产权制度和财务管理制度，进一步完善组织内部民主决策制度。提高普通成员在理事会和监事会中的比例，严格按照“一人一票”执行民主决策与管理。建立经营者考核制度，规范经营管理者的责权利。三是完善组织内部监督。优化理事会成员结构，细化理事长职责范围，制度规定各农民经济合作组织监事会的具体职权，定期召开社员大会，建立重大事务公开制度。

（四）健全农民组织化快速发展的政策支持体系

推进农民组织化进程，离不开政府政策引导与支持。一是示范引导农民产业化经营。立足区域农业产业实际，培育规模化生产。以各类农民经济合作组织为载体，通过项目和委托扩大农民经济合作组织试点示范范围，发挥其辐射和带动作用。积极探索农业产业化经营组织形式，提升农业市场竞争力。在农业产业化实践中不断提升农民组织化程度。二是落实各项政策优惠扶持措施。各级政府要制定必要的执行措施，给予相关的政策扶持。对涉农组织或企业给予一定的税费优惠，增加财政农业专项资金投入力度，强化利息补贴、抵押担保、融资贷款等方面金融扶持的落地措施，健全涵盖信息共享、技术推广、人员培训、社会保障等方面的农业公共服务体系，为农民组织化发展提供良好的外部支持环境。