我国碳交易实践及其法律促导机制分析——以《巴黎协定》为背景

(1.河南大学 知识产权学院； 2.河南大学 司法文明研究中心， 河南 开封 475001)

为应对全球气候变化，仅仅依靠针对各个国家的强制性减排要求及各市场主体的自愿性减排显然难以实现温室气体减排的预期目标。现实中，碳排放是各种资源利用与污染形式产生的主要动因和体现，同时其本身又具有标准性、权力性、可计量性，这些特征决定了碳排放可以实现商品化。[1]103基于此，1997年《京都议定书》尝试把温室气体的排放权作为一种商品纳入到市场机制的运行过程中，碳交易制度开始逐渐形成，并成为各国节能减排的基础性手段。随着全球气候治理进程的不断推进，尤其是2015年《巴黎协定》的达成，中国在全球气候治理实践中的地位，尤其是大国责任不断得到强化。《巴黎协定》框架下，虽然中国有力维护了其发展中国家的身份及“共同但有区别的”核心原则，但《巴黎协定》创设的统一性自主贡献式减排方式也使得中国与其他发展中国家同样实质性地开始承担与其国际地位相适应的节能减排义务，最终为尽快达到全球碳排放峰值做出应有努力。从当前来看，在落实节能减排国家自主贡献的各种实践方式中，作为市场手段的碳交易机制有效性最为明显。究其原因在于，碳交易制度设计中获利、降低成本的内在激励及惩罚机制可促使碳减排成为市场经济主体的内在诉求，进而产生内在节能减排的驱动力。本文结合碳交易制度产生的动因及发展现状分析，对我国碳交易实践现状及其法律促导机制予以审视，并提出完善建议，以期对我国低碳经济发展转型、生态文明建设以及积极落实《巴黎协定》框架下国家自主贡献的实践有所裨益。

一、碳交易制度产生的动因与发展现状

总体上看，碳交易制度的产生源于全球气候变化问题的发展以及碳交易制度本身内在突出的环境治理价值。

首先，碳交易制度的产生与全球气候日益变暖的事实密切相关。随着人口数量的不断增长及人类物质文明的不断进步，作为发展基础的传统化石能源的不可持续性日益凸显，各种有关的环境公害现象也不断涌现，尤其是全球气候变暖与人类大规模温室气体排放之间的关系问题逐渐进入人们的视野。1992年第一个全球性全面控制温室气体排放的公约即《联合国气候变化框架公约》签订，其目的是采取全球性行动抑制、改善对社会经济产生不利影响的全球气候变暖问题。随后，为解决全球国家之间因发展现实所导致的同一减排单位成本差异问题,在1997年《京都议定书》框架下设计了温室气体减排的联合履约机制、排放权贸易机制及清洁发展机制等三种实现形式。加上后京都时代各国温室气体减排机制的不断改进、联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)针对全球气候变暖趋势评估报告[注]IPCC分别在1990年、1995年、2001年、2007年和2013年发布了五次评估报告。第五次评估报告指出，来自全球大部分地区的确凿科学观测证据显示，人类活动对气候系统的影响是毋庸置疑的，而且有95%以上的可能性是造成自20世纪中叶以来全球暖化问题的主导原因。所带来的诸多影响等因素，应对全球气候变暖问题的全球行动开始不断走向深入，并在全球层面逐步形成了低碳发展道路的基本共识，进而为碳交易及其市场的产生创造了积极的现实条件。

其次，碳交易制度的创设遵循了市场主体本质为“经济人”的理念，通过市场获利机制的设计，在碳排放交易制度的实施中可使当事主体在碳减排中获得利益或降低生产成本，从而促使碳减排成为当事方自觉的内在诉求。实践中，环境污染与治理存在着诸多经济与非经济的手段，如道德约束、舆论监督、法律规制、征收环境税等，其共同特征表现为：都属于外在的监督及干预方式，而非出自于当事主体内在的自觉自愿的行为。这种外在的环境治理方式通常也会存在监管成本与信息成本高、治污难度大及减排效果实效性较差、实施主体缺乏积极性等缺陷。为此，在环境污染与治理领域，基于市场机制本身具有的资源配置优化和优胜劣汰功能，激发市场主体追求成本效益最大化的内在动力，实现市场主体经济效益、环境治理效用及经济持续发展之间的协调统一应是制度设计的基本目标。从制度实践过程来看，碳交易的污染治理目标也是在特定区域内通过碳交易市场运行及其交易总量控制中实现的，其基本实践模式表现为：首先，需要科学地测算出碳交易制度实施区域基于环境治理需要所能释放的碳排放总量或者界定好该区域碳交易市场的可交易量。其次，对该区域的碳排放通过碳交易许可证制度予以掌控，进而将该区域的排污权限细分成在市场上具有可流通性的商品，进而产生诸多积极效应。其积极效应主要有：第一，实现市场主体环境污染成本的内在化，促使其积极采用低碳技术；第二，碳排放权交易双方在实践中也会形成获利激励效应；第三，出于降低生产成本与碳交易获利的内在需求，碳减排技术创新机制也会应运而生。[1]105因而，碳排放权交易在实践中已成为市场经济发展过程中环境治理的有效方式。

