浅析我国政府投资决策机制

刘晓凯

（兰州大学法学院，甘肃 兰州730000）

一、政府投资决策权

政府投资是将预算确定的政府性资金按照一定的规划方案投入特定的固定资产建设，以便未来能从投资的目标项目中获得预期的价值增值的经济活动。纵观其全过程，可分为投资决策、执行、监督三个层面[1]。其中就决策而言，它是整个政府投资过程的核心和主线，而执行与监督过程都是围绕决策的最终结果展开进行的。能否科学合理地在政府投资前进行决策，在一定程度上直接决定了最后政府投资结果的成败，深刻体现了牵一发而动全身的道理。从行政法的角度看，政府投资决策的本质是行政主体行使公权力管理社会公共事务，这是一种专属于政府所有的行政决策权。这种权力在实践中通常表现为，各级行政机关或部门依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。具体包括不同行政层级间的审批、核准，例如中央和地方投资项目范围的审批核准问题；项目建议书、可行性报告研究的编制和申报；对投资预算审核或批复等。决策权中还应包括部分行政许可权，如政府投资项目特许经营许可、核准政府投资工程建设项目招标方案等。唯有正确地行使政府投资决策权，不断提高投资决策的科学化、民主化水平，才能发挥政府投资作用、提高政府投资效益，实现经济利益最大化。

二、发达国家和地区政府投资决策机制及对我国的启示

项目决策体制是政府投资治理机制的关键环节。正确的决策有利于减少投资失误和资金浪费。笔者选择美国、英国、德国三个国家的政府投资决策机制作为研究对象，试图从中发掘一定的经验予以借鉴。

（一）美国政府投资决策机制

美国政府投资的决策非常强调公众的参与权。尤其在规划和计划阶段，无论是联邦一级还是州和地方相关政府项目管理部门，都要通过网络等媒体将相关文件公诸于众，同时举行听证会广泛征求民众和相关利益团体的意见。这样一来，便能充分发挥民众在政府规划和项目决策方面的积极作用。

具体决策过程要经过各部门严格审查。联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序一般均具有以下特点：即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查。例如一个大型项目的设计、审定，一般经过区域规划、计划任务书发展研究、项目审定三个环节。除此之外，大型咨询机构和同行评审同样是非常重要的环节。美国作为一个联邦制国家共划分为51 个州，联邦政府又有13个部，行政机关一直都有向政府之外的其他专家人士进行咨询的惯例。还有许多咨询委员会专门为政府提供咨询意见，它们的存在一方面改善了政府机关和外界的联系，另一方面也扩大了公务人员的视野，使其决策能够更科学、更合理[2]。

（二）英国政府投资决策机制

英国政府的投资决策机制沿袭中央集权制。政府投资主要关注的领域是医疗保健、教育、法律秩序和交通，并逐渐向其他行业进行扩展。首相办公室直属的公共服务提供专属（DELIVERY UNIT），直接指导各公共产业主管部门有效地提供公共服务。对于一般的决策而言，项目的动议要经过如下流程：首先由相关利益集团提交到专门委员会，在委员会讨论同意后再提交到有相关议员参加的听证和辩论会。通过后再提交地方议会，最终投票通过后财政部门才能进入预算程序。在投资评估方面，各部门都建立了一系列对工程的严格评估标准，使得公共项目投资的价值达到最大化。总的评估标准由中央财政部发布的“绿皮书”制定。各部门结合实际工程的情况并以此为蓝本，制定自己的“绿皮书”。“绿皮书”同时也对工程完成的时间、预算、成本等等因素提出了科学的指导意见，使工程的评估者和决策者能够真正发掘出提案的价值。

（三）德国政府投资决策机制

德国联邦《预算法》和《审计法》对于政府投资项目的决策都有规定。政府在决策的同时不仅需要考虑经济效益，还要考虑社会效益，一些政治家还会考虑投资对选举的影响。投资决策的参与者还包括：（1）交通、建筑和房屋部（简称建设部）。（2）财政部。它与我国财政部的职能类似，主要负责资金的调度和对项目的审查与管理。（3）联邦建设有限公司。该公司属于国有私营性质的公司，设立的目的主要在于有效避免政府当局的干预和不受政界更替的影响。

