城市轨道交通立体化治安防控体系建设的思考

刘 琪

（铁道警察学院 轨道交通安全保卫系，河南 郑州450053）

城市轨道交通是城市公共交通的骨干，是节能、省地、运量大、全天候、少污染的绿色环保交通系统。城市轨道交通为采用轨道结构进行承重和导向的车辆运输系统，依据城市交通总体规划的要求，设置全封闭或部分封闭的专用轨道线路，以列车或单车的形式，运送相当规模客流量的公共交通方式［1-2］。截至2018年12月31日，中国内地共计35个城市开通城市轨道交通并投入运营［3］，全年累计完成客运量212.77 亿人次，运营规模再创新高。2019 年前三季度，新增温州、济南、兰州、常州、徐州、三亚等6个城市开通城市轨道交通。客运量、进站量稳步增长，客运强度持续加大，最小高峰小时发车间隔进入120 秒以内。从在建线路、在建线路制式、建设投资、线网规划规模方面看，我国城市轨道建设规模创历史新高，城市轨道交通网络化、差异化、多元化运营逐步实现。

城市轨道交通治安防控体系是指在党委和政府统一领导下，从维护城市轨道交通稳定安全运行的需要出发，以公安机关城市轨道交通部门为中坚，以城市轨道交通行业主管部门和社会力量为依托，以广大人民群众积极参与为基础，充分发挥各自的职能作用，运用各种手段科学整合现有各种警力和社会资源，运用科学的工作机制，把防范、控制、打击、管理和服务等多种措施有机结合，实现统一指挥、整体联动、快速反应，对城市轨道交通治安实施全方位动态防控的一项系统工程。

一、城市轨道交通面临的主要安全威胁

截至目前，我国城市轨道交通未发生恐怖袭击犯罪案件。但我们必须清醒地看到，我国城市轨道交通处于快速发展阶段，城市轨道交通独立封闭运行、多分布在地下或隧道中，且多与政治敏感区、商业核心区、人员密集区毗邻［4］，安保工作面临的风险大、隐患多、任务重，许多基础性、机制性、保障性问题亟待研究解决，安全形势十分严峻复杂。

（一）客流持续加大，暴力恐怖袭击威胁加大

城市轨道交通是城市公共交通的骨干，对客流的吸附效应强，大客流成为常态现象［5］，容易成为极端人员表达诉求、发泄不满的指向目标。近二十年来全球先后发生地铁恐怖袭击事件二十余起，造成一万多人死伤。城市轨道交通抗风险能力脆弱，防范、救援、处置难度大，一旦发生暴力恐怖袭击，容易引发媒体和社会极大关注，严重威胁国家安全、社会稳定、经济发展和人民生命财产安全，政治、社会和国际影响巨大，因此必须保持高度警惕，切实加强预警预防。

（二）路网运营多样，存在较多安全隐患

城市轨道交通线路固定、跨区位移、空间狭窄、环境复杂、人群密集、彼此联动，存在很多不可预测的治安风险［6］。一些城市的轨道交通建设时还没有强制性国家标准，先天规划有缺陷。路网建设发展得不平衡、不充分，新老线路、新旧信号、新旧设备交织，长期超负荷运转，客流容易瞬时聚集、规模滞留，随时可能引发拥挤踩踏等公共安全问题。

二、城市轨道交通治安防控体系建设困境

（一）安保任务日益繁重，人防力量需要优化

按照规划，到“十三五”末，全国城市轨道交通运营里程至少翻一番，北京、上海城市轨道交通日均客流量突破1000万人次，不少重点车站日均客流量超过50万人次。

公安机关城市轨道交通安保部门的警力增速滞后于需求，能力需要进一步增强。路网快速扩大、客流跨越式增长的情况下，警力不足与新时期社会治理新标准的矛盾、城市轨道交通警力增速与城市轨道建设运营的矛盾愈发凸显［7］。城市轨道交通站车复杂的环境对民警的识疑查危、查缉、缉捕、排爆、防范督导、应急处置等警务执法活动提出了特殊要求。但是，目前公安机关城市轨道交通安保部门面临着专业民警补充渠道不畅的困境，通过应急性、临时调整性补充的警力一定程度上存在复杂场景下执法水平偏低、执法不规范，甚至责任心不强等问题，同时，针对民警提升能力的教育训练也难以适应日益艰巨的城市轨道交通警务需求。

警务辅助人员执勤压力持续增加，主动执勤意识需要提高。警务辅助人员是一支由公安机关指挥和管理的社会治安防控力量，工资水平普遍较低，政治待遇、身份界定等体制机制问题仍然存在，有的辅警执勤能力偏弱，执勤服务意识不强。

