空域警务学科概念域解析

王占军

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

在研究某一社会现象时，对其进行概念化并给出清晰明确的界定是最基本的要求。正如埃德加·博登海默所言：“概念乃是解决法律问题所必不可少的工具，没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地、理性地思考法律问题。”显而易见，概念认知①学者们往往从不同角度对有关概念作出不同理解界定。中华人民共和国国家标准《术语工作、词汇 第1 部分：理论与应用》（GB/T15237.1-2000）则界定为：“概念”是对特征的独特组合而形成的知识单元。概念具有两个基本特征，即概念的内涵和外延。概念的内涵就是指这个概念的含义，即该概念所反映的事物对象所特有的属性。概念的外延就是指这个概念所反映的事物对象的范围，即具有概念所反映的属性的事物或对象。是学科专业建构与建设发展的前提条件，空域警务学科专业建设亦是如此。空域警务涉及的民航公安、机场公安、空中警察、航空安全、空防安全、飞行安全、航空安保、航空警务、警务航空等较多相互交叉的概念需要清晰厘定。明晰其所涉概念范畴，清晰界定其内涵和外延，有助于认定空域警务的本质属性和特有属性，准确界定研究范畴和边界，导引研究方向。

一、空域警务本体概念

空域警务是空域与警务两个概念的组合体，是相关概念结合而成的融合概念。所谓警务，从字面意思看，指警察机关的业务或勤务，即全部警察行为的总和［1］。《现代汉语词典》对“警务”的解释为：警察维持社会治安等的事务［2］。不同的学者从不同的角度对“警务”进行了不同的理解。有学者认为，“警务”（Policing）一词，在最原初的意义上是指要求执行人能够使用强制力来规划行为和控制公共秩序［3］，是维护社会治安秩序的一系列制度、机制、程序和方法［4］。有学者认为警务就是国家授权专门机关的专门活动［5］。也有学者认为警务是警察和警察机关履行自己法定职责时所开展的业务与勤务活动的总称，由警察机关有意图有目的的行动、执行规范或规则、个人或组织自觉行使三个基本要素构成［6］。还有学者将警务分为狭义警务和广义警务，认为狭义警务仅指国家警察机关所从事的警察行政事务，广义警务除此之外还包括整个社会各个部门所实施的打击犯罪、维护治安的行为或事务，即警务活动的主体不限于国家警察机关，还有政府的其他部门、非国家警察和居民［7］。而罗锋和李健和主编的《中国警学理论》则将“警务”定义为：在一定历史阶段产生、存在和发展的，警察（及其他组织）或其成员依据政策、法律、法规履行保卫国家安全与社会治安秩序的专门性事务活动的统称。它是国家权力机关及其授权的行政机关（或专门组织）完成特定任务并维持社会秩序、保障公共利益免受侵害的行为活动［8］。显而易见，学者们的理解不尽相同。但“警务”明显是个复合词，其可理解为“警察”和“事务”两个范畴的复合。新时代的警务，则应当理解为警察机关及其成员根据国家有关法律授权依法履行法定职责的职务行为的统称，具有目的性、授权性、职责限定性和职务性等特征。

