广州地铁车站最小作战单元建设的实践与思考

熊异冰，陈立新，吴嘉伟

（广州市公安局 公共交通分局，广东 广州510308）

随着国内城市轨道交通路网规模的迅速发展，地铁已成为大城市群众出行的首选交通工具，客流量也屡创新高。广州公安近年来大力开展“警站共建”“平安公交”“平安地铁”等城市轨道交通安防工作，辖内“两抢一盗”等侵财类案件得到有力遏制，抓获网上追逃人员数量呈指数式增长，人民群众出行的获得感、幸福感、安全感明显增强。但是，城市轨道交通突发事件的防范处置，特别是暴恐袭击、自然灾害、运营事故等突发事件的前期处置中，专业处置力量难以在短时间内到达现场迅速形成合力，成为制约广州市城轨安防可持续发展的瓶颈问题。为此，建立一支适应广州地铁应急处突快速反应队伍，对推动共建共治共享城市轨道交通建设有着重要意义。本文针对近年来地铁应急联动情况进行剖析，总结车站最小作战单元实践经验，探索如何在突发事件发生后迅速高效处置，希望能为今后轨道交通公共安全建设提供一些可借鉴的经验。

一、传统警企联动应急处突模式的短板分析

广州市地铁的“警站共建”治理模式是车站社区网格化管理中形成的成熟做法。多年来，车站的民警与工作人员一同参与城市轨道交通治安防范与秩序整治等工作已形成常态，对地铁安防工作起到了重要作用。但是，在应急处突等“硬仗”方面，以往的警企联动模式与当前严峻的地铁公共安全形势呈现出了不适应状况。

（一）企业安全管理水平与反恐形势不相适应

地铁运营企业以车站事务为本职工作，对安防的概念仍停留在公安机关唱“独角戏”的认识上，在车站风险“命运共同体”的思想上仍未形成共识。一方面，地铁方对公共安全主体责任的认识不足，对安防的认识未上升到反恐高度，在应急处突工作中过分依赖公安机关的职能作用，导致站方在突发事件处置中的主观能动性不足、执行力不强，往往错失最佳处置时机；另一方面，对企业内部防范措施重视程度不足，特别在安防设施和安全保障方面推进不理想，在人防、物防、技防方面投入不足，开展应急处突培训与反恐宣传流于形式等。探究其原因，系没有在制度上将企业融入角色，没有落实安防主体责任；警企双方的应急联动协调只有原则性的暂行约定，缺乏以制度形式明确运营企业的具体职责与权限。

（二）车站应急联动预案机制滞后

随着城轨安防工作要求的不断提高，各种预案不断修订、各类方案推陈出新，但在实际工作中，这些预案分别由警企各方独立制作，车站与公安因警企职能的侧重不同而时常出现双方预案缺乏协同性，在共同开展处置时经常出现相互冲突、推诿的状况，在突发事件中存在各自汇报、各自指挥的双向指挥模式。例如，遇到突发事件时，站方按照企业内部流程，需先汇报至轨道交通运营线路控制中心，再视情况通报车站警务室或管辖派出所，而驻站警力则按照公安规定先汇报至站区民警，派出所再通报站方，双方的基层汇报对象和处置流程不统一，启动层级多、程序繁琐，难以在短时间内有效合力处置。

（三）非警务人员协同作战能力不足

目前，广州地铁车站内总共有包括民警、辅警、安检员和站务员（含值班站长）、护卫及委外保安、维修人员、保洁员、商铺人员、志愿者在内的9 种力量，除了民警、辅警以外的其他非警务人员协同作战能力明显不足。主要表现为：一是未形成实战理念。车站非警务工作人员实战能力低下是普遍存在的现实问题，他们多为站内的服务型人员，日常工作中更习惯于服务群众，缺少战斗力。二是未建立装备保障体系。地铁运营企业并没有将装备建设纳入安防体系建设当中，缺乏完善的装备配备标准，装备质量参差不齐。三是缺乏系统训练。随着地铁线网规模快速发展，其员工、安检员队伍进一步年轻化，缺乏应对突发事件的经验。同时，因缺乏专业的实战训练，在实战中无法熟练掌握专业装备的正确使用方法，缺乏作战技能和团队配合能力，与应对和处置突发事件的基本素质、专业技能要求存在较大差距。

