公安机关鉴定体制改革研究——以《公安机关鉴定规则》为视角

李 莹，魏克强

（甘肃政法大学 公安分院，甘肃 兰州 730070）

以“审判为中心”的刑事诉讼制度对公安机关的鉴定工作提出了新要求，2016年10月，“两高三部”发布的《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》中明确要求要统一司法鉴定标准和程序，提高鉴定人的出庭作证率，完善鉴定人的法庭质证规则。2017年2月16日，为解决一系列冤假错案所反映出的鉴定问题，进一步规范公安机关鉴定工作，公安部发布了《公安机关鉴定规则》（以下简称“《规则》”）。其中增加了“出庭作证”“补充鉴定、重新鉴定”等内容，在鉴定人回避的程序上也强调了“程序规范”和“权利救济”。这既是对2015年全国人大常委会新修订的《关于司法鉴定管理问题的决定》的落实和回应，也是实现公安工作正规化、推进司法体制改革、实现司法公正必不可少的重要环节。《规则》的实施为完善公安机关鉴定体制提供了相关制度依据和保障。在《规则》出台的背景下，针对公安机关现有的鉴定体制在实际工作中存在的问题，从机构设置、程序规范、权利保障和监督管理等方面入手，试探讨如何完善公安机关鉴定体制，以保证鉴定工作符合法律和诉讼程序，保障鉴定意见的中立性和独立性，进而提升其证据效力。

一、近年来关于公安机关内设鉴定机构的研究综述

当下，随着一系列冤假错案得以纠正，学术界对侦查阶段出现的鉴定问题的相关研究已经取得了不少成果，在理论和实践两方面都对公安鉴定机构的鉴定工作产生了重要的借鉴价值。笔者通过对此类研究成果进行分析总结，对具有代表性成果梳理如下：

曹晓宝通过对48起命案卷宗的分析研究，提出在案件侦查阶段存在的鉴定问题包括漏鉴少鉴、程序错误、缺乏科学性和公安机关未履行告知义务［1］。

郭华从公安鉴定机构直接作出的鉴定意见在法庭上的运用、鉴定技术手段的科学性、检材的来源以及鉴定启动权等方面提出公安鉴定机构的中立性及客观性存在问题、公安机关未履行告知义务对证据效力的影响、当事人无鉴定申请权力导致权力配置失衡以及司法与侦查鉴定的区分问题①郭华认为侦查鉴定是指基于侦查工作需要而开展的鉴定工作，这种鉴定是一种侦查技术和手段，具有不确定性。它与司法鉴定的区别在于，司法鉴定需要高度确定，鉴定标准更高，是法庭裁判依据的证据之一。因此，在侦查实践中，会出现将侦查鉴定代替司法鉴定，从而导致错案的发生。参见郭华：《侦查机关内设鉴定机构鉴定问题的透视与分析——13起错案涉及鉴定问题的展开》，载《证据科学》2008年第4期。。

陈永生从公安鉴定意见的效力问题、鉴定机构的独立性以及鉴定程序启动与监督入手，提出其机构设置应当保持相对独立性以及完善鉴定人出庭作证机制［2］。

李伟提出实行“侦勘合一”工作机制是公安机关鉴定制度改革的重要举措，能够有效解决“自勘自鉴”“自侦自鉴”等导致公安鉴定机构缺失中立性与权威性的问题［3］。

贺小军通过对2015年A 省28 起命案卷宗中的鉴定问题进行统计分析，得出“侦查阶段的鉴定机制可以从鉴定程序、鉴定意见内容效力和鉴定主体方面进一步进行改革，此外他提出根据鉴定主体不同，区分不同情况下我国鉴定意见具有何种程度的证据能力”②贺小军认为鉴定意见的证据能力应分为以下三种情况：一是由公安鉴定机构作出的鉴定意见原则上只能作为线索，无证据能力，只有当鉴定人出庭作证时，线索才能转为证据。二是侦查机关委托本级机关以外的鉴定机构鉴定时，作出的鉴定意见原则上具有证据能力。三是在检查机关提前介入，引导侦查机关调查取证的案件中，司法鉴定应当由检察机关审批、指定，此时作出的鉴定意见原则上有证据能力。参见贺小军：《侦查阶段命案鉴定若干问题观察与反思——以A 省28 起命案卷宗为样本》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2017年第6期。。