所谓空域，通常是指为了保障航空器飞行安全而在空中划设的区域范围，《现代汉语词典》中的定义为“地球表面以上可供航空器运行的一定范围的空气空间”［9］。随着航空器的产生、发展和广泛应用，空域作为资源的应用价值越来越高，国家国土安全保障、航空运输、应急服务保障、飞行训练、科学实验等都需要使用空域资源，空域的划分愈发要求科学合理。空域指空中划定的一定范围［10］，是根据飞行训练和作战需要而划定的一定范围的空间，通常以明显地标或导航台为标志。训练空域分为：驾驶术飞行空域，射击飞行空域，低空、超低空飞行空域，海上飞行空域，等待空域等。作战空域分待战空域、会合空域和巡逻空域等。空域分类是为了满足公共运输航空、通用航空和军事航空三类主要空域用户对不同空域的使用需求，确保空域得到安全、合理、充分、有效的利用。空域管理是指为维护国家安全，兼顾民用、军用航空的需要和公众利益，统一规划，合理、充分、有效地利用空域的管理工作。在国防领域，空域则指国家领空，即国家领陆、领水以上的全部空气空间，是国家领土不可分割的组成部分。1919年10月13日在巴黎缔结的《巴黎航空公约》明确承认“每一国家对其领土上的空气空间具有完全的和排他的主权”。1944年12月7日在芝加哥缔结的《国际民用航空公约》则重申了国家对其领空享有绝对主权的规定。《中华人民共和国飞行基本规则》①2000年7月24日中华人民共和国国务院、中华人民共和国中央军事委员会令第288 号公布，根据2007年10月18日《国务院、中央军委关于修改〈中华人民共和国飞行基本规则〉的决定》第二次修订。规定：“空域的划设应当考虑国家安全、飞行需要、飞行管制能力和通信、导航、雷达设施建设以及机场分布、环境保护等因素。空域通常划分为机场飞行空域、航路、航线、空中禁区、空中限制区和空中危险区等。空域管理和飞行任务需要的，可以划设空中走廊、空中放油区和临时飞行空域。”同时规定：“与飞行有关的所有单位、人员负有保证飞行安全的责任，必须遵守有关规章制度，积极采取预防事故的措施，保证飞行安全。”国务院、中央军委空中交通管制委员会办公室组织起草的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》（2018年1月26日发布）则提出了微型无人机禁止飞行空域、轻型无人机管控空域、轻型无人机适飞空域、植保无人机适飞空域、无人机隔离空域等概念并做出了区域范围界定。而《长江三峡水利枢纽安全保卫条例》（中华人民共和国国务院令第640号）则明确界定了长江三峡水利枢纽安全保卫区的空域范围，其第三条规定：三峡枢纽安全保卫区的范围包括三峡枢纽及其周边特定区域，分为陆域安全保卫区、水域安全保卫区、空域安全保卫区。空域安全保卫区为陆域安全保卫区、水域安全保卫区上空的低空空域。

那么，何谓空域警务？目前尚没有明确的界定，铁道警察学院陈东升从“涉航”角度给出了解释：结合公安工作的实际和需要，可将“空域警务”作为整体概念，指称公安机关的涉航警务活动。空域警务可有广义和狭义两种理解，在狭义上专指传统意义上的航空警务，而在广义上则包含航空警务和警用航空等所有的涉航警务活动［11］。这是当前空域警务的首个整体概念释义，为空域警务学科的发展做出了适时性界定。当然，随着空中应用工具的迅速发展，警用直升机在低空巡逻、应急救援、空中打击等方面的作用也越发明显，公安机关警用航空部门应运而生②1993年武汉警方购置第一架警用直升机开了中国警用航空的先河。2004年3月，公安部成立警用航空管理办公室，挂在装备财务局，不定行政级别和规格，办公室主任由装备财务局一名副局长兼任，具体负责并统一领导全国警用航空器的运行、安全和管理工作。据统计目前全国有23 个省(自治区、直辖市)公安机关建立了38 支警务航空队，配备各型直升机60 余架。。而近几年热气球、动力伞、滑翔伞、飞艇、三角翼以及航空模型、无人机等低空飞行器的应用也越来越广泛，尤其是警用无人机的应用在警界日益受到重视，成为科技助力警察公共安全维护的重要工具。但并非所有公安机关对于管辖范围内载人气球以及飞艇、航空模型、无人机等低空飞行器的管控都能称为空域警务，也并非警察使用警用航空器从事的警务活动就能称为空域警务。“航空警务和警用航空，前者是特定的普通警务，后者本质上是警用装备及其运作机制，两者除了‘涉航’之外，很难找到其他共同的内涵和要素。”［12］尤其在空域警务学科建设和发展的初期，在空域警务教育相关专业尚未确立历史地位的时候，笔者倾向于学科指向的传统性和概念的多限定性，“对一个概念下定义的任何企图，必须要将表示该概念的这个词的通常用法当做它的出发点”［13］。当然，随着学科建设的进一步深入和成熟，随着社会治安形势的发展变化、公共安全维护要求的增加与指向的明确，低空飞行器安全管控和警务应用作为研究方向或人才培养方向亦可纳入空域警务范畴。公安机关警务活动所指向的“空域”也由传统意义上的“空域”指向转为现代意义上的“空域”指向，不限定于空中划定的区域范围，也包括其有效安全使用的地面保障延伸空间。显而易见，机场或有关特定区域是航空器使用空域的载体。机场的完全运行离不开空域的支持，机场必须划定机场空域才能有效开展运行，同时空域的使用与机场又是密切相关的，离开了机场，空域也就失去了其主要作用［14］。故公安机关警务活动所指向的“空域”是国家有关法律规范规定列入公安机关管制范围的区域空间，含地面空间、低空空间、航空运输安全飞行空间等空间区域范围。从这一角度理解，空域警务可界定为：有关职权公安机关为维护和保障民航运输安全或区域公共安全而依据国家法律规范规定进行的警务活动。