（四）应急处置队伍建设不完善

面对地铁辖区线网点多、线长、客流强度大等特点，传统的应急处置队伍在专业化、标准化建设方面落后于地铁发展的同步需要。目前，应急处突力量规模仅限于公安机关民警与辅警，不仅处置力量单薄，而且在应对事件中的信息获取、现场控制、指令传达等环节也分身乏术。

二、创新城轨应急处突模式的重要性

2019 年1 月，习近平总书记在中央政法工作会议上要求“打造共建共治共享的社会治理格局”“打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体”。国务院办公厅《关于保障城市轨道交通安全运行意见》中要求“构建公安、交通运输等部门以及运营单位、社会力量多方参与的城市交通公共安全协调防范体系和应急响应机制”。面对当今复杂的国际国内安全和反恐形势，找到新思路、压实企业安全主体责任、组建一支更为合理有效的一线应急处置队伍，在破解城市轨道交通应急处置社会治理难题上有着重要的现实意义。

（一）提升快速应对突发事件的能力

城市轨道交通作为公共交通的主动脉，由于具有公共事业的属性和地理位置的重要性，人员高度密集、空间封闭、环境复杂、区域防御薄弱，历来是国内外恐怖分子和个人极端暴力犯罪分子袭击的重要目标。普通平民对恐怖活动的防范意识薄弱，防范能力低下，很容易成为恐怖活动的牺牲品［1］。从全球历年的恐怖袭击事件中可以看出，地铁袭击事件有别于城市其他部位发生的袭击事件，其主要采取爆炸、生化攻击、纵火这三种方式［2］。广州近年也发生了以煤气罐、汽油、活蛇、爆燃装置等实施袭击的个人极端事件以及危化品泄漏等事件，所幸都没有造成严重现实危害。然而，这些袭击一旦发生往往迅速扩散，人员难以疏散，救援工作异常困难，会造成人员大量伤亡。

面对复杂的突发事件，公安、医疗卫生、消防、交通等社会应急联动部门难以在短时间内到达现场处置，而此时，车站最小作战单元可发挥人数、地理及时间上的优势，按照应急预案迅速抢占先机，高效处置，最大限度地控制事态发展，将损失降到最低。

（二）缓解城轨发展与警力不足的矛盾

广州地铁目前有15条线路共242座车站，运营里程达到456 公里，客运量占该市公共交通客运总量的51%，成为市民的主要出行工具，是国内第三大城市轨道交通系统。规划至2023 年，将开通19条线路共416 座车站，运营里程将达到787.91 公里。自1996年开通1号线至今，广州地铁日均客运量从起初的17万人次攀升至现在的近900万人次，位居国内第三、世界前十，客流强度位居全国首位。在广州地铁线路网络化效应日益凸显、客流量不断增加的形势下，广州地铁警力资源与地铁高运量呈现出非对称状态。目前，分局地铁警民比例不足万分之一，每公里1∶1.04 的民警数不仅处于历史最低水平，而且远低于北京1∶6.67、上海1∶2.5 及全国平均水平1∶2.67，处于国内最低配置。而面对地铁快速发展的形势，这种矛盾将更加突出。因此，创新地铁应急联动机制，融合各方力量，向群防群治要战斗力，是缓解城轨发展与警力不足这对矛盾的重要途径。