上述学者的研究主要涉及我国公安机关鉴定体制存在的如下几方面问题：

一是公安机关鉴定机构的独立性。域外对警察委托本机构进行鉴定的情况进行了严格的限制，并且为保证结果的中立性，将鉴定机构与诉讼有关的各方主体保持相对独立。例如英国的司法鉴定机构归内政部统一管理，不再受地方警察机关的支配，保证所有的鉴定机构都受到司法管理局的统一管理，包括注册审核、考核评估以及监督工作。而我国公安机关鉴定机构仅明确了内部公安机关自行登记管理，且我国公安机关鉴定机构通常设置在侦查部门之下，其鉴定过程往往容易受到侦查人员的影响，导致鉴定结果的客观公正性容易受到质疑。

二是司法鉴定程序的启动权。在整个刑事诉讼中，只有公安机关、检察院和法院能够启动鉴定程序，程序嫌疑人不享有鉴定程序的启动权。虽然我国《刑事诉讼法》第146条及《公安机关鉴定规则》第40 条都规定了侦查机关采用鉴定意见作为证据时应当履行的告知义务以及相关当事人存有异议时可以申请补充或者申请重新鉴定的申请权，但综合上述研究成果的数据分析，在我国侦查实践中，侦查机关往往未履行告知义务，利害相关人在不知道相关鉴定意见的情况下，申请补充鉴定和重新鉴定的权利更加无法实现。

三是当事人的权利保障与救济。一方面，根据上述论述，由于侦查人员未履行告知义务，导致法律规定的当事人的权利救济难以实现；另一方面公安机关鉴定体制缺乏争议解决机制，当事人无法监督鉴定程序。这就容易导致一旦鉴定开始前当事人怀疑鉴定意见的公正性，在后续刑事诉讼阶段，当事人会不断申请重新鉴定，造成司法资源浪费。

四是公安机关鉴定机构鉴定意见被采用为证据时的证据效力。因为公安机关鉴定机构天然的依附性，导致利害相关人对公安机关鉴定机构出具的鉴定意见证据能力存在质疑。在庭审阶段，若确实存在错误鉴定，则可能影响法官的裁判，导致冤假错案的发生。

二、公安机关鉴定体制的改革推进

鉴定意见体现着人类对客观事物的科学认知，其作为科学技术发展的产物，已经成为公安机关侦破案件、法官审理裁判的重要依据。公安机关鉴定机构因其隶属上的特殊性，如何兼顾效率与公正、保障侦查活动的秘密性与当事人的救济性权利，始终是公安机关鉴定体制改革的重要内容。本次《规则》的发布，完善了程序规范和救济性内容，对维护鉴定意见的公正性有积极作用。

（一）细化基础性要求，保障鉴定过程中立性

《规则》第八条关于鉴定人的权利增加了拒绝权和申请撤销权，通过赋予权利，从鉴定机构内部，避免错误发生。《规则》第十条对鉴定人的回避情形也在原有基础上增加了两项：“是重新鉴定事项的原鉴定人的”和“担任过本案专家证人，提供过咨询意见的”，此举能够有效避免鉴定人先入为主，保障鉴定过程的客观公正性。除此之外，《规则》还要求“送检人不得暗示或者强迫鉴定人作出某种鉴定意见”。综上三个新增的规定通过保护鉴定人、明确鉴定人的权利和回避情形，对具体鉴定工作的开展作出前提性要求，为鉴定工作的独立性、鉴定意见的公正性起到支撑作用。

