行政机关行政诉讼败诉原因及思考

瞿晓东

关键词行政诉讼 不作为 行政复议

一、简介

《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日通过，并于1990年10月1日起施行。2014年11月1日第一次修改，2015年5月1日起实施，2017年6月27日第二次修改，2017年7月1日起实施。《行政诉讼法》实施近30年，行政诉讼案件不断增加，尤其是2015年5月1日开始实现立案登记制以来，行政诉讼案件数量每年不断攀升。根据统计，行政诉讼法实施10年，全国各级法院一共受理的一审行政诉讼案件52万余件，但实现立案登记制后，法院每年受理的行政案件数均在20万件以上，2018年受理211354件。

就行政机关行政诉讼败诉情况而言，2009年之前的行政诉讼行政机关败诉率约30%，2009年之后的全国行政诉讼行政机关败诉率平均约为10%左右，2016年全国行政诉讼行政机关败诉率为14.62%，2018年为14.7%。不同省份败诉率不一样，2017年上海3%，广东10.7%，山东13.1%，山西18.7%，江西南昌30%。行政机关行政诉讼败诉率总体而言是呈现下降趋势，这在一定程度上表明各级行政机关依法行政能力和水平趋于增强，行政执法也趋于规范。

二、行政机关败诉的原因

通过对行政机关行政诉讼败诉原因进行分析，可以使行政机关在行政行为时尽可能减少违法行政行为的发生，可以促使行政机关自觉依法行政，从而降低行政诉讼败诉率，最终推动行政机关依法行政、依法治国目标的实现。通过对行政机关败诉的行政诉讼案件分析，行政机关的行政败诉原因主要集中在以下六个方面：

（一）证据不足

《行政诉讼法》第34条规定：被告对作出的行政行为负有举证责任。应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政诉讼法要求行政机关要举出充分的证据来证明案件的事实，在案件事实有充分证据证明的前提下才可以行政对相对人作出行政行为。行政诉讼法强调了证据的重要性。如果行政机关在没有充分证据证明行政相对人有违反法律的事实，就作出不利于行政相对人的行政行为;或者虽然有充分的证据证实行政相对人的违法事实，但在作出行政行为时没有严格按照法定的程序做好证据保存，以至在诉讼时不能向法院提供该证据，则行政机关也会因证据不足而被判败诉。

（二）适用法律、法规错误

根据《行政诉讼法》的规定，行政机关的行政行为必须要有国家的法律、法规作为依据才可进行，并且适用的法律、法规必须是正确的。如果行政机关在适用法律、法规时错误，如应适用甲法，却适用了乙法;应当适用上位法、新法，却适用了下位法、旧法;或应当适用该法的某一条款，却适用了该法的其他条款。行政行为发生适用法律、法规错误，则行政诉讼必然败诉。

（三）违反法定程序

行政机关在行政行为时不仅要有证据证明案件事实，同时还必须根据法律规定的程序进行执法，不能违反法定程序。如《行政处罚法》就规定“行政机关在作出处罚决定之前，应当告诉当事人作出行政处罚的事实理由依据，并告知当事人依法享有的权利”。不仅《行政处罚法》规定了行政程序，同时《行政许可法》《行政强制法》等也对行政行为的程序作了明确规定：如行政执法时行政执法人员应出示执法身份证件;作出处罚决定前要听取行政相对人的陈述与申辩;告知行政相对人对较重的行政处罚有申请听证的权利等等。行政机关在行政行为时如违反这些程序作出行政行为，就是行政违法行为。违反法定程序的行政行为引发的行政诉讼则必然败诉。

（四）越权执法

每个行政机关都有法律法规赋予的职权范围，行政机关的行政行为必须在职权范围内。如行政执法人员在法律法规赋予的职权范围外行使执法权，则属于越权执法行为。实践中越权执法的表现有：甲机关行使了乙机关的职权;下级机关行使了上级机关的职权;法律规定了罚款权但行使了责令停产停业权，等等。越权执法引发的行政诉讼的结果也是败诉。