目前而言，碳交易实践基础上所形成的碳市场虽是实体经济与虚拟经济的有机结合，但在全球气候变化及节能减排大趋势背景下却成为各国培育新经济增长点的内在需求,进而引发世界各国的广泛关注和参与。由于发达国家能源结构一般较为分散、节能技术及新能源技术运用较为普遍，而发展中国家则通常具有能源效率低、减排空间大、减排成本低等特点，这也为不同国家间碳交易市场的产生创造了有利的现实条件。仅2011年全球碳市场的交易额已达到1 760亿美元，较2006年的交易额增长1 400多亿美元。[2]未来而言，碳交易市场的良好发展前景也得到主流意识层面的积极认可，据英国新能源财务公司所发布的预测报告数据，全球的碳交易市场份额在2020年将会达到3.5万亿美元。[3]

现实中，很多发达国家已在本国内积极推行多种形式的碳交易实践，取得了良好的经济效益与环境效益。如欧盟已经成为全球最大的碳交易市场，仅仅2011年的碳交易市场份额就已经达到1 480亿美元，占同时期全球交易总份额的84%。[4]另外，美国积极推动堪萨斯州的民众依靠农田进行碳交易获得额外的农业收入，日本则把碳排放交易看作是促进本国经济发展的重大商机，在各国积极买卖碳排放权，通过贸易差额获取较高的经济收益。[5]115同时，以印度、泰国为代表的发展中国家也开始采取多种措施，积极融入全球碳交易市场，碳交易具有广泛的发展前景已成为各国共识。

二、我国碳交易及其法律促导机制现状简析

(一)我国碳交易实践现状

我国作为当前温室气体排放第一大国,其温室气体排放量在目前全球的温室气体排放量中约占四分之一。作为发展中大国，我国一直积极参与国际气候治理进程，不仅在气候谈判中展现建设性姿态，围绕着碳交易与节能减排也采取了诸多卓有成效的措施：

首先，国际碳交易市场建设方面，由发达国家提供先进减排技术与资金在我国开展温室气体减排项目，进而获得减排效果的清洁发展机制(简称CDM)得到较快发展。2005年我国正式开展CDM项目，截至2013年，国内市场的CDM注册项目就有3 653项，具体涉及林业再造、资源回收利用、新能源发展、节能减排等领域，CDM市场的快速发展已经使我国成为碳交易初级产品的最大输出国。[4]

其次，国内碳交易市场建设方面，自愿性减排项目得到较快发展。在我国节能减排成为国策的背景下，诸多企业积极承担环保社会责任，主动开展碳消减活动，自愿性减排项目得到多形式发展。如2013年6月，伊春森林经营增汇减排项目试点的开展成为我国第一个涉及森林经营类的碳汇产品项目；河南许昌勇盛豆制品有限公司结合自身行业特点，以每吨30元、总额18万元与伊春市汤旺河林业局签订了国有林区范畴内首批涉及6 000吨森林碳汇直接交易合同。这些自愿性减排项目的快速开展积极推进了国内碳交易试点工作及碳交易市场建设。[4]

第三，我国碳排放交易场所的建设稳步推进。排污权交易通常遵循一定的规则，实施的具体机构需要在实施地区科学评估出满足环境质量需求的污染物最大排放量并将其核定为具体的排放份额，随后依托排污权一级市场将核定的具体排放份额通过招标、拍卖等方式有偿出让给市场排污需求主体，市场排污主体买入具体的排放份额后可依据自己的需求在排污权二级市场进行排污份额的流转交易。为落实逐步建立国内碳排放权交易市场这一国家“十二五”规划要求，2011年10月国家发改委在天津市、广东省、湖北省、重庆市、北京市、深圳市、上海市等地围绕碳排放权交易首先开展试点工作。2014年6月，7个试点中最后一家重庆碳排放交易所开业，首批参与行业企业涉及电力、冶金、有色、建材、化工等5个传统制造业和航空服务业。从2013年6月试点开始至2015年3月31日，7个试点省市累计成交量约2 000万吨，累计成交金额近13亿元，七大碳交易所已经覆盖超过12亿吨碳的排放量，约占中国碳排放总量的1/8。[6]需要指出的是，目前中国的污染排放额度还是以免费发放为主，拍卖、招标等机制尚在探索之中，但碳交易试点工作的实践及其经验积累带来的积极效应将为全国性强制性碳交易市场的构建奠定良好基础。