（二）建立参与机制，增强鉴定意见准确性

《规则》提出了必要时鉴定机构可以聘请本机构以外的具有专门知识的人参与鉴定。本文认为这里的“必要时”可以从两方面理解：一方面是基于鉴定人的需要。在鉴定人需要专门知识予以辅助时，可以聘请具有专门知识的人。另一方面是基于当事人的需要。在当事人质疑公安机关鉴定机构时可以申请鉴定机构聘请具有专门知识的人参与鉴定。前者是基于《规则》要求作出的当然解释，而后者的可行性则有待进一步研究论证。另外《规则》还提出“若对鉴定意见存在疑义，可以将鉴定意见送请具有专门知识的人员提出意见”。这种参与机制，既是对鉴定过程和结果的保障，也是弥补当事人参与鉴定过程空缺的重要手段。

（三）提出询问鉴定人机制，确保鉴定意见证据效力

《规则》第四十一条提出有关人员，无论是犯罪嫌疑人、被害人，还是办案人员对鉴定意见存在异议时，如确有必要，可以询问鉴定人并制作笔录附卷。通过询问鉴定人，准确理解和把握鉴定文书内容，这不仅有利于侦查人员合理利用鉴定意见，正确开展后续侦查工作，还有利于保障鉴定意见的真实性，避免鉴定人故意制作错误鉴定的可能性。公安机关鉴定机构的鉴定意见证据能力问题的提出，是因为公安机关鉴定机构的依附性，一旦鉴定出现错误，将会严重损害司法公正。因此，明确鉴定人的出庭作证机制，建立询问鉴定人规则，能够保障鉴定意见的证据效力。

（四）完善“重新鉴定”规则，有效规避“自侦自鉴”现象

《规则》新增“重新鉴定”内容，其中申请重新鉴定的理由之一是“违反回避规则”，即如果出现一个人是本案的侦查人员，同时又担任鉴定人的，当事人有权申请重新鉴定，经审查批准的，应当进行重新鉴定。侦查人员在进行案件的侦查工作时，对案情的分析预判难免会影响到鉴定结果，因此，《规定》作出要求并明确违反后果能够有效避免“自侦自鉴”带来的风险。

三、反思与出路

对比近年来关于公安机关鉴定机构的研究热点，一方面，《规则》建立的参与机制虽能在一定程度上提高其鉴定的中立性，但参与机制过于笼统，其本质是提供专家意见，弥补鉴定人可能存在的知识盲点。但当事人是否有权申请具有专门知识的人参与鉴定，以此保证鉴定过程的公正性，《规则》并未说明。因此，虽建立了参与机制，但当事人对鉴定机构、过程等存在争议时，仍然缺失相关权利保障。另一方面，《规则》增加的“重新鉴定”内容，当事人享有的是申请重新鉴定，经过审查确有六种情形之一的，才能予以批准，这与鉴定的启动权相差甚远。由此可见，公安机关鉴定体制还需进一步完善。

（一）理论反思

无论是研究公安机关鉴定机构独立性、鉴定启动权，还是强调当事人的权利保障和救济以及证据效力问题，其根本目的在于通过建立科学、客观、中立的公安机关鉴定体制，从而保证鉴定意见的公正性和独立性。公安机关鉴定机构相较于其他鉴定机构而言，更容易受到当事人乃至社会的质疑，其缺乏可信度的原因在于：

其一，公安机关鉴定体制游离于统一的司法鉴定管理体系之外。从2017年司法部的司法鉴定管理局发布的“全国司法鉴定情况统计分析”来看，公安机关的鉴定机构不在其列，这就可能出现因为鉴定管理体制的不同，导致公安鉴定工作与其他鉴定机构在程序规定、技术要求等方面存在合作障碍。

其二，公安机关鉴定机构的设置导致鉴定可信度降低。公安机关鉴定机构设在侦查部门之下，虽然保证了效率，但是可能导致侦查人员过多干涉鉴定过程，从而影响鉴定主体的独立判断和结果的客观性与可信度。