（三）助推地上地下联勤防控体系建设发展

适应新时代对地铁安防工作的要求，广州市公安局升级优化了地铁辖区常态化治安防控体系，创新打造了地上地下联勤防控一体化实战体系。公共交通分局作为广州市轨道交通的专业治安分局，负责轨道交通建筑范围以内的反恐处置及治安防控工作。当前，分局辖区覆盖全市11 个行政区，辖内242 个车站分别对应130 个属地区分局派出所。在警力覆盖上，地面警力与地下警力资源存在相互交叉、职能重叠、优势互补的状况。地上地下联勤防控体系打破了辖区界限，将“地上”区域的派出所、特警等防控资源“向下”延伸扩展，通过建立通信联络、情报联通、警情联报、常态联勤、应急联动的“五联”工作机制，切实强化地铁整体治安防控效能。随着地上地下联勤防控模式的全面铺开，地铁辖内抢劫、盗窃、打架斗殴及诈骗等主要警情和立案数量也在逐年下降。接下来，在警务联勤的基础上，再进一步协调和整合站内各方资源力量，融合到地铁反恐应急处突的联勤防控工作中，多维度实现城市轨道交通共建共治共享的安全防控新格局。

（四）顺应城市轨道高速发展趋势需要

根据粤港澳大湾区规划布局，广州将搭建“城轨+地铁”的交通网络枢纽模式，助力推动大湾区主要城市间1 小时互通的城际铁路交通圈，里程将达到1396公里。城际轨道建成开通后，广州城区的客流量将会迎来跨越式的增长。城市轨道交通带动区域经济繁荣与发展的同时，也为平安建设带来极大的挑战与考验。在大湾区网络化轨道交通时代，遭受恐怖袭击或突发事件将直接引发轨道交通圈内城市群的治安连锁效应，造成社会面恐慌，影响社会大局稳定。对此，应着力以“借力、嵌入、融合”理念推动城市轨道应急联动体系建设，进一步深化警企协作，促进安防优势互补及资源共享，以此不断扩大治安防控触角，形成点线面相结合、地上地下相呼应的治安防控格局。而“最小作战单元”诞生于日益严峻的城市轨道公共安全新时期，体现了公安与安防主体企业联动的向心力与执行力，是地铁公安主动在营造共建共治共享社会治理格局中的新实践与新成就。

三、广州地铁车站最小作战单元的建设与实践

基于客流低峰期车站常驻力量处于最基本人员配置的广州地铁车站最小作战单元，是群防群治与军事技战术在城市轨道交通安防工作中的结晶，是传统警企联动应急处突模式的升华。其主要依托“警站共建”平台，整合地铁车站各方人员和装备，行使统一指挥权和应急处置权。各站根据站内民警、辅警、安检员及其他社会辅助治安力量在位情况编成最小作战单元，明确成员分工，遇到突发事件时指挥员下达集结令，在最短时间内发挥战斗力。自2017年以来，广州地铁车站最小作战单元充分发挥群防群治力量作用，全面提升了地铁反恐处突和治安防控水平。

（一）完善组织架构，建立统一高效的联防“共建”体系

根据城市轨道安防风险特点，广州公安局公共交通分局联合运营企业以“统一指挥、快速反应、科学处置”为原则，构建了“警方指导、站方主导”的突发事件前期处置体系。一是构建高效的联动指挥机制。地铁车站最小作战单元作为前期处置力量，随突发事件同步启动，车站值班站长行使统一指挥权和应急处置权（民警到场后指挥权自动移交民警负责），指挥员通过广播、对讲机、电话等联络设备，在最短时间内将情况通报全体成员，各成员按照既定预案迅速前往现场协同处置；二是制定有针对性的预案，根据车站面积、客流、警情、地理环境等特点，科学地制定有针对性的预案，按照“一站一策”“一情形一预案”的要求，对突发事件影响程度、车站安全风险系数进行分类划级，并制定了多样化的方案措施；三是制定了统一规范的处置流程。按照处置中警企明确各方人员的岗位责任，设置了各种情形的处置标准及战术队形，畅通各方力量的信息沟通渠道，避免了突发事件处置中“散沙式”“窝蜂式”的混乱情况。最小作战单元联防模式实行以来，突发事件到场处置速度明显加快，事态先期得到较好控制，处置时间和效果得到极大的提高。