（五）滥用职权

法律法规赋予行政机关一定的自由裁量权，但行政机关在行使自由裁量权时必须合理和公平。不合理、不公正地使用行政机关的自由裁量权就是滥用权力。滥用职权是一种严重主观过错，针对的是行政自由裁量权，其表面上合法但实质上极不合理，因此也属于不合法的范畴。如行政机关及其工作人员行使职权是为了维护个人或小团体利益，而不是为了社会公共利益;行政主体及其工作人员利用手中的合法权力谋取私利;实施行政行为时，脱离实际，任意所为，从而使该行为难以具备合法的理由等等。

（六）行政不作为

行政不作为是行政机关及其工作人员应当履行法律法规规定的职责和义务，但行政机关及其工作人员却不履行或者拖延履行。行政不作为在实践中的表现：如行政相对人有权向行政机关申请取得一定资质或许可，但行政机关不予授予或者在规定的期限内不予答复;公民在人身权和财产权受到不法侵害时向公安机关申请保护，公安机关有履行保护公民保护人身权和财产权的法定职责，但公安机关拒绝履行保护公民权利的法定职责;等等。行政不作为与行政中的“乱作为”一样，都是行政机关及其工作人员对行政相对人合法权益的一种侵犯。因行政不作为而引发的行政诉讼，行政机关也是必败无疑。

三、降低行政机关败诉率的几点思考

1.作为行政机关，面对行政诉讼，要积极应诉，主动配合法院工作，及时提供证据和出庭应诉，争取妥善解除问题，若因怠于应诉而导致败诉，既提高了败诉率，也影响行政机关的良好形象。对此，国务院在2016年颁发了《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，该意见中明确提出了“健全行政機关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度”的要求，并具体规定了包括认真做好答辩举证工作、依法履行出庭应诉职责、配合人民法院做好开庭审理工作、积极履行人民法院生效裁判等十项措施。各行政机关应当积极按照意见的精神执行，做好涉及行政诉讼的各项工作。

2.增强程序意识和证据意识。行政行为合法的一个重要条件就是程序合法。要进一步规范使用行政文书，如权利义务告知书、询问笔录、送达回证等记录行政行为程序的书面材料，使行政行为制度化、程序化，防止遗漏，尽可能的做到不会因程序问题而影响到行政行为的合法性。同时也要增强证据意思，证据是“诉讼之王”，行政诉讼也不例外。行政机关在作出行政行为时必须要有充分的证据。

3.加强业务培训。行政管理中，行政行为一般都是由一线的行政人员来完成，如果行政人员在工作中规范细致、不出纰漏，让行政相对人找不出起诉事由，行政机关败诉率就会相应减少，所以努力提高行政人员的业务素质和执法水平是解决行政行为中存在问题的最行之有效的方法。可以通过加强对工作在一线的工作人员的业务培训，来规范行政行为，增强处理疑难和复杂事务的能力。

4.实现“问责制”。建立约谈制度，对行政错案较多的单位负责人约谈，指出存在的问题，提出整改要求，整改效果不明显的进行追究责任。

5.切实落实行政机关负责人出庭应诉制度。《行政诉讼法》第3条：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。行政机关负责人出庭应诉，体现了行政诉讼的严肃性，同时又能确保纠纷得到实质化解，是一项非常好的制度。行政机关负责人出庭应诉制度目前在司法实践中已经取得初步成效，要进一步落实好行政机关负责人出庭应诉制度。

6.认真履行行政复议职能。行政复议是各级政府履行层级监督责任和自我纠错的一项重要的法律制度，是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效机制，也是降低行政诉讼案件的有效途径。复议机关应当坚持公平公正原则，依法履行职责，认真执行行政复议法，对符合法律规定的行政复议申请必须依法受理，并依法作出复议决定。对于行政执法中主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越或滥用职权，行政行为明显不当等情形，必须坚决予以撤销、变更，或者确认违法。如果复议机关不履行监督职能，也会成为共同被告。