二、空域警务主体有关概念

根据空域警务的实施主体不同，空域警务可分为民航警务、低空治安管控警务和警用航空警务三个部分。

（一）民航警务

民航警务由民航运输机场公安警务和空中警察事务组成，是民用航空公安机关及其人民警察为维护民用航空秩序、保障民用航空运输安全和机场区域公众生产生活正常进行而根据国家有关法律授权依法履行法定职责的职务行为的统称，是专门行业公安机关在其管辖区域范围内进行的警务活动。民航警务是综合性警务，包含众多警种的警务工作。民航警务主体是在民航空域范围内的综合性警务实体，但其主要工作依然可归结为治安问题的预防和发现、治安秩序的保障和维护、治安事件的应急处置与处理等，是治安工作的多元化、综合化体现，具有目的性、授权性、职责限定性和职务性等特征。其涵义可以从以下几个方面来理解：

1.民航警务的实施主体是国家民航公安机关及其人民警察

国家民航公安机关是国家为了维护民用航空治安秩序和安全而依法设立的公安机关，负责民航系统内专门的公安保卫任务，是多元化的警务实施主体。其职责为：飞机的空中安全保卫，严防劫持、破坏飞机事件的发生；机场工作区域、候机室公共场所的治安管理；专机、要害部位的安全；专机、要害部位的安全保卫工作；民航内部发生的危害国家安全案件和其他刑事案件的侦查；对驻在机场的外国民航办事处人员和其他外国人在机场内的安全保卫和治安管理；配合我国驻外使馆做好民航驻国外办事处内部的安全保卫工作；参加机场发生的紧急事件的调查处理；机场范围内防火宣传、监督和警卫工作的业务指导等。目前公安部直属的民航局公安局负责国家总体民用航空空防安全工作；华北、华东、东北、中南、西南、西北、新疆等七个民航地区管理局公安局，负责各自地区内的总体民用航空空防安全工作；各机场公安机关负责辖区范围内的治安秩序维护和民用航空空防安全工作；空警总队及其派驻各空警支队、空警大队，负责所辖范围内民航客舱秩序维护和安全保障。空中警察的职责是依法行使防范和制止劫机、炸机、非法干扰安全飞行的行为，维护机上秩序，保护乘客生命财产安全，其执法范围主要在航空器内。

