入海河流污染防治的法律分析

高 旭

（中国海洋大学法学院，山东 青岛 266100）

一、关于入海河流污染防治的立法现状

目前，我国对入海河流污染防治的立法还处于较为零星、松散的状态。《中华人民共和国水污染防治法》第二条明确规定，“本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》”。而《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十一条规定，“省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门和水行政主管部门应当按照水污染防治有关法律的规定，加强入海河流管理，防治污染，使入海河口的水质处于良好状态”。在《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》中，主要是关于陆源污染排放的禁止性规定，针对入海河流的污染防治并没有做过多的说明。此外，该条例自1990年颁布实施以来至今仍未作修改，已经落后于我国现阶段高速发展的经济水平，部分内容亟待推陈出新。部分地方性法规对入海河流的污染防治也做了相应的规定，如《山东省小清河流域水污染防治条例》。

入海河流在污染防治过程中存在的问题主要体现在以下几个方面：

第一，尽管入海河流发源于陆地、流经山川平原、最后汇入海洋，但根据我国现行的法律法规之规定，入海河流（尤其是涉及靠近入海口的河段）的污染防治彷佛陷于无主管理或者管理混乱的窘境。《海洋环境保护法》和《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》只是规定直接污染海洋环境的情况，却忽视了间接污染海洋环境的入海河流。对于入海河流的污染治理大多依赖政府管理以及立法位阶较低的部门规章和管理条例，缺乏统一的法律法规约束。尽管政策的灵活性在一定程度上弥补了法律的滞后以及赋予政府行政管理机构保护环境、治理环境的选择权，但利弊相依，入海河流的污染治理不可能只依赖层出不断的政策和概括性的法律规定，仍需要出台具体法律法规以保持其稳定性。

第二，目前，我国对入海河流的治理方式单一，治理手段主要是限制污染物总量排放和地方政府的管控行为。我国地域辽阔地形复杂多变，入海河流跨度大，呈现出分段特征。由于缺乏统一联动的监测机制，入海河流的治理易出现分段河流污染物总量未超标，累积到下游段尤其是入海口段污染物总量监测超标的情况。近岸海域的污染状况表明，近岸海域的纳污能力已经很弱[1]，被动地采取末端治理的方式，局部海域已远超出环境容量的要求。

实际上，在我国尚未建立入海河流的管理体系，其保护目标、生态环境要求、水资源分配等尚无专门机构与专业管理人员开展管理，只依赖于《水污染防治法》和《海洋环境保护法》的原则性规定，从某种角度上讲，入海河流还存在一些“长期失管”的情况。

第三，河流附近多为农田种植区、居民生活区、工业区等，由于公众环境保护意识较弱，畜牧业养殖业产生的污水、生活污水的直排、农田灌溉水的汇入等都是造成河流污染的因素，入海河流中下游污染物排放总量增加，河流的自净能力减弱，生态系统脆弱[2]。

此外，近十几年来，由于对河流生态环境的理解不足，治理工程与河流生态保护结合考虑不够，河流治理目标主要集中在河流的安全保障上，在一定时期内出现了一些弱化河流自然特性、破坏河道生态结构、降低河道生态服务价值的人为河流治理工程，如裁弯取直，也加剧了河流污染防治的难度。

二、目前对入海河流污染防治的实践

（一）以我国渤海地区的入海河流为例

《2016年中国海洋环境状况公报》对渤海海洋生态环境做了分析，目前渤海生态环境的主要问题有：一方面，污染物入海总量高居不下，近岸海域污染严重；另一方面，受到陆源排污和海岸带开发活动等影响，生态系统健康状况不佳，部分已出现退化。

根据渤海污染现象的调查研究表明，陆源污染物是该海域水质恶化的主要原因[3]，而由入海河口排入的陆源污染物约占陆源的80%。纵观渤海环境整治行动的过程，不难看出还存在几方面的问题。

首先，入海河流的污染防治并没有单独的立法条文规定，《渤海海洋环境保护总体规划》（2008-2010年）也只在基本原则中明确规定了“海陆统筹、河海兼顾”，全面加强从海洋到河流，从入海口到流域上游地区的污染源控制。

其次，在已有的渤海治理规划和计划中，更多的是一连串的数字指标，如污染物入海总量控制指标、近岸海域水环境质量指标体系，以及与之相关的整治项目等。过分注重量化指标，就可能导致海洋环境保护主管部门只看到导致渤海环境受损的各种污染源而忽略了污染源背后人的行为[4]。

最后，未建立公众参与渤海环境综合整治的长效机制，公众的漠视对环境治理也产生了严重的制约作用。

（二）以欧洲的莱茵河的污染防治为例

莱茵河是目前世界上跨界流域治理污染最成功的一条入海河流。20世纪50年代到70年代初，莱茵河水体遭到一系列污染事件的严重破坏，到80年代莱茵河曾一度沦为“欧洲浪漫的下水道”。对莱茵河的污染治理工作始于20世纪中叶，但最初的几十年治理效果甚微，直到1986年瑞士巴塞尔化工厂污染事件，为莱茵河的“置之死地而后生”扫除了政治障碍，成为治理莱茵河的关键转折点，流域各国进而全力支持环境保护。