长期以来，我国主要依赖强制性的行政命令与手段来淘汰落后产能，强行关停高耗能工厂，用提供大量行政补贴的方式来推行节能减排、应对气候变化，但由此带来的经济与社会成本问题、可持续性问题已经严重影响了企业生产积极性与社会居民生活，如一些地方未完成节能目标所采取的强行拉闸限电问题。[7]147在全球市场一体化趋势快速发展、生态文明建设日渐成为共识的背景下，在应对全球气候变化问题上，我国应该充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用，更多地采取经济的宏观调控手段，建立节能减排、应对气候变化的长效机制，碳交易制度的建立与完善显然是其重要制度选择。

(二)我国碳交易法律促导机制现状

就我国而言，节能减排、发展低碳经济不仅是改善全球生态环境彰显大国责任的国际需求，也是改善我国能源结构、减少环境损害、提高国家安全程度以及生态文明建设的内在需求，因而无论全球气候变化领域的政治与经济角逐如何进行，采取积极措施加快低碳经济发展都应成为我国未来的重要战略选择。[8]39虽然低碳发展路径众多，但法律制度在调整人们之间行为关系方面具有基础性，在促进新生事物有序发展方面具有重要的引导性和规范性。若想保障我国碳交易市场的有序发展、碳交易的顺利实践，完善碳交易本身法律制度的促进及引导机制显然不可或缺。总体来看，我国碳排放交易立法启动较晚，为促进国内碳交易及其市场的建立，我国政府适时出台了一系列相关法律与政策，为我国碳交易法律促导机制的构建奠定了良好的制度基础。

2010年我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》围绕着节能减排指出在国内“建立完善温室气体排放统计核算制度，逐步建立碳排放交易市场”。为有效开展和积极实践清洁发展机制项目，积极履行联合国气候变化应对框架下的各项决定，国家发改委、外交部、财政部、科技部在2011年8月联合发布了新修订的《清洁发展机制项目运行管理办法》。该文件包括总则、管理体制、申请和实施程序、法律责任、附则5章39条，为清洁发展机制项目在中国的积极推进、有序开展及清洁发展机制市场的积极构建营造了良好的政策氛围。2011年12月，国务院公布了《“十二五”控制温室气体排放工作方案》，针对低碳发展试验试点工作开展、低碳国际合作、碳排放交易市场构建、全社会低碳行动实践等问题作出全面部署。在生态文明建设不断推进的背景下，为进一步激发市场主体在碳减排活动领域的自觉参与性、规范碳减排交易行为，国家发改委于2012年、2014年相继颁布《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《碳排放权交易管理暂行办法》，针对温室气体自愿减排所涉及的市场信用体系建设、减排交易产品范畴、具体管理程序及碳排放权交易相关的配额管理、核查与配额清缴、法律责任等关键问题进行了规范与明确，对我国碳交易市场的规范和良性发展具有促进作用。按照国家发改委的规划，2016年中国已全面启动碳排放权交易统一市场建设，预期2019年以后碳交易市场将会在中国温室气体减排实践中发挥核心作用；预计到2020年，中国每年碳排放许可的期货市场价值将达到600亿至4 000亿元，现货市场达到10亿至80亿元。[6]

此外，地方政府近些年围绕着碳交易在立法方面也作了一些积极的探索。如2007年山东省颁布《电力行业二氧化硫排污权交易暂行管理办法》、2010年湖南省颁布《主要污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》、2010年浙江省颁布《排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》等，这些地方性立法结合国家有关规范性文件围绕各领域主要污染物排放的交易形式和管理程序作出了不同程度的细化规定，具有较强可实施性。需要指出的是，2011年1月施行的《四川省农村能源条例》首次在地方性法规中明确碳排放权交易，2012年12月深圳市颁布的《深圳经济特区碳排放管理若干规定》首次以地方性法规的形式对碳排放的交易及管控、配额管理、第三方核查、碳排放抵消及法律责任等问题予以了专门化规范。