政府投资决策程序分为立项审查和预算审核两个环节。首先，立项一般由项目使用者向财政部提出申请，由建设部和财政部共同审查。建设部主要从技术细节方面来进行审查，而财政部则是从财政、资金的角度进行审批。其次，德国政府对于上报的项目预算审核极其严格，预算执行结果考核也分阶段把关。获得批准后，项目单位不仅要上报项目的总预算，还要统计出各个投资项目对应的资金比例以及预期达到的社会经济效益成果。以上举措无不体现出德国政府对于投资项目预算管理的权威性、细致性、科学性。

（四）他国政府投资决策机制及对我国的启示

通过对以上发达国家的投资决策机制进行分析，我国政府投资决策机制应当继续广泛吸收专家经验并且建立完善的责任追究机制。加强社会公众参与程度、规范决策程序，同时提高法制化管理水平。

（1）对决策参与者的启示：加强部门间的相互配合，让公共权力更进一步回到民众手中，同时做到充分发挥专家的价值和作用。

（2）对决策程序的启示：美国、英国等国家针对投资项目制定的投资计划，其中有如下几点值得我国借鉴。第一，设立政府投资项目储备库。政府投资项目储备库，顾名思义就是将那些初步筛选符合条件的投资项目先纳入其中，待再次审核通过后即可“转正”成为年度执行项目。那么什么样的投资项目才能进入储备库呢？政府在确定投资项目之前，往往都会考虑项目本身是否与人们的生活需求、经济的发展相符。因此，只有那些被评估为在投资建成后能够提高人民生活水平、增长经济效益的项目才会被收录到政府投资项目储备库中。第二，构建项目提升程序。我国香港地区政府在对投资项目进行审批之前，会先按照项目建设的轻重缓急和论证的复杂程度把它们分为甲、乙、丙三个级别，对应的每一级别的项目又会有许多审查复核程序。相对于乙、丙级别的项目来说，甲级项目才是符合政府最终投资要求的，因此唯有上升为甲级项目的工程项目才能进行公开招标活动。所以构建项目提升程序，不仅让政府投资的整体规划变得条理清晰，而且使政府投资决策机制更加规范化运作，大概率减少了超计划投资情况的发生。

三、我国现行政府投资决策机制存在的缺陷与不足

（一）决策后的问责追究和监督力度不够

有许多政府投资项目都存在决策失误的情况，造成了政府投资的资源浪费。然而，对于投资决策失误后的责任追究问题——如谁来追责、具体如何追责等问题，一直存在着许多的立法空白。诚然，不是每一个政府投资决策在任何情况下都能保证最后产生良好的经济收益，但有的投资自始就存在着重大失误。例如可行性论证流于形式，或存在着“首长意志”“面子工程”等情形[3]。对于这些典型的决策失误，为何依然未见部分决策者受到追究？原因之一就是投资决策后的监督机制以及项目后评价机制的不完善。

（二）专家和中介机构对于决策的参与度较低、流于形式

决策的民主程度总是存在着各种局限性。为了提高决策的民主化和科学化，政府在对投资项目作出决策前总会吸收社会中介机构和专家，让他们参与到决策过程中。通过对项目的可行性研究进行评估，达到科学决策、合理决策的目的。唯有如此，决策的结果才能经得起来自社会各方面的检验。然而，这一过程在实践中却具有相当程度的形式性。虽然我国投资中介机构进行了一定的改革，但改革后多数中介机构依然不能做到与相关政府管理部门完全分离，也就当然不能成为真正独立的市场主体。不仅如此，更有一些咨询中介机构为了垄断各自的中介服务市场而随意动用政府机构的行政权力，使政府投资项目的咨询服务失去了市场竞争。这种政府部门与咨询机构之间形成的长期业务关系，难免会使委托机构的意志体现到咨询意见当中，逐渐滋生出不正当竞争的苗头。