2.民航警务的目的是维护民用航空秩序，保障民用航空安全

安全是民用航空活动开展的前提和基础，防范和打击恐怖袭击、排除非法干扰，创造良好的民用航空运输治安秩序是社会主义现代化建设的有力保障。国家民航公安机关通过依法进行的治安治理工作，积极防范、制止、惩罚危害民用航空运输治安秩序的违法犯罪行为人，维护良好的民用航空生产、生活和运输环境，从而保障公共安全，保护公民合法权益。国际民航组织（International Civil Aviation Organization，缩写：ICAO）制定的《国际民用航空公约》附件17《保安—保护国际民用航空免遭非法干扰行为》2.11条款明确规定：每一缔约国必须将保护旅客、机组、地面人员和一般公众的安全作为保护民用航空免遭非法干扰行为一切事务中的首要目标。中国民航局2013年10月发布的《关于开展“平安机场建设”专项行动的通知》也明确提出“平安机场建设”专项行动的总体目标：通过开展“平安机场建设”专项行动进一步强化机场治安防控和空防安全基础，力争实现机场管控区域“六个不发生”的工作目标，即：不发生有组织有预谋的暴力恐怖事件；不发生个人极端暴力犯罪案件；不发生重大刑事案件和治安案件；不发生空防安全责任事件、事故；不发生内部员工严重违法犯罪事件；不发生重大群体性事件等影响社会稳定的敏感性事件。

3.民航警务的管控对象是国家民航公安机关管辖范围内的人、事、地、物等要素

《公安机关办理行政案件程序规定》①2018年11月25日根据公安部令第149 号《公安部关于修改〈公安机关办理行政案件程序规定〉的决定》第二次修正，2019年1月1日施行）第十六条明确规定了行业公安机关行政案件的管辖范围：民航公安机关管辖民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位内和民航飞机上发生的行政案件。该条也清晰界定了民航公安机关的管辖范围：民航管理机构管理的机场工作区域以及民航系统的机关、厂、所、队等单位区域和民航飞机内部区域。民航公安机关通过对辖区违反治安管理人员、有违法犯罪嫌疑人员、妨害治安秩序的流浪乞讨人员、精神病人以及其他有危害国家安全或社会治安嫌疑而由公安机关重点管理的人员等危害或可能危害社会治安的特定人员以及有关从业单位从业人员等专门业务人员等“人”的控制管理，尽可能减少或消除人的不安全动作，消除事故和案件发生的直接条件；通过对治安案件、刑事案件、治安事件、治安灾害事故等“事”的控制管理，尽可能妥善处置治安灾害事故和违法犯罪案件；通过对有关场所、行业和地域的控制管理，尽可能消除致发治安灾害事故的隐患条件和预防违法犯罪案件的发生；通过对危险物品和违禁物品的控制管理，尽可能消除违法犯罪行为人获取危险物品和违禁物品等违法犯罪工具的路径。

4.民航警务是国家刑事司法活动和治安行政执法活动的综合体

公安机关是人民民主专政的国家政权机关，是党和人民掌握的“刀把子”，时刻处于维护国家安全和社会稳定的第一线［15］。民航公安机关作为国家行政机关，所从事的警务活动是国家设置的专门机构和人员代表国家在特定区域和范围内实施的刑事执法和治安执法行为，是多功能的综合性战斗实体。当然，按照其所辖部门不同，承担的职责和任务也不同。其所依法维护的民用航空治安秩序，既是国家事务，又是社会公共事务。