目前，我国碳交易市场建设整体上仍处于初期阶段，相关的碳交易法律制度建设仍然薄弱，全国尚缺乏统一、有效、详细的碳交易规则，地方出台的碳交易规范也尚待统一。此外，一些已经颁布的法律规范内容也不完善，缺乏实效性，如《清洁发展机制项目运行管理办法》主要针对清洁发展项目的碳交易活动予以规范，但该项目实施范畴的多样化及其程序的复杂性决定了该办法并不具有普遍适用性。《中国温室气体自愿减排交易活动管理暂行办法》没有针对温室气体之间的换算规则及计量标准、具体交易程序及交易市场监管等基本问题作出明确、细致的规定，在实施中会面临诸多法律争议问题，进而影响到各市场主体自觉参与碳减排的积极性。

三、我国碳交易法律促导机制的完善策略

现实中，为避免碳交易主体因为宏观政策变化所带来的不利影响，并考虑到碳交易内在的法律拟制交易属性形态，碳交易市场的规范运行和良性、持续发展显然需要较为完备的立法来加以保障。[9]33还要看到，我国的碳交易发展效果在国际碳市场尚没有得到充分体现，国际碳市场的交易规则尚处于发达国家主导状态。中国只有在碳交易领域建立起完善的立法体系及其配套制度，国内碳交易市场行为及其法律关系才能得到有效调整，同时也有利于在国际层面增强碳交易市场的影响力及市场规则谈判的话语权。

未来我国碳交易法律促导机制的完善应从以下几个方面着手：

首先，适时出台统一的碳交易规则，以加强碳交易法律促导机制的规范性、权威性。完备的碳交易立法能够有效抑制碳交易市场失灵现象，明确的交易规则也有利于提高市场主体主动参与碳减排实践的积极性，也可为积极融入国际碳交易市场奠定良好的法制基础。当前我国尚缺乏统一、权威性的碳排放交易立法，一些重要的法律制度如碳排放配额制度、市场交易及管理制度尚未得到有效规范，碳排放权交易实践中的检测、审批、结算等环节也缺乏统一的规范标准。实践中，碳排放权的交易流程，如交易方式与程序，一般由进行交易的各地方碳交易所依据自身而非国家统一性的交易模式、规则来进行，进而导致碳交易市场的运行及碳交易的具体实践常处于不确定状态，极易造成碳交易实践效率的损失。为了在碳交易市场主体间确立公平合法的权利义务关系、有效规范碳交易市场秩序，我国应该结合国内外实践经验，适时出台具有统一性、基础性、权威性的碳交易立法，针对碳交易制度中的众多具体性、基础性制度，如中长期和短期减排目标、配额分配、交易和登记平台、履行机制、价格控制措施、法律责任、市场监管等作出明确规定。同时，统一的全国性碳交易立法可有效提升我国碳市场影响力，进而增加我国在国际碳市场体系中的影响力及话语权。在总结前期我国碳交易试点工作实践经验基础上，国家应适时出台具有统一性的碳排放交易立法，对其市场交易规则作出统一规范。同时，考虑到各地行业、经济发展不平衡的状况，也可在国家统一立法框架下赋予地方政府依据上位法的立法精神和基本制度要求制定区域性碳排放交易具体规则的自主权。

其次，完善既有碳交易法律促导机制内容，增强制度的实施性、实效性。从目前来看，主要涉及以下内容：一是碳权确认与保护问题。碳权一般表现为碳排放相关主体依据其参与的碳减排项目产生的信用额度或分配排放配额，通过市场交易可以实现的资产性利益。碳权的依法确认与合理分配是碳交易市场有效运行的基础性环节，碳排放权只有在法律上得以明晰界定，碳权分配的公平及效率问题只有得到有效协调，碳交易市场运行及其发展才能具有保障性及可持续性。另外，还需要关注所涉碳权利益的保护问题，重点是探索如何通过碳金融市场建设与充分利用，在确保有效性、确定性的基础上实现碳排放权或碳信用及其碳资产之间资金的畅通流动。二是强化碳交易程序性规范问题。由于缺乏国家层面的统一规范，各地碳交易所中的交易程序并不完全统一，直接影响着碳交易市场效率。在实践中，碳交易运行机制包括碳减排项目注册、碳减排额度评估以及碳信用额度签发及其交易等诸多环节，同时涉及碳交易市场主体、行业部门及监管主体等多方主体，碳交易实践中的诸多权利及义务关系也需要既有立法加以确认。[9]37因而，确保程序的规范性、统一性是碳交易机制有效运行的基础，也是提升制度实践效率的基础性保障。