其三，重视内部监督，忽略外部监督。不透明、不公开的公安机关鉴定体制由于外部监督管理的缺位，没有形成有效的监督制约机制，进而导致其出具的鉴定意见的真实性和可信度遭到社会质疑。同时，当事人没有对鉴定过程的监督权，也不利于司法公正的实现。中立、公正的鉴定过程应当经得住来自各方的监督，这才有利于保证鉴定意见的权威性与可信度。

（二）现实出路

基于上述研究梳理、理论反思和追问，公安机关鉴定体制在机构设置、监督管理和当事人权利保障方面存在诸多问题，亟待改革与完善。

1.机构设置：与侦查部门剥离，保证其中立性

公安机关鉴定机构本身具有很强的依附性，其机构设置应当保持相对的独立性。而在我国公安机关鉴定部门一般都设置在侦查部门之下，导致鉴定机构容易受到来自侦查部门的干涉。因此，为保证鉴定过程的中立性，公安机关鉴定机构应当脱离侦查部门的管理，与侦查部门平级设立，这种相对独立的部门关系有助于鉴定工作的开展，也能有效避免“自侦自鉴”，减少鉴定人“先入为主”的可能性，有效保证鉴定意见的中立性。

2.监督管理：强化外部监督，提升鉴定过程透明度

综合我国公安机关鉴定体制的特点，建立和完善监督机制。公安机关鉴定机构的监督主体多来自内部，而少有外部主体的监督机制。虽然来自内部的监督是最直接、最及时的监督手段，但外部监督机制同样不可或缺，只有将公安机关鉴定机构的鉴定工作置于全面监督之下，才有利于排除不必要的干涉，推动公安机关鉴定体制良性运转。一方面公安机关鉴定机构应当并入统一的司法鉴定管理体系，确保现实政策、监督、程序要求、技术标准一致。另一方面，完善机构以外专业人员参与鉴定的机制，在刑事诉讼过程中保障当事人的申请权。

3.权利保障：建立纠纷解决机制，实现司法公正

一方面，完善当事人现有权利的保障。侦查人员对用作证据使用的鉴定意见对当事人有告知义务，然而实践中履行告知义务的情况并不乐观。我国当事人可以主张申请补充鉴定和重新鉴定，但由于侦查部门与利害相关人之间信息的严重不对称等，导致当事人无法有效地行使自己的救济性权利。因此，应当明确侦查人员未履行告知义务的法律后果，确保其及时将结果告知当事人，保障当事人的现有权利。另一方面，应当提供纠纷解决渠道。解决当事人对公安机关鉴定存在纠纷和争议的办法在于“疏”而非“堵”。由于怀疑鉴定意见而导致的群体性事件和大量上访现象时有发生，其根本原因在于公安机关鉴定体制没有为当事人提供解决争议纠纷的途径，才会导致事件升级，造成恶劣影响。近年来，各地都在积极尝试如何解决此类问题。例如，一些检察院建立了“阳光鉴定程序”，检察机关邀请当事人、律师及其聘请的专家对死亡原因的鉴定过程和损失程度的鉴定过程进行见证，从而使鉴定意见能够被当事人所接纳［4］。此外《规则》第三十八条规定了鉴定专家委员会制度，对有争议和疑难鉴定事项提供专家意见。在下一步改革中，应当进一步明确和细化鉴定专家委员会的职权，完善专家委员会的启动机制和程序，保证其中立性与权威性，使其成为能够有效解决鉴定争议和质疑等相关问题的争议解决机制。

落实公安机关鉴定体制改革的各项措施，是公安机关鉴定工作规范化、制度化建设不可或缺的关键环节，它既是开展公安司法工作的保障，也是强化公安法治建设的基础。目前，公安机关鉴定工作尚有很多方面亟须改进，全国各地、各级公安机关要深刻认识到规范鉴定工作的内涵和深刻的意义，将这一规范化制度作为公安改革的关键举措加以实施。坚决落实《公安机关鉴定规则》的具体要求，努力探求实践中存在的问题和漏洞，及时改进完善这一制度，有助于实现公安工作能力水平的全面提升。