（二）拓展资源力量，实现一线处突“共战”队伍全面覆盖

为有效应对各类突发的公共安全风险因素，该分局将地铁车站安防级别划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四个等级，最小作战单元人员配备和编成整组也与安防等级相对应，编成整组，以民警、值班站长为主导，以辅警、站务员、安检员、行车值班员等车站常驻人员为基础，以保安员、保洁员、商铺人员等为补充力量。

目前，全市地铁站共有上万名驻站民警、值班站长、辅警、站务员、安检员编入最小作战单元战斗序列，实行上岗挂牌点名制度，各部门各班次勤务分别由中心站、派出所、安检公司提前安排，确保工作连续性，实现了应急处突准专业力量全线网全时段的覆盖。同时为更好地发挥最小作战单元的应急处突效能，广州地铁警企双方按照“多点配、就近拿”的原则，有针对性地配置了多种便携型应急装备器材，分别前置在多个易于领取的部位，便于应急处突力量一分钟内携带装备到场完成集结。人员及装备的规范化、合理化配置有利于应急处突力量在突发事件处置过程中取得控制先机，确保了地铁辖区治安大局的持续稳定。

（三）建立专业队伍，形成三级防范处置“共治”响应机制

核生化爆等恐怖袭击是城市轨道交通安全面临的主要威胁，公共交通分局地铁辖区实行核生化爆事件三级处置模式。一级处置职责由分局特警大队核生化中队承担，配备专业车辆、侦检装备、处置装备和辅助器材等装备器材，是一支具备较强的防排爆、防核生化综合处置能力的队伍；二级处置职责由各地铁派出所承担，在核生化中队指导下，从本单位挑选年轻骨干和专业人才组成，按任务要求配置各类应急装备，是负责本所辖区的核生化爆前期应急处置专业队伍；三级处置职责由地铁车站最小作战单元承担，以所领导包片、警长包区、民警包站的方式，按照预案督促及指导开展前期处置的培训和演练，是核生化爆事件中的基层快速作战单位。目前，已形成“分局核生化中队—派出所应急小分队—车站最小作战单元”三级防范和处置核生化爆事件的工作机制，各级处置机构日常以暴力袭击、劫持人质、爆炸等各类袭击事件为对象开展处置演练，并通过定期举办的培训课程和专业考核，不断强化地铁安全保卫力量在核生化爆恐怖袭击事件中的快速反应和处置能力。

（四）打破部门壁垒，畅通应急联动“共享”资源渠道

在危机预防和应急处突过程中，信息沟通的畅通对于应急指挥、协调、处置及预防都具有决定性的作用［3］。为进一步打破警企部门壁垒，强化全体应急联动单位的互联互通，广州地铁采取了如下措施：一是建立了应急联动会议制度。由公共交通分局和运营企业牵头定期召开应急联动联席会议，抓好顶层设计与强化沟通协调，下属辖区各派出所、运营中心站每月组织召开应急联动工作会议，将最小作战单元日常开展情况向各个中心站通报，对工作中发现的问题及时沟通解决。二是畅通日常沟通交流渠道，建立警企双方互动机制，运用微信组群平台建立联动工作群，实现信息共享，及时推送站内异常情况。三是拓展信息员队伍建设。最小作战单元是遍布在地铁车站各方的守护者，是身在一线的情报信息员，为加强涉地铁信息收集和归口管理，该公共交通分局将各联动成员纳入地铁维稳防控情报网络，车站站长、辖区民警及时收集信息上报，分局汇总并纳入每日警情研判工作，着力强化我市地铁反恐维稳风险评估和预警工作。

四、完善最小作战单元联动机制的努力方向

地铁车站最小作战单元是适应当前地铁反恐形势和任务需要而建立的一种应急联动机制，但是，该机制尚处于不断建设和探索的阶段，在跨部门、跨行业协同建设中还有一些问题和短板，这也成为我们未来的努力方向。

（一）进一步优化组织指挥机制

统一高效的指挥是突发事件处置中的组织保证。但是，实践过程中由于地铁公安与运营各方的指挥层互不对接，公安应急指挥中心难以对动态事件进行实时掌控和指挥调度，现场处置人员无法得到上级信息指令的支撑，应急指挥不能有效发挥快速反应和指挥调度的龙头作用。