第三，适时出台国家层面碳交易平台建设立法，构建统一、有效的碳交易平台体系。碳交易的顺利及有效运行、国内外碳市场间的良性互动也需要诸多配套基础设施或平台建设，如统一性的交易场所、规范性的碳交易账户管理体系及交易数据核证管理体系等。从当前来看，国内碳交易平台呈现出分散且不规范状态，主要原因还在于国家既有立法对碳交易平台建设资质及准入条件尚缺乏统一性规范。国家实施地方性碳交易试点政策以来，试点区域依据本地经济结构和发展模式特点已建立起多家碳交易机构，但这些区域性碳交易机构所构建的平台大都体现为自治性，具体的交易程序、交易规范及检测方法等也不统一，不仅导致碳交易总体效率低下，也影响各方主体参与的积极性。为此，国家层面应该适时出台立法，对碳交易平台建设主体的资质要求和准入条件予以严格规范。在此基础上，为提高国内碳交易市场效率，国家层面应积极构建全国性的碳交易服务平台，对碳结算、碳注册、碳交易等基础性程序予以统一规范管理，并注重碳交易产业政策及交易信息公开平台建设，进而全面推动碳交易市场体系发展。具体碳排放额的核算及管控是碳交易实践的关键组成部分，也是碳交易监管制度的核心所在，确保碳交易核定和管控机制的规范性、专业性对提高制度效率至关重要。为此，围绕着碳检测方法进行科学研究的专业机构建设不可或缺，实践中针对碳减排行为检测、数据核算、数据认证等系列方法及技术的研究会有效支撑碳交易市场的规范运行，进而为我国碳交易市场创造公平、准确、科学的交易环境。[4]其最终目的是使碳交易实践领域呈现出中央政府制定出有利于市场发展的激励政策、企业积极响应、金融机构主动配合、地方政府借势推动的多方面积极主动与合力推动的政策执行机制氛围。[10]6

第四，完善碳交易有关制度之间的衔接问题。制度是人们之间行为关系的有序集合，不同的制度具有内在的运行机理，众多制度之间衔接及融合实效性在很大程度上决定了其实践绩效。就碳交易制度而言，如果制度之间不能够有效衔接，则会严重影响碳交易制度实效性。在当前我国碳交易法律政策尚不完善、市场发展尚不成熟的情形下，做好既有制度之间的衔接则会有效提升碳交易实践实效。目前来看，需要注意以下制度衔接问题：其一，碳税及碳交易之间的制度衔接问题。碳交易制度是在遵循市场主体本质为“经济人”理念基础上运用市场交易手段调动相关主体主动从事低碳实践，该制度依托市场价格机制体现为成本效益驱动机制，但制度实施相对复杂，且其管理控制及实践监管成本较大。碳税属于建立在“命令—控制”模式基础上的环境管理制度，主要是针对石油、煤炭、天然气等化石燃料产品的生产与消费量予以征税，目的是减少化石能源的需求、提高新能源使用比例、提高能源使用效率等。[11]105与碳排放交易不同，碳税的实施无需在一个有排放许可证的市场上进行，其制度的操作性较为简便，但对所涉减排主体而言缺乏激励性。结合国际实践经验及我国国情，可把碳税制度作为我国碳交易制度实施时的重要辅助措施，即依托碳税制度内在的强制性来强化碳交易制度的实施强度，并结合不同情形增加碳排放调控的张力。其二，碳交易与清洁发展制度之间的衔接问题。作为全球温室气体减排实践中有效协调公平与效率的一种方式，清洁发展机制日渐得到各国认可，同时其制度本身的严密性也在逐渐强化，包括欧盟在内的诸多碳交易市场主体已经把清洁发展机制的认可与节能减排的绩效密切联系在一起。为此，在我国碳交易制度设计时应该结合国际碳减排背景，适时考虑与清洁发展制度的衔接，在提升我国碳减排实效的同时积极促进清洁发展机制的完善。

四、结语

依照中共十八届三中全会决议要求，环境治理应充分发挥市场的基础性作用，积极推行碳排放权、排污权、水权交易制度，营造社会资本积极参与生态环境治理的社会氛围，强化市场化手段促进节能减排的实效性。从现实来看，因为碳交易有利于解决气候变暖问题，且可有效促进气候、市场、资本以及技术要素的有机结合，已成为解决气候变化问题及加快低碳经济发展的重要制度安排。另外，考虑到法律在调整社会主体间行为关系及促进事物发展方面的基础性，应在对我国碳交易实践现状及其立法应对能力分析基础上，积极探索未来碳交易法律促导机制的完善策略。这既是我国当前建设资源节约与环境友好型社会、和谐社会的现实需求,也是我国积极融入国际碳减排实践、争取碳减排规则制定发言权以及提升国际形象的重要路径选择。