ICPR通过了“莱茵河行动计划（RAP）”，确立了恢复生态系统的目标。设立由政府组织和非政府组织组成的观察员小组，以及水质工作组、生态工作组和排放标准工作组等工作机构，确保水污染治理举措的落实；建立9个国际监测断面和7个国际监测与预警中心，一旦有水污染事故发生，发生地所在的国际监测与预警中心即刻发布预警信息，并详细监测记录污染事件发展进程[5]。

根据莱茵河水污染治理结果，我们发现其治理过程中比例分担较明确和具体，各国制定河流保护相关制度措施，保证了合作的延续性，流域全覆盖的预警机制对污染者形成有效制约[6]。莱茵河治理成功的案例启示我们，入海河流治理采取联动合作的形式，不仅减少了重复治理带来的政府财政压力，也极大地降低了陆源污染物对海洋环境的损害，提高了河道周边及河流入海口周围海域的生态环境质量。

三、以青岛市李村河为例分析我国入海河流的污染防治

李村河是青岛市东岸城区流域面积最大、河道最长、支流最多的一条入海河流，李村河河流跨度较大且污染分布呈现出自中游向下游越来越严重的趋势，在入海口污染达到峰值。就总体而言，李村河的水质状况差，污染严重，主要表现为水体的富营养化和黑臭水横流，主要污染物为生活污水和工业废水。

李村河污染原因主要有：

第一，沿河居民和企业的环境保护意识不高。一方面，生活垃圾的随意丢弃造成河道堵塞，垃圾渗滤液汇入河水中。另一方面，由于监管不到，位沿河部分企业追求短期经济利益偷排污水，也较大程度影响了河流的水质。第二，河道治理工作分散，缺乏整体性的组织领导与协调解决跨区域的实际问题、监督治理工作进展和实际效果。涉及相关责任部门包括各区城建部门、城管部门、环卫公司等，由于职责划分不清晰对于出现的问题往往是互相推诿扯皮而得不到实质性的解决。第三，河道治理的基础设施建设缺乏。一方面，排污管网及污水集中处理设施建设薄弱，李村河流域中下游区域排污管网欠缺，上下游截污管网并未全线贯通，大量污水不能集中收集到污水处理厂进行处理，部分污水通过溢流重新汇入李村河。另一方面，由于旧村改造拆迁和市政工程建设施工的影响，造成部分排污管网破损或者排水不畅，污水回流入李村河带来二次污染。

此外，针对李村河的污染治理，其法律依据有《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国城乡规划法》《山东省海洋环境保护条例》以及《青岛市河流污染综合治理规划(2014—2016年)》《青岛市“十三五”过城河道综合整治规划》《青岛市胶州湾保护条例》，上位法多是原则性规定，而具体规范又缺乏法律保障，多是以地方政府文件的形式规定，如《青岛市人民政府办公厅关于印发2013—2015年环胶州湾流域污染综合整治方案的通知》。

以上关于李村河污染问题介绍也映射出我国入海河流普遍存在的问题：首先，大量陆源污染物造成入海河流水体黑臭、富营养化、水质恶化；其次，针对入海河流的污染防治缺乏统一的法律法规约束，多以政策规定；再次，污染治理不成体系，分区域、河段管理现象普遍；最后，公众的环保意识较弱，污染物总量居高不下，很大程度上增加了治理污染的难度。

四、入海河流污染防治的思考

（一）完善立法对入海河流的污染防治规定

河流的污染防治最理想的状态应当是由法律规则来主导，在程序上也是这么设计的，但我国现实是由政府主导的。制定和完善海洋环境保护和入海河流污染防治法律法规和规划，研究、出台配套的法律法规、政策和管理办法，把“保护海洋环境免受陆源污染”工作纳入法制化轨道，为海洋环境保护、防治陆源污染物提供现行《海洋环境保护法》没有具体规定的可操作的条款，使海洋环境保护有法可依、有法必依、执法必严。

一方面，我国对海洋污染防治已经积累了较多的管理经验，并形成了基本的制度框架，具有良好的法律基础；另一方面，由于是针对污染防治这一专门事务，法律调整范围明确，对入海河流的污染防治完善要求海洋与陆地的联动，将陆地与海洋环境保护协调起来，因此不需要专门性的条例来保障入海河流的污染防治，在现有的法律，如《海洋环境保护法》《水污染防治法》中，只需对入海河流的污染防治问题增添详细、具体的新规定，就可以从根本上弥补入海河流污染防治立法保障缺失的弊病。