社会化程度低，乘客规避风险和自救互救能力亟待提高。城市轨道交通主要以联勤钟点工、志愿者、常乘客协助开展安全宣传、秩序维护、人流疏导等［8］。然而社会化安保力量对紧急疏散、紧急救援设施设备熟悉不够，专业应急技能不足。

（二）违禁物品查控困难，物防装备亟待创新

城市轨道交通运营单位安检难以得到严格落实。“逢包必检、逢液必查”的安检模式下每个安检通道的通行上限仅为450余人/小时，容易形成人员聚集，造成安全隐患。有些地铁站安检区域未能形成一个相对独立的空间，隔栏递物、逃避安检的现象时有发生。此外，一些安检方式对专业恐怖袭击，特别是人体炸弹、化学炸弹及核生化有毒有害物难以进行有效防范，未能完全阻隔危险因素。

（三）可疑人员难以识别，技防模式需要进一步优化

公安部明确要求，要大力实施公安大数据战略，着力建设智慧公安，打造数据警务，不断推进公安机关社会治理能力的跨越式发展。城市轨道交通智慧公安建设需要人脸识别、视频监控、安检设备和人工智能等信息技术的融合，而实际工作中可疑人员识别难、取证难的现象普遍存在。

人脸识别技术需要深度应用。目前关于人脸识别的法律法规和技术规范仍不健全，缺乏顶层设计。人像识别系统多采用二维比对方式，抗干扰能力较差、可靠性不高、交互标准不统一，各公司算法思想不一致，检测准确率偏低，报警阈值没有统一标准，难以实现有效联动衔接。近年来快速发展的深度学习方法使人像识别系统精确度有了大幅提高，但在轨道交通车站的环境中，视频采集易受到摄像头安装位置角度、高度、亮度、覆盖宽度的影响，还会受到人员年龄、姿态、遮挡等一系列因素影响，进行大客流下的多人像采集和数十万、上百万级的实时动态人像运算量时，其识别的延迟率、漏报率、误报率均会大幅上升。人像视频结构化、异常行为识别等深度、高端的数据分析应用也仅仅处于建立模型及测试阶段，系统算法研究及应用开发亟待加强。人像识别系统中感知设备的互联互通、快速响应及动态管控仍然处于初级应用阶段，前端采集、比对查询、报警推送、数据支撑等功能与民警实战操作需求脱节，警务模式并没有实质创新，民警既要用传统方法，又要用新系统开展工作，费时费力，效用重叠。

数据信息需要深度融合。目前，实时接入城市轨道交通安防数据平台的数据种类有限、实时更新性不强，依然存在着数据共享程度不高、信息碎片化重复化严重等问题。各地公安信息网、公安视频网（感知网）、涉密网等多种公安内部网络信息共享不充分，存在数据信息对接不够流畅等“数据孤岛”现象，大量数据分散在不同的业务部门，无法有效形成共享，造成了极大的浪费。人像识别尚未集合大数据联网化、识别自动化、多种业务综合化，存在信息数据行业壁垒。人脸识别系统一般单独设计、建设，与站点内其他设施不能进行智能交互，多系统联动防控的阵地效应不明显。

（四）法律法规需要健全落实

公安机关城市轨道交通安保部门依据《反恐怖主义法》《治安管理处罚法》《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》《关于切实加强城市公共交通安保工作的通知》《关于进一步加强地铁公交安保工作的通知》等法律政策开展工作，但是部分法律法规缺乏执法细则。对于城市轨道交通领域出现的新型案件，只能依据一般性法律、规范性文件和标准办案。例如，《反恐怖主义法》缺乏法律适用的配套措施和执行细则，在具体执行中可操作性不强。安检的标准和规范不明确导致了公安机关对安检监督管理工作缺乏有力抓手，管理工具及力度显得较为有限。

同时，法条竞合情况依然存在。对乘客拒不配合安检的行为，可以适用《反恐怖主义法》第91条进行处罚，但公安机关在实践中往往优先适用《治安管理处罚法》第23条、第26条分别按照扰序或寻衅滋事进行处罚，与《反恐怖主义法》第91条的适用存在法条竞合。

三、城市轨道交通立体化治安防控体系建设的思路

管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产经营必须管安全，政府职能部门应承担安防工作组织领导责任，公安部门应承担治安管理和指导监督责任，运营企业应承担安全生产主体责任。

