乡镇政府职能视角下的农村公共产品有效供给——基于丹江口市土关垭镇的调查

孙 磊

（湖北医药学院马克思主义学院，湖北 十堰 442000）

乡镇政府作为最直接面对民众的一级政府，是国家和社会交接的平台，也是国家意志和民众诉求的交汇点，在整个国家治理的体系中占据着基础性的地位和作用。尤其在农村公共产品供给中发挥着不可替代的作用。研究乡镇政府职能视角下的农村公共产品有效供给，对于推进农业农村现代化，全面实施乡村振兴战略具有重大的理论和现实意义。

一、调查的基本情况

土关垭镇隶属于湖北省丹江口市，镇政府驻土关垭，人口13791人，面积110平方千米。下辖1个居委会、11个村委会。本次调查的对象涵盖了土关垭镇普通村民、村干部、乡镇干部，采取问卷调查的形式，共发放问卷105份，全部回收，有效问卷101份，有效比例为96.2%。

总体上看，调查对象主要集中在中青年男性，文化程度以小学、初中、高中为主。上述被访者的阶层或结构分布特征，在一定程度上确保了本次调查数据的代表性和可信度。

表1 调查对象基本情况

二、现状调查：土关垭镇农村公共产品供给的微观考察

本次调查围绕“乡镇政府在农村公共产品供给中的职能定位、农村公共产品供给现状（已提供、还需提供、急需提供3个角度）、农村公共产品供给满意度、乡镇政府在农村公共产品供给上存在问题、改进举措五个方面展开。

（一）乡镇政府在农村公共产品供给中的职能定位

传统思维下乡镇政府往往偏重于政治控制和行政管理职能。随着乡村振兴战略的实施，作为“政权末梢”的乡镇政府也应开始思考自身的职能定位：强化公共服务职能，侧重于农村公共产品的供给。通过调查，66.3%的人认为乡镇政府在农村公共产品供给中的职能定位是“小政府大服务”，23.8%认为是“大政府小服务”。

“小政府”模式，展开来说就是“小政府，大社会；小政府，大市场；小政府，大服务”[1]。“小政府大服务””的乡镇政府职能定位，突出一“小”一“大”。“小”主要是：政府机构精简、权力下放、提高政府行政效能；“大”主要是强化服务功能，提升服务质量。“小政府大服务”之所以成为农村公共产品供给中的乡镇政府职能定位，是因为它不仅对农村公共产品有效供给有着重要意义，也会促使乡镇政府机构改革走出“精简—膨胀—精简—再膨胀”的怪圈。同时，保障了农民的基本权益，从而提高农村公共产品供给效率。

（二）农村公共产品供给现状

调查中将农村公共产品分为“生产类、生活类、发展类”三大类14项公共产品进行调查，具体项目见表2：

表2 农村公共产品供给类别（14项）

在界定农村公共产品供给类别基础上，通过问卷，让被调查对象对14项公共产品，认为乡镇政府已提供、还需提供、急需提供的项目分别作出选择。具体情况见表3：

表3 农村公共产品供给类别现状调查（多选）

1.生产类公共产品。

调查发现，70.3%的人认为农业技能培训已提供，农业技能培训对农业生产有重要作用。在此方面，土关垭镇政府做得最突出的就是对茶叶技术现场培训，邀请农业技术专家为当地群众开展茶叶种植、管护、采摘等相关技术的培训。但是对于“农业技能培训”的需要率仍很高，比例为55.4%。在道路、水利基础设施建设方面，65.3%认为已提供，据镇政府资料介绍，全镇已实现村村通水泥路，但仍有42.6%、43.6%人希望政府继续加强此方面的服务；在“农业信息服务”方面，50.5%仍需要提供这方面服务。对于农产品价格、农情信息、市场信息等，农民的需求也十分迫切。

2.生活类公共产品。

65.3%的人们认为乡镇政府在农村社会治安管理方面加大了力度，但仍有40.6%的人急需这类公共服务；目前农村合作医疗的覆盖率比较高，这从选择已提供该服务的人数比率76.2%便可得知。大部分人对此比较满意，但仍有40.6%的人对此评价并不高；在农村养老保险选项中，67.3%的人选择已提供，53.5%的人们认为还需提供，56.4%的人们认为还急需；在最低生活保障方面，通过与农民、村干部谈话和调查，得知到每个村都有低保家庭，但比例较低。因此，谁家入选低保是农民比较关注的。数据显示，44.6%的人希望政府加强这方面服务力度，确保真正贫困的家庭得到合理的经济救助；在环境污染及治理方面，乡镇政府做了大量工作，仍有44.6%的人需要政府在乡村生活垃圾处理、乡村绿化方面加强；随着人们生活水平的提高，大家对文体娱乐设施的需要率不断提高，分别为69.3%、51.5%。