随着地铁线网的快速发展，“作战阵地”不断增多，建立一个“联动指挥”的作战体系尤为重要。一是加强警企联动指挥，建立警企指挥机构联席办公机制，加强与地铁集团运营线网控制中心指挥调度的无缝对接，抓好应急指挥的顶层设计，畅通指挥层之间的衔接互通渠道，使应急指挥成为应急联动作战的坚强后盾。二是加强上下联动指挥，要加强与市交委、综治办、消防、医疗等相关部门以及属地公安分局的情报资源共享、应急拉动和培训演练等联动工作，并建立应急联动指挥作战平台，优化和整合全市应急联动作战资源，确保重大突发事件的统一指挥调度。三是加强扁平化指挥，建立扁平化指挥机制是为解决突发事件中的指挥层级重叠、汇报流程长、运作效率低等弊端，从传统的“点对点”逐级指挥到“点对面”的直接指挥模式，能有效提高联动模式中人员调度和资源保障的支援效率。

（二）进一步压实安全主体责任

作为城市轨道交通治安管理的责任单位，公共交通分局在压实运营企业安防主体责任工作上已将地铁车站最小作战单元作为一个重要措施和抓手。但是，仍有一些客观因素限制着安全主体责任的全面充分落实。比如，地铁安检采取委外管理模式，由地铁运营方委托具备资质的安保公司负责安检工作的具体实施。在该种模式下，外包的安检公司注重企业效益、追求人力成本，在责任意识和政治站位上与政府国企单位存在较大差距。高强度长时间工作与低薪酬的落差导致大量人员流失，走马灯式的人员更迭导致队伍难以通过持续培训及经验积累实现整体能力的提升。同时，地铁运营企业在反恐硬件投入上也囿于成本而不够充足，造成应急联动效果得不到更进一步的提高。

在地铁反恐安保工作中，公安机关是重要力量，而不是唯一力量。必须从“单打独斗”转变为“联合作战”，充分借助社会、企业的一切防控力量投入地铁公共安全工作。因此，必须进一步压实运营企业安全主体责任，明确“政府主导、企业主责、行业监管”的原则，树立“安全优先运营”的理念，建立落实内部保卫及区域安防责任制，将以地铁车站最小作战单元建设成效为主要指标的反恐应急工作纳入企业运管单位的工作考核绩效，把反恐责任细化到具体岗位和个人，切实将地铁安全工作指标落实到运营企业的肩膀上，真正形成“地铁公共安全一盘棋”的良好局面。

（三）进一步强化预案培训演练

目前，该公共交通分局所属各地铁派出所按照科目演练要求，每月组织开展地铁车站最小作战单元反恐应急演练不少于10次，基本实现了辖内车站全员覆盖。但现实普遍都是事先定好脚本、设定科目，参与人员提前携带装备就位，依“计划”行事，缺乏拟真情景和突发反应，实战化程度较低。并且，一些如纵火、核生化爆袭击等演练课目，由于其特殊性而无法在现实地铁环境中进行模拟。

对此，我们要清醒认识到地铁安全形势的严峻性，进一步提高防范处置突发性事件的自觉性，筑牢地铁立体化治安防控网。首先，应尽快建立一套系统的培训演练制度，让年轻民警、值班站长接受应急联动指挥技能培训，对安检员、站务员及保安人员进行有针对性的实战化培训，加入临战心理素质训练课程，同时完善绩效考核方案，以指标推动业绩，用业绩衡量效果。其次，要加大训练设施等资源的投入力度，尽快建设地铁模拟环境训练场地，全面配备训练防护服、情景道具等训练装备，提升最小作战单元在现实复杂环境中的联合处置能力。最后，要以演练完善预案，演练是检验和完善应急预案的一个重要手段，演练之后应将练兵、比武和实战过程中提炼出来的技战法加以总结，也可组织警务专家、专业领域人员或乘客对演练效果进行评价，不断修正完善现有应急预案。