（二）低空治安管控警务

低空治安管控警务指区域地方公安机关为维护区域公共安全和飞行安全而依据有关法律规范规定②低空飞行器管控的法律规范日渐完善，除了《中华人民共和国民用航空法》、《中华人民共和国飞行基本规则》、《通用航空飞行管制条例》、《民用机场管理条例》等规定外，当前主要体现在地方政府规章以及区域政府公安机关为保障特定时间、空间公共安全而发布的临时性管控通告等，如《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》《北京市公安局关于加强北京地区“低慢小”航空器管理工作的通告》《青岛市人民政府关于对民用小型航空器和空飘物采取临时性行政措施的决定》等。对民用低空飞行物进行治安管控的警务活动，是地方公安机关治安管理部门对地方低空区域特定物体进行的行政管理活动。所谓“低空飞行物”，各地称呼不一，有称为“低空飞行器”，有称为“民用微轻型无人机”，有称为“无人驾驶航空器”，也有称为“低慢小”航空器等，通常界定为飞行高度低、飞行速度慢、雷达反射面积小的航空器具或飞行器具，主要包括轻型和微型无人机、轻型直升机、滑翔机、三角翼、热气球、飞艇、滑翔伞、动力伞、航空模型、无人驾驶自由气球、系留气球、孔明灯、大型风筝等。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例（征求意见稿）》明确指出：本条例所称无人驾驶航空器，是指机上没有驾驶员进行操作的航空器，包括遥控驾驶航空器、自主航空器、模型航空器等。遥控驾驶航空器和自主航空器统称无人机。无人机分为国家无人机和民用无人机。民用无人机，指用于民用航空活动的无人机；国家无人机，指用于民用航空活动之外的无人机，包括用于执行军事、海关、警察等飞行任务的无人机。根据运行风险大小，民用无人机分为微型、轻型、小型、中型、大型。而《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》（深圳市人民政府令第316 号，自2019年3月1日起施行）第三条即明确规定：本办法所称民用无人机，是指没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，除用于执行军事、警务、海关执法飞行任务外的航空器，包括遥控驾驶航空器、自主航空器。第七条则规定了深圳市公安机关对民用微轻型无人机管理应当履行的职责：建立无人机管理联席会议制度，组织协调有关部门和单位，落实无人机管理责任；建立深圳无人机管理系统，实现无人机飞行动态管理，并负责管理系统的管理和维护，做好与飞行管制部门无人机飞行综合监管平台的数据对接；向飞行管制部门申请划设和公布本市范围内的无人机禁止飞行区域；依法对危及公共秩序和公共安全的无人机采取紧急处置措施，组织协调地面防范管控，查处违法违规飞行行为；协助飞行管制部门、民用航空管理部门、空中交通管理部门落实无人机管理工作。《浙江省无人驾驶航空器公共安全管理规定》（浙江省第十三届人民代表大会常务委员会公告第11 号，自2019年5月1日起施行）第三条规定：本规定所称无人驾驶航空器，是指没有机载驾驶员操纵并自备飞行控制系统的无人机、飞艇、航空模型等，执行军事、海关、警察飞行任务的无人驾驶航空器除外。第五条则明确规定了公安机关的管理职责：公安机关负责无人驾驶航空器的公共安全管理，其他有关部门在各自职责范围内负责相关无人驾驶航空器安全管理工作。省公安机关会同飞行管制部门、省有关部门建立信息共享和通报制度。

（三）警用航空警务

警用航空警务是指警航公安机关为有效完成警务活动或执行特殊警务活动而组织运用警用直升机、警用无人机等警用飞行器完成的警务活动，是现代化警用装备应用于警务活动的具体体现。而警察使用直升机执行的警务活动，基于其空中警务的属性，个别地方也将其称为空中警察勤务。如我国台湾地区的空中警察队。台湾地区于2005年11月9日成立空中勤务总队，由“警政署”空中警察队、“交通部”民用航空局航空队、“行政院海岸巡防署”空中侦巡队以及“消防署”空中消防队筹备处整并，整合了警政治安、消防、救灾等功能，主要任务确定为救灾、救难、救护、运输及观测侦巡。但其显然区别于传统意义上的空中警察勤务——飞机客舱乘警勤务。