3.发展类公共产品。

66.3%的人认为农村义务教育质量有了较大提高，57.4%、59.4%的人仍希望政府在义务教育质量提升方面加强改进；在对子女上学提供帮助、减轻教育负担方面，要改变单一的靠政府提供助学贷款的形式；在组织劳务输出、免费就业培训和提供就业岗位都是提高农民非农业收入的农村公共产品。调查显示，选择乡镇政府已经提供该服务的比率中，三项虽都在一半以上，但是，随着乡村振兴战略的实施和农村未来经济社会发展的需要而言，对这3项的急需也会不断提高，调查显示分别为58.4%、67.3%、70.3%。

（三）农村公共产品供给满意度

通过调查发现，被访者对当前土关垭镇政府在农村公共产品供给方面满意度较好。很满意的占22.8%，比较满意的占44.6%，一般的占29.7%。

（四）乡镇政府在农村公共产品供给方面存在问题

表4 被访者对认为乡镇政府在农村公共产品供给中存在问题（多选）

（五）乡镇政府在农村公共产品供给上可能改进之处

表5 被访者对认为乡镇政府在农村公共产品供给上可能改进之处（多选）

三、综合分析：乡镇政府在农村公共产品供给中的困境

（一）职责权限不清：乡镇政府在农村公共产品供给中的职能困境

对土关垭镇的调查发现，27.7%的人认为乡镇政府在农村公共产品供给中存在政府职责权限不清。农村公共产品供给中乡镇政府的职能困境主要在：一是政府纵向上和横向上的权力分配和利用的错位。纵向上，中央政府与地方政府在农村公共产品供给上事权、财权不对称，县乡政府间事权财权不对称尤为突出。横向上，不同政府部门、机构之间在农村公共产品供给中权责划分不清，条块分割。基层政府在执法、审批等方面受上级主管部门垂直管理，财政资源掌握在各级政府的主管部门手中，即权力在“条”；而执行的责任在“块”，即各级政府的平行管理区域。“条块分割”在一定程度上破坏了乡镇政府部分职能的完整性和统一性，往往导致各机构之间职责不清[2]。二是乡镇政府与上级政府在公共产品供给上职能界定不清。乡镇政府作为基层政府，实际承担的公共事务繁重且责任重大，但能掌控的资源十分有限，从而导致权、责、利不统一，形成“权在县上，利在线上，责在乡上”的脱节现象[3]。

（二）县乡压力型体制：乡镇政府在农村公共产品供给中的体制困境

从组织法角度而言，县和乡的关系是体制内的上下级关系，县是乡镇的上级政府，乡镇是县的下级政府和执行机构，同时乡镇政府也是一级独立的基层政府。乡镇政府既要贯彻落实中央的方针政策，还要认真执行各级地方政府的工作任务，并且许多情况下都是“时间紧，任务重”，很多具体任务实行“一票否决”。县乡政府间处于一种失衡的“压力型”政府体制。这种体制的制约下，乡镇政府不得不去完成上级委托的各种任务，加上上级的“一票否决”考核机制，导致乡镇政府有时过于重视发展乡镇经济职能而忽视公共服务职能，即使乡镇政府有心提供，但难以更好地去为农民提供公共产品和服务[4]。

（三）供不应求：乡镇政府在农村公共产品供给中的能力困境

乡镇政府提供农村公共产品的能力明显不能满足农村经济社会发展的要求：一是农村公共产品有效供给不足。尤为突出的是，与农民生产生活密切相关的环境治理等方面的公共服务有效供给不足。调查发现，分别有75.2%、54.5%的人们对“环境污染治理及绿化”这类公共产品的需求较为紧迫。二是供给结构失衡。部分公共产品过剩，供给不能真正满足农民需求。一方面,农民急需的生产性公共产品供给,如大型的水利灌溉设施和农村可持续发展的公共产品教育、医疗保障及农村的环境保护不足；另一方面，乡镇政府热衷于投资周期短、见效快的项目,对农民真正需要的公共服务提供不足。