（三）决策权配置不合理导致“首长意志”普遍存在

在地方政府投资的过程中，省级分管领导在项目审批方面有着实质的决定权；省级各部门在投资决策方面往往也掌握着相当大的权力等。这使项目可行性论证流于形式，也使政府投资项目的选择具有偶然性，缺乏对需求和经济发展的通盘考虑[4]。政府领导利用手中的权力将自己的意愿强加到投资决策中去，丝毫不顾公众意愿的表达，以少数人的选择替代了公共选择。政府决定投资的往往是那些具有重大经济效益和社会效益的项目，因此投资的效益应当决策主体考虑的主要因素。但正是因为“首长意志”的直接或间接影响，其他不相关因素如政治因素，包括部门争权、地区利益、追求政绩等。一旦这些因素成为影响决策的最主要因素时，投资决策的效率和质量就难以保证了[5]。

（四）投资项目的论证制度和可行性研究不完善

无论是项目论证制度还是项目可行性研究，就当前的相关立法来看，依然存在着许多不足之处。（1）相对于事后论证而言，项目决策的前期论证明显不充足。在项目决策的前期，项目法人还没有产生，且论证过程缺乏一定的经费作为支持，导致长期以来前期论证没有落到实处而流于形式。（2）项目的可行性研究不够全面，难以保证其公正性。如上文所述，一些咨询中介机构为了垄断各自的中介服务市场而随意动用政府机构的行政权力，使政府投资项目的咨询服务失去了市场竞争，导致可行性研究缺乏全面性、公正性。（3）总体来看论证缺乏权威性。相较一般论证而言，权威论证不仅需要更多各个领域的专家参与，而且论证的前期要搜集更多详尽的信息资料予以参考。现阶段权威论证的落实还不够彻底，依然存在评估工作科学权威性低、质量差等不足。

四、完善投资决策机制的建议

（一）建立健全投资决策责任与监督机制

最新通过并将于2019 年7 月1 日正式实施的《政府投资条例》，对于政府投资决策当中的责任与监督机制问题作出了如下规定：“第三十二条，有下列情形之一的，责令改正，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分：（1）超越审批权限审批政府投资项目；（2）对不符合规定的政府投资项目予以批准；（3）未按照规定核定或者调整政府投资项目的投资概算；（4）为不符合规定的项目安排投资补助、贷款贴息等政府投资资金；（5）履行政府投资管理职责中其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的情形”。从以上规定可以看出，最新的立法对于负有责任的领导人员与直接责任人员的决策责任追究进行了详细规定。相关人员无论是在决策过程中越权审批，还是随意滥用个人权力批准投资，都将受到法律的处分。只有在条例中规定清楚谁对投资结果承担责任，担什么责任等等，建立起完善的投资问责机制，才能避免投资浪费、投资失误的频繁发生。对无视可行性研究和项目评估结论而造成的决策失误，由决策单位或决策者承担相应的经济责任（或法律责任），承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构必须具有独立性和超脱性，如果因工作质量、屈服某种压力或受不正常的利益引诱，致使提供的结论丧失科学性和公正性，应对后果负经济（或法律）责任[6]。

同样，投资决策监督机制能否科学合理运行，也决定着最终投资结果的成败。对于投资决策的监督，笔者于此将其分为投资部门的内部监督和外部监督。首先，投资部门的内部监督涉及土地、城市规划、工商管理、资源管理诸多方面，相关部门若能依法履行各自的职责、恪尽职守，定会对各类投资主体的投资行为起到一定的制约作用。具体而言，应当加强审计部门的监督职能，在投资决策的整个过程中都充分发挥作用，做到有错必究。与此同时也要对投资项目特派员稽查制度进行完善，稽查投资项目时更谨慎、更严格，保证政府投资的每一分钱都落到实处、达到成效。其次，投资部门的外部监督体现为公众监督和人大监督。公众监督尤其是媒体监督往往更能发挥监督作用，因为在自媒体时代大众传媒具有时效性、普遍性和多样性，这些特性使得媒体监督相比个人监督具备天然的优势。而人大监督同样必不可少，应当在立法中规定重大项目必须经人大的审议批准，加强对投资项目的实质性审查，充分发挥人大的监督作用。

（二）完善专家评审制度并提高公众参与度

想要保证决策的民主性与科学性，除了依靠相关政府部门的依法履行职责外，还需要广泛听取社会公众的意见。如上文所述，在发达国家的政府投资过程中，有资质的专家人士往往能够从其本专业领域提出颇有建设性的建议，这些建议对投资决策者的决策影响非常大。从我国政府投资决策程序中可以看到，虽然决策环节确实引入了专家参与，但存在专家数量少、水平层次不齐等问题。不仅如此，专家的参与在实践中往往只是走过场，他们并不拥有实质的独立评审权。因此，想要让专家在投资决策中真正的发挥其价值，就必须赋予他们独立的项目评审权，做到专家评审不受外界无关因素的干扰。不仅如此，对于参与决策专家资质的审核应当更加严格，保证决策专家库的整体质量。