（一）切实落实责任，创新风险预警机制

2018年3月，国务院办公厅印发《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》，明确了城市轨道交通运营单位、交通运输部门和公安机关的责任。在推动城市轨道交通安保工作中，各地城市轨道交通安保部门一定要以国务院办公厅文件精神为指导，在党委、政府的领导下，切实把大量的常态性日常工作交给行业主管部门和运营单位，充分依托他们熟悉行业特点、企业员工遍布各个岗位的职能优势，有针对性地加强城市轨道交通安全防范工作。公安机关要在督促落实运营单位对运营安全承担主体责任的同时，切实督促运营单位真正担负起进站安检、治安防范和突发事件处置等责任。要积极向党委、政府请示汇报，推动交通运输部门切实担负城市轨道交通安全工作的主管责任，由交通运输部门牵头落实新建城市轨道交通安保系统和工程同步规划、同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用、同步运维管理的刚性要求，督促运营企业足额保障安防设施建设和改造经费。城市轨道交通安保部门要通过执法和检查，加强对安保工作的监督指导，并通过行政处罚，倒逼运营企业将公共安全管理纳入运营服务中，坚决避免交通运输部门职能缺位、公安机关职能错位，确保各负其责，形成合力［9-10］。

要把情报研判预警摆在更加突出的位置，创新多方参与的情报研判平台，完善各个环节密切衔接的情报研判机制，充实复合型的情报研判队伍，切实增强防控工作的主动性、针对性、有效性。要突出防范恐怖袭击、个人极端暴力犯罪、拥挤踩踏等案事件，健全风险隐患动态排查研判制度，有针对性地部署强化措施。要创新警情分析方式，动态掌握轨道交通区域的治安状态和特点，加强重点巡守，适时组织打击整治，努力以创新情报预警这个关键和源头，带动轨道交通防控体系整体运行效率的全面提升［11］。

（二）加强规范化建设，创新防控网络

规范化建设是推进和完善城市轨道交通工作的重要举措，公安部治安管理局配合有关部门开展了城市轨道交通安保工作立法工作，深圳、宁波、成都等地充分利用地方立法周期较短、有关规定具体的特点，积极推动出台有关监督检查、站区警务和派出所勤务方面的地方性法规或规章。公安部治安管理局牵头起草的公共安全行业标准《城市轨道交通安全防范要求》已经发布实施，北京市出台了《公共交通安防技术标准》，重庆市出台了《轨道交通反恐怖防范工作标准》，深圳市出台了《反恐怖防范管理规范：地铁》，成都市正在起草《城市轨道交通公共安全防范需求规范》，这些行业标准和地方标准形成了完备的安全防范标准体系，为严格管理奠定了坚实基础［12］。各地要紧紧围绕“影响公共安全的暴力恐怖犯罪、个人极端暴力犯罪等得到有效遏制，影响群众安全感的多发性安检和公共安全事故得到有效防范”这一目标，抓住改革创新这一主线，突出能力建设这一关键，做到打击、防范、管理、控制、服务等环节同步推进、良性互动，全面创新城市轨道交通安保防控网络，实现对城市轨道交通的有效防控［13］。各地公安机关城市轨道交通安保部门积极主动创新作为，充分发挥一线指挥官的能动性，有效打击了违法犯罪。

（三）统筹一体化警务协作，创新应急响应机制

要大力创新站区巡控模式，按照“整体防控、重点加强、公秘结合、专群结合”的原则，不断提高巡逻防控工作效能，形成高压态势和强大震慑［14］。要完善应急预案体系，针对各种可能发生的风险，逐一制定应急预案，加强磨合演练，确保在紧急情况下能够快速反应、妥善处置。要完善防范处置最小作战单元，既要加强应急处突专业力量的建设和使用，又要充分发挥站务员、安检员、保洁员等站区工作人员的作用，构建完善多层面多层级的应急处突队伍，强化巡守震慑，确保快速反应［15］。

（四）健全法律法规和执法规范

针对城市轨道交通安保领域的法律法规需要健全、执法规范不够全面和法条竞合的问题，充分考虑轨道交通反恐防暴、安全保卫、治安防范、消防安全、突发事件处置、涉恐情报信息搜集、研判、预警等相关工作，应将公共安全防范的执法管理理念充分融入立法中。通过立法构建科学完善的政府安全监管体系，健全社会治理体系，增强安全防范治理能力，构建层级分明、职责清晰、衔接严密的城市轨道交通公共安全协同防范体系和应急响应机制，相关部门依法履行职责，相互协作、密切配合，切实做好城市轨道交通安全保卫工作。

公安机关城市轨道交通安保部门要进一步增强民警法治意识，进一步明确执法标准，细化具体案件裁量标准，增强执法标准的科学性、可操作性。

四、城市轨道交通立体化信息化社会治安防控体系建设的措施

（一）加强联勤联动和社会协同

公安机关城市轨道交通安保部门要创新联动机制，落实站区警务机制和站内站外一体化、地上地下一体化巡控机制，加强重点巡守震慑，注重关口前移，在站口及其周边加强前端过滤和外围筛查，尽最大可能将不安全因素查控封堵在站外、车下［16］。广州构建地上地下联勤防控体系，通过“五联机制”（常态联勤、应急联动、通信联络、情报联通、警情联报）的纵深应用，提升了共建共治共享建设和社会治安防控勤务实战水平，实现了社会治安防控精细化、集约化的警务效能［17］。同时在粤港澳大湾区城市群建设中，建立适应城市群的轨道交通一体化警务协作运行机制，构建资源共享、紧密联动、高效务实的广佛轨道治安联动机制［18］。青岛强力推进联勤防控工作落实，按照“全面设防、一体运作、有效管控”的要求，成立城市轨道交通警务协作机制工作领导小组，建立地上地下一体化警务工作模式和警务工作规范［19］。