三、空域警务其他相关概念

（一）民航公安与机场公安

民航公安的界定随着民航公安管理体制改革的变化而有所不同。我国民航公安管理体制正式创建于1981年4月，1981年4月11日公布的《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》（国发〔1981〕109 号）中将“民航系统的公安机构”设置为“民航总局设公安局，民航地区管理局设公安处，民航省（自治区）管理局、飞行专科学校设公安分处，航空站设派出所或公安特派员”。其既是民航的一个机构，又是公安部门的派出机关，是列入公安部编制序列、受民航总局和公安部双重领导的公安机构。而1996年11月发布的“中国民用航空总局关于贯彻实施《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》有关问题的通知（民航公发〔1996〕290 号）”则给出了民航公安的清晰界定：“民航公安机关”是指根据《国务院批转民航总局、公安部关于组建民航公安机构的请示报告》（国发〔1981〕109 号）成立的，由民航总局公安局派驻在民航各地区管理局、省（区、市）局、机场（航站）的公安机关；以及在民用航空安全保卫工作中接受民航总局公安局或者民航地区管理局公安局的行业领导，并接受其委托的地方所属机场的公安机关。随着2002年空中警察的正式组建，民航公安中增添了空警这一新警种。空警的当前范畴为民航局公安局、民航地区管理局公安局、机场公安机关（包括民航机场公安机关和地方机场公安机关）和空警机构，是专门维护民用航空运输秩序与安全、保卫广大乘客生命和财产安全的警察力量。机场公安则是为保障民用航空运输安全而在机场所在地设立的公安机构，其工作性质属于民航公安，行政管辖随着公安体制改革的深入推进而几经变革，目前基本上隶属于机场所在地省级公安机关或市级公安机关，属于地方公安范畴，管辖职责范围为所管辖的机场及其周边区域，承担管辖范围内的治安管理、刑事司法、应急处置等职能。当然也有例外，如洛阳北郊机场公安分局仍由中国民航飞行学院洛阳分院管辖。而2018年11月1日揭牌新组建的首都机场公安局，则为正局级民航公安行政机构，负责北京首都国际机场、北京大兴国际机场空防安全管理和公安执法工作，并管理天津滨海国际机场公安分局，同时对河北机场公安局进行业务指导。

（二）空中警察与航空警察

空中警察，简称空警，是维护民用航空治安、保证飞机顺利运行和旅客安全的警察［16］，是指在飞机上为飞机和旅客安全负责的警察［17］。2003年，中国民航总局公安局根据《中国民航空中警察组建方案》的规定组建空中警察队伍，具体设置如下：在民航总局公安局设立空中警察总队，在各航空公司分别设立支队，再下设大队，再下设中队。2005年4月19日，中国民航总局公安局下发了《空中警察管理规定（试行）》。可见，通常意义上理解的空中警察指在民航客机上执行机舱秩序与安全维护任务的警察，即空中乘警。国际空中警察委员会（IIFSOC）在《国际空中警察委员会章程》中明确将空中警察定义为：“经运营人所在国政府和注册国政府专门培训、挑选和授权，被安排在航空器上以保护航空器和机上人员免遭非法干扰行为侵害的人员。此类人员不包括受雇为搭乘航空器旅行的一名或多名特定人员提供专门个人保护的人员，例如私人保镖。”在世界范围内，空中警察创建的目的也主要是预防和制止劫机、炸机等严重空中犯罪行为，当前主要表现为反恐。如20 世纪60年代初，时任美国总统肯尼迪创建了美国空中警察项目，时称“平安警察”（Peace Officers）。1970年时任美国总统尼克松提出反劫机计划，其中包括空中警察计划；“9·11”事件后英国在飞机客舱内设置了武装警察；澳大利亚2011年11月引入“空中警察项目”（Air Security Officer），仿照美国和以色列模式在国内航线和有关国际航线上部署空中警察。而另类意义上的空中警察，则可指驾机执行空中警务任务的警用航空器使用机组，是航空器进入警务实践的产物。我国台湾地区1979年5月即设置了空中警察队，目的确立为为空中机动支援各类警察勤务，实施警政现代化，使警察勤务进入立体境界，以加强为民服务［18］，可称之为广义上的空中警察。而航空警察是空中警察的代称，在通常意义上两者可视为同一。我国在空中警察产生之前，20世纪80年代初中期曾诞生“航空警察”，设在武警和边防部队，承担空中安全保卫工作。1987年3月，根据国务院领导对《关于调整航空警察领导体制问题》的批示，有关部门撤销了航空警察建制，由民航组建航空安全员队伍，其业务受民航公安部门领导。20 世纪80年代的航空警察队伍可以说既是航空安全员的前身，也是空中警察的前身，他们由国家军队的军人承担安保工作［19］。而航空警察的另一指向等同于“机场公安”，同空中警察是两个指向不同的警种。如我国台湾地区设置的航空警察。台湾地区于1978年7月成立“警察署”航空警察局，旨在防护航空事业设施，维持民航场站治安秩序，而根据台湾地区2013年12月30日最新发布的《“内政部警政署”航空警察局组织规程》的规定，“警政署”为执行机场治安及安全维护事项，特设航空警察局。航空警察局掌理下列事项：民用航空事业设施之防护；机场民用航空器之安全防护；机场区域之犯罪侦防、安全秩序维护及管制；机场涉外治安案件及其他外事处理；搭乘民用航空器旅客、机员及其携带物件之安全检查；民用航空器及其载运货物之安全检查；机场区域紧急事故或灾害防救之协助。