（二）实施流域—河口—海域联动的污染防治机制

对入海河流的污染防治应坚持“一河一策”的原则，根据每条河流的流域特征、自然环境、经济发展、污染程度、水量与管理条件等，因地制宜地进行污染防治。在入海河流的水环境综合防治中，由于流域水环境属于公共资源，并且河流水资源是不断流动的，不能否认流域水环境的整体性特点，应坚持多部门协调统一原则，打破过去“多头治水、海陆分离”的治理模式，充分考虑与河流所在区域的开发建设及相关的市政、水利等各部门项目建设的有机结合，确保污染防治方案的整体性与全局性，以及入海河流上下游之间、左右岸不同区域的连贯性和统筹性，加强跨界治污合作，形成治污合力，保障治污效果。

建立海陆统筹、多部门齐抓共管的联动机制，能实现信息资源共享，共同分析预测海域污染状况，科学决策，真正做到共同治理河流和海域污染。

此外，入海河流的污染防治还应与海洋环境的保护和治理目标相结合，突出重点，强化关键性工程的方案设计。建设完善区域排污管网，整治排污点源，实现污水纳入污水管道，拆除临时截污设施，取消排放口；整治完善河岸临时截污设施，防止污泥及垃圾入河；加快城市垃圾城镇生活垃圾和工业固体废物的无害化处理设施建设，严格禁止沿海地区生活垃圾和工业固体废物直接排入海洋，限期清除或妥善处理沿海及沿江河现有的积存垃圾和工业固体废物堆积物；新建、改扩建城镇污水处理厂，增加污水集中处理能力，为全面改善水环境质量提供基础保障。综合运用法律、经济、行政手段，统一调度、全面规划、确保入海河流生态化整治工作的有效开展。

（三）健全环境目标责任制，为入海河流污染防治提供保障

现行的《环境保护法》中规定了环境保护目标责任制和评价考核制度，明确了各级政府对环境质量负责。很多沿海地方对于环境保护的考核，都纳入了近海水质改善的要求。国务院颁布的《水污染防治行动计划》，统筹海陆水环境的保护，指出要强化环境质量目标管理，明确各类水体水质保护目标；强化地方政府水环境保护责任。此外，《生态文明体制改革总体方案》等政策性文件也明确了各级地方党委和政府的生态文明建设和环境保护责任。海洋生态环保目标责任制是环境保护目标责任制的重要组成部分，但是在《海洋环境保护法》中并未规定。

健全环境目标责任制，要求有关政府工作人员特别是主要负责人在其任期内对入海河流的污染防治进行科学规划，规定此期间内的本流域水环境问题应达到的目标。因此要求对流域水环境实行绿色政绩考核，对主要负责人离任审计，建设包含经济、生态等的综合考核的法律指标体系[7]。同时，要完善与流域水环境保护相配套的制度，对流域内的重大污染企业的违法行为进行监督，并且追究企业与当地政府有关负责人以及相关负责人的责任，使政府在此方面的责任无法被规避。

（四）完善公众参与机制，提升公众环保意识

环保法中规定了公众参与原则，因为公众对入海河流污染防治和相关法规政策的落实有着重要的监督作用，也可降低执法成本。信息公开的主体应包括相关的政府、部门以及企业，公开的内容及时效应当由法律法规明确规定，保障公众问责的权利。

加强信息公开，及时让公众了解流域与区域水环境质量和治污进展情况，扩大社会监督覆盖面。及时在媒体发布重要治污信息、责任落实情况，宣传治污先进典型，曝光环境违法行为，营造全社会关心支持保护水环境的良好氛围。更为重要的是对于公众问责后的处理结果应与被问责主体的政府业绩直接关联，并应及时向社会反馈。

此外，加大海洋保护宣传力度是海洋生态环境保护与建设的一项长期而艰巨的任务，要广泛深入地进行海洋环境保护方面的宣传教育,进一步增强全民特别是各级领导干部的海洋环保意识。通过各种形式的宣传教育,让群众意识到保护海洋生态环境是当今人类的共同责任。要充分发挥新闻媒介的知识传播、舆论监督和导向牵引作用,普及海洋生态环境保护知识,提高决策者和公众的海洋环保意识和法制观念[8]，从而引导公众加强对入海河流的环境保护意识。建立公众参与激励制度，对于流域水环境保护做出贡献的，政府部门应当有所奖励。

（五）加强信息共享，加快建立统一的生态环境监测网络体系

长期以来，我国的环境监测以部门管理为主，监测受到不同主管部门的影响，同时近岸海域、近海河流段例行监测工作受各种条件的制约，我国整体的涉海监测体系完善和发展较慢。

新《环境保护法》和《生态环境监测网络建设方案》已经提出统一监测和建立统一的生态环境监测网络的要求。以近岸海域水质考核和入海污染物总量控制制度建设为契机，积极推进部门间信息共享机制的建立。在海洋、环保、水利等涉海部门间建立长效数据共享机制，将环境质量监测数据、陆源入海排污数据、流域断面监测数据、河流断面流量数据等重要的数据信息统筹共享，在统一协调的总体框架下，逐步实现陆域和海域环境监测指标、监测方法、评价标准等的有效衔接，共同推进近岸水质考核和污染物总量控制制度建设等工作的顺利实施[9]。●