城市轨道交通治安防控能力的提高，必须充分发挥社会各界的协同作用，大力支持群众组织参与防控工作。通过各种方式为基层群众自治组织和“常乘客”“志愿者”等群防群治力量参加城市轨道交通防控体系建设进行广泛协商，利用科研单位、高等院校、大型企业的管理、信息、技术和人才优势，开展多种形式的轨道交通治安共治、平安创建活动［20］。

（二）注重新技术运用与警务模式变革

公安机关城市轨道交通安保部门应积极运用科技信息手段，对治安动态有更加客观和准确的把握，实现更精准的管控和更精细的治理，尤其要通过科技加强安全防范，有力推进城市轨道交通信息化智能化防控平台建设，完善人像智能化应用、客流大数据研判预警、智能安检等信息系统，整合汇聚视频人脸信息、客流信息、乘客信息、安检信息，开展信息碰撞比对、深度挖掘和智能研判，及时发现高危人群，全面分析其身份特征、活动轨迹与关系网络，实现在海量信息中锁定可疑人员、准确筛选定位、实施精确打击，有效防范暴力恐怖、个人极端犯罪［21］。加强多维数据全量感知汇聚和智能安防项目建设应用，推进站区警务流程再造升级。

研究建立城市轨道交通站点分类布警模式，综合研判车站治安、运营状况，推动勤务运作由“时空覆盖”向“责任覆盖”转变；要按照“感知泛在、研判多维、指挥扁平、处置高效”的总体要求，构建“报警精准化定位、警情多平台推送、民警点对点指挥”智能指挥模式，打通感知信息、多维数据向一线民警传输的渠道，做到“触网即预警、预警即推送、推送即处置”，推动站区警务由“时刻驱动”向“任务推动”转变［22］。

（三）深化完善安防标准体系

完善轨道交通工程建设安全标准和运营企业内部治安保卫标准，健全轨道交通巡逻防范勤务标准，推进轨道交通公共安全防范标准体系建设，有效防范各类安全风险［23］。

《反恐怖主义法》明确了城市轨道交通要实行强制安检，压实运营企业安保主体责任，明确界定违法行为和处罚措施，完善安检事故的追责机制。统一安检标准、程序规范，明确安检组织实施原则、资质条件、人员配置标准以及安检操作细则，细化安检操作流程，加大安检宣传引导，提高安全防范能力。要创新安检查危工作，配套用好盘查核录、视频巡查和携犬巡嗅等手段，全面提高识疑查危效能，防止危险人员、物品进站上车［24］。

（四）加强专业人才教育训练

公安教育训练工作在整个公安工作中居于先导性、基础性和战略性地位。城市轨道交通警务是交通运输警务的主干，是公安学学科体系的基本组成部分；城市轨道交通领域年均需新增专业警力不少于1000 人；具有相对健全、独立的专业知识体系；在公安队伍建设、后备警务人才培养、学科知识体系建设方面具有一定规模人才培养基础，将城市轨道交通警务作为公安学一级学科下的二级学科是必要的，也是可行的［25］。城市轨道交通民警教育训练要始终坚持“由任务确定能力，由能力确定训练内容”的理念，教育内容要融入热点事件与鲜活案例，训练项目要突出单警基本技能与“最小作战单元”战术协同的结合，训练内容要突出反恐防暴与应急处突需要相结合，训练课目要强化实战技能，大力提升城市轨道交通警务人员整体素质和实战能力。此外，还要从体能素质、心理素质、技能拓展、实战演练等四个警务技能训练方面完善考评机制，建立健全城市轨道交通公安训练考核新体系。

五、结论

城市轨道交通抗风险能力脆弱，防范、救援、处置难度大，一旦发生恐怖袭击必将引发社会极大关注、严重威胁国家安全、社会稳定、经济发展，政治、社会和国际影响十分巨大。公安机关作为城市轨道交通治安防控体系建设的中坚力量和城市轨道交通安保的重要力量，要切实落实责任，加强规范化建设和警务创新，加强联勤联动、社会协同和应急演练，注重新技术运用与警务机制改革，加快人才培养和教育训练，坚持问题导向、紧扣创新引领，构建立体化信息化社会治安防控体系，从科学化、精细化、智能化方面加强城市治理，保障人民人身财产安全和城市轨道运行安全，打造人民满意的城市轨道交通运输综合体系。