四、政策建议：提升乡镇政府农村公共产品供给能力

（一）转变乡镇政府职能，强化公共服务型政府建设

在对土关垭镇的调查中，66.3%的人认为乡镇政府在农村公共产品供给中的职能定位是“小政府大服务”。可见，构建服务型政府的目标取向是肯定的，转变乡镇政府职能主要从三方面进行。一是要进一步转变公共行政理念。乡镇工作人员在行政的过程中，要有公共的精神和理念，以农民群众的根本利益为出发点和落脚点，创新工作方式，提升服务态度，为农村提供更多更高质量的公共产品。二是要推进乡镇机构改革。乡镇机构改革的最终目标也是使乡镇政府由传统的“管制型”转变为“服务型”政府。这一转变能否实现，对农村公共产品有效供给和农村经济社会发展意义重大，如美国经济学家阿瑟·刘易斯所指:“政府可以对经济增长具有显著的影响。如果政府做了正确的事情，增长就会得到促进。如果政府做得很少，或者做错了事，或者做得太少，增长就会受到限制”[5]。在机构改革方面，应按照“精简、统一、效能”原则，结合各地乡镇实际，在核定的机构、编制、领导职数范围内设立机构，将业务相近的机构或部门进行合并或者整合，形成适合服务型政府的职能结构和运行机制。三是要科学划分县乡政府间的事权责权。理顺县乡关系，县乡政府间需要各自清楚各自管理的界限，在各司其责、权责一致的原则指导下协作，科学合理的划分县乡权责，适当的放权于乡镇政府，与乡镇发展紧密相关的事权、财权、人员、技术等归权于乡镇。

（二）改革财税体制，重构乡镇政府财政体制

一是建立科学的农村基层财税体制。应逐步实现城乡统一税制,完善地方税体系,明确地方税主体税种,保障公共产品供给的资金来源[6]。二是要加大对乡镇政府的财政转移支付力度。目前，在上级政府对基层政府的财政转移支付过程中，采用的主要方法是基数法，就是使乡镇政府尽量把财政开支做大，争上不切实际的大项目，一定程度上导致公共财政的公共性流失。因此，在转移支付方法上，应该以因素法取代基数法，充分考虑不同地区的经济社会发展水平、自然资源、人口等实际，进行转移支付。三是县政府在为乡镇政府提供发展农村经济社会所需要的财政支持时，简化审批手续，降低审批成本，提高审批效率。

（三）加强政府能力建设，提升农村公共产品供给能力

2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》，意见指出，到2020年，乡镇政府服务能力全面提升，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善。加强乡镇政府能力建设，一是注重乡镇干部素质提升。要提高乡镇干部政府的服务能力。经常通过宣传、教育、培训等方式，转变乡镇干部服务理念。通过开展多层次的干部培训、外出考察等训形式，增强乡镇干部的各项公共服务能力[7]。此外，可以通过改善乡镇公务员待遇，完善公务员职务升迁与绩效考评机制，提高乡镇干部的积极性与主动性。二是加强基层民主政治建设。以村民自治为契机，拓宽村民的政治参与范围，按照十九大报告提出的要求，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

（四）完善制度设计，建立综合高效的协调、考评、监督机制

提升乡镇政府农村公共产品供给能力，必须完善相关制度设计，建立综合高效的运行、监督及考评机制。在调查中，有45.5%人也提出要“建立综合配套的财税、协调、运行机制”。在协调机制方面，理顺农村公共产品供给中各类参与主体的关系，整合各方资源和力量，形成政府主导、农村参与、市场运作、多方协作的协同治理机制[8]。在考评机制方面，建立科学的的绩效评估体系。即优化绩效评估指标，提高义务教育、社会保障、农业信息服务、农村医疗等的权重，将农民视作主要评估主体。在监督机制方面，加强对乡镇政府权力行使的监督。权力本身具有扩张性，滥用而致腐败，这是权力的普遍原理，乡镇政府也不例外。加强对乡镇政府权力制约与监督，要强化乡镇政权内部建设，实现乡镇党委、人大、政府之间的协调和平衡[9],正确处理好政府与政党、社会、市场的关系。同时，积极发挥农民、村干部的积极性，扩大民主参与，增强对乡镇政府权力的监督。

结语

乡镇政府作为党和国家在农村工作的基石，肩负着统筹城乡发展，推进乡村战略的重大任务。随着乡村振兴战略的实施，农村公共产品供给理念、供给制度、供给方式乃至供给体系必将发生重大调整和变化。乡镇政府职能下的农村公共产品供给是一项系统工程，其涉范围广，种类多，利益关系复杂，不是一朝一夕的权宜之举，不是一招一式的增减收放。因此，在具体实施过程中，需要紧跟农村经济社会发展的步伐，因地制宜，推进公共服务型乡镇政府建设。同时，要有国际的视野，借鉴发达国家地方政府在农村公共产品供给中的有益经验，从而为我国新时代农村公共产品有效供给提供参考。●