（三）航空安全与空防安全

航空安全指航空器运行安全，是确保不发生与航空器运行有关的危害。包括军用航空安全、民用航空安全、通用航空安全等，通常指民用航空安全。“无危为安，无损为全”，危险与安全作为互相印证与解释的一组概念而存在。所谓安全，一般指没有危险、不受威胁、不出事故或遭受伤害的一种状态，是相对模糊的状况形容，难以具体绝对衡量，《现代汉语词典》将其解释为“没有危险”［20］。而危险，一般指来自某种个别危害而造成人的伤害和物的损失的机会，《现代汉语词典》将其解释为“遭到损害或失败的可能性”［21］。《国际民用航空组织安全管理手册》则将“安全”定义为“通过连续的危险识别过程和安全风险管理，将造成人身危险或者财产损失的可能性降低至、保持在或者低于一个可以接受水平的状态”。世界上没有绝对安全的事物，任何事物都包含着不安全因素，具有一定的危险性。故危险性是对安全性的隶属度，安全性与危险性互为补数。当危险性低于某种程度时，人们就认为是安全的。危险性的衡量标准主要在于其安全威胁与造成危害后果可能性的大小，当“危险”的量积累到一定的程度就会构成“威胁”，而“威胁”积累到一定的程度，则发生“质”的突变——产生伤害。要确保航空安全，则需要将航空安全威胁因素降到最低。航空安全威胁因素主要包括航空器本体运行质量、航空器驾驶员本体的驾驶操纵技能、飞机维护、航空管制气象等方面的客观因素以及人为的主观破坏行为，可分别归结为飞行安全和空防安全，两者共同构成了航空安全。而“空防安全”其实是在中国民航业的习惯用语，它与国际上较常用的“航空保安”，在我国是可以通用的，指飞行安全以外的航空保安工作。“空防”两个字来源于“空中防线”，中华人民共和国成立初期，“空防安全指防止敌对势力对民航内部人员尤其是对飞行员进行策反和破坏”［22］。1983年10月4日，在中国民用航空局《关于严防阶级敌人劫持、破坏飞机的通知》中，第一次明确提出了“空防安全”这一新的概念。1983年12月4日，在中国民用航空局下发的《中国民用航空局关于保证安全的决定》中，首次提出“民航各级主要领导一定要把保证飞行安全和空防安全作为自己的中心任务”，将“确保人机安全”明确规定为保证空防安全的“最高原则”。2001年3月，国家成立了处置劫机事件领导小组，并制定下发了《国家处置劫机事件总体预案》，明确提出空防安全的目的是最大限度地保证乘客、机组人员和航空器的安全，维护国家整体利益和安全。空防安全的内涵和外延随着民航业的发展而不断扩展，尤其随着飞机日益成为便捷交通工具，针对航空器的犯罪和非法干扰民用航空行为的形式和种类愈加多样，空防安全扩展为使民用航空不受非法干扰而采用的所有人力、物力资源和管控措施的总和。《国际民用航空公约》附件17 则称之为“保护民用航空免遭非法干扰行为”。