为增加投资决策的透明度，还应当继续完善投资决策听证制度和质询机制。在对决策程序立法时，应当把强制听证规定为法定必经程序。同时，听证会议要定期召开，保证有关专家和利益主体能够全程参与。除此之外，政府也要听取民间组织和各方媒体的声音，征求人大的意见，这样才能做到决策时眼观六路耳听八方。社会民众可以选择网络、电话、媒体等途径，向政府机关就投资决策问题进行质询，确保公众的民主权利充分行使。

（三）保证决策权配置的合理性

首先，在了解政府投资决策权如何配置之前，必须先确定享有投资决策权的主体有哪些。在我国当前的实践中，享有投资决策权的主体一般为履行政府投资管理职能的特定部门，主要包括投资主管部门、财政部门和行业管理部门[7]。三部门各自分工不同，相互配合、互相制约，共同为投资项目决策发挥作用。其次，依据投资决策主体的层级方向不同，可以将政府投资决策权的配置分为横向配置和纵向配置。决策权的横向配置，指政府投资决策权在同一级政府内部的不同部门之间进行分配，具体在实践中体现为同级政府对于项目审批权和资金调度权的分配问题。而决策权的纵向配置，指政府投资决策权在不同级政府之间的分配，在实践中主要表现为投资项目的范围确定问题[8]。

针对决策权的横向配置问题，立法中应当明确同级政府各部门间的权限如何划分、权力系统如何构成。各部门行使职权不能眉毛胡子一把抓，应当结合自身的资源优势有针对性地作出决策判断，要避免跨部门越位行使决策权的情况发生。而对于决策权的纵向配置，应当充分考虑投资项目建设的目的和投资资金的来源等问题，进而合理确定不同层级政府之间的项目决策权限和范围，使上下级政府间的事权及支出责任的设定更为系统化。除此之外，亦不可忽视人大在决策中的地位和作用。应当在立法中规定，重点领域的重大项目必须经人大的审议批准，加强对投资项目的实质性审查，充分发挥人大的监督作用[9]。

（四）加强并完善可行性研究与项目论证制度

《政府投资条例》第九条规定，“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。项目单位应当加强政府投资项目的前期工作，保证前期工作的深度达到规定的要求，并对项目建议书、可行性研究报告、初步设计以及依法应当附具的其他文件的真实性负责。”

从当前立法情况来看，投资项目的可行性研究已经成为决策前的法定强制程序。项目单位在编制可行性研究报告时，应当保持公正性和独立性，一切调查研究都要建立在客观事实的基础上，实事求是的对技术方案进行对比和评价。除此之外，对于重点领域的重大项目还可以进行不可行性论证。当政府即将出台新政策或者新投资项目时，可以临时组建一批专门人员对此政策或项目进行反向论证。这样一来，政府不仅能拥有来自不同思维角度的信息资源供其决策，而且也能够对未知情况提前进行预判并采取相应的防范措施。不仅如此，如前所述项目咨询论证主要由专家通过专业的咨询机构实现。只有赋予专家独立的项目评审权，才能保证项目论证整体的专业性和科学性，从而降低政府决策的失误率。

五、结语

对政府投资决策行为的规范，实际上是一项系统而复杂的工程，是建立在一系列体制和机制相互配合、协同作用的基础上。政府投资决策的正确与否，不仅直接关系到投资项目在整个投资过程各个环节的运行效率，还关乎政府投资预期的经济效益和社会效益能否实现。因此，必须提高政府投资决策机制的科学化、民主化水平。要建立健全投资决策责任与监督机制，同时完善专家评审制度并提高公众在决策中的参与度；进一步加强并完善可行性研究与项目论证制度，事前监督与事后监督两手抓，增强行为的透明度和规范性，遏制个人专断，降低决策失误。唯有做到如上所述，才能更好构建起政府投资决策机制，促进经济社会全面协调可持续发展。●