科技政策的作用与历史考察——以我国中医药科技政策为例

邰蕾蕾,叶兰兰

(安徽中医药大学 医药经济管理学院，安徽 合肥 230012)

科技政策是指国家或地方政府为实现一定历史阶段的科技发展目标而制定的指导方针、原则、策略及相关规定。科技政策能够有效地促进科研和生产相互渗透与结合，以协调各方力量实现优势互补，进而在有限的资源范围内，最大限度地推进科研活动，推动科研成果的转化与产业发展。从历史考察的视角分析，我国的科技政策极大地促进了科学技术、经济社会乃至生产生活的创新与发展，取得了世人瞩目的成就。

我国的中医药以其显著特色，在人类历史发展中为生命科学的传承创新做出了不可磨灭的贡献，是人类文明进步的重要结晶。习近平总书记指出：“中医药学凝聚着深邃的哲学智慧和中华民族几千年的健康养生理念及其实践经验，是中国古代科学的瑰宝，也是打开中华文明宝库的钥匙。深入研究和科学总结中医药学对丰富世界医学事业、推进生命科学研究具有积极意义。”[1]以中医药科技政策的历史考察为例，分析我国中医药发展的传承创新、历史演进和经验教训，不仅有助于推动我国中医药诊疗和产业的创新发展，同时对相关产业乃至其他行业的自主创新与科技进步都具有重要的借鉴意义。

一、中医药科技政策的初步探索(1949—1952)

(一)中医药科技政策的雏形

中华人民共和国成立后，中医药发展延续了根据地时期的思路，开展了中医药科学研究，具体包括开办中医进修班、鼓励中医药科学研究、鼓励中医向西医学习。1949年9月，毛泽东做出了“团结全国中医，要帮助中医提高技术”的指示，随后全国首个中医进修学校——北京中医进修学校成立，1950年8月中央卫生部提出“普设中医进修学校实现中医科学化”，对中医进修工作做出详尽安排。紧接着为使中医的经验成果和中国药物得到科学的分析、研究和整理，建立了中医中药研究所，下设六个研究室，即中医方面设置医史、医理及针灸研究室，中药方面设置生药、药理及化学研究室[2]。1951年11月，卫生部发布《中医诊所管理暂行条例》规范中医诊所管理， 12月又颁布实施《关于组织中医进修学校及进修班的规定》，对中医进修机构进行界定。1952年10月，为规范中医职称工作颁布实施《医师、中医师、牙医师、药师考试暂行办法》[3]。

(二)中医药科技政策出现的问题与偏差

中医药科技政策为我国早期的卫生事业进步发挥出重大作用，但在实践过程中曾出现一些问题和偏差，阻碍了当时中医药事业的良性发展。一是旧势力中有歧视中医思想的存在和导向，导致中医药科学研究发生偏差。二是决策者轻视中医经验和理论的独立性，夸大中医的不科学因素。三是对中医药科学的研究在不同层面都出现了偏差。究其原因在于，其一，卫生主管部门没有从科学的高度和历史的角度真正厘清中医药的价值和地位。其二，在中医药科学研究和中医进修中，片面强调中医学习西医，忽视了中医药具备的系统性和科学性。其三，在加强对中医执业资格和考试的规范化管理中实施了部分不合实际、较为严苛的规定，挫伤了中医队伍的积极性。

二、中医药科技政策的重大转折(1953—1977)

(一)中医药科技政策的初步调整

鉴于上述问题和偏差的出现，1953年毛泽东等中央主要领导对加强中医药研究提出了五点意见：重视中医的医疗经验；注意中医的给药法；考虑中药各种饮片合并使用后的综合效果；研究植物性中药，应当了解原植物；必须结合临床实用[2]。

毛泽东在1954年的春节座谈会上指出：“卫生行政部门对中央关于团结中西医的指示未贯彻，中西医生真正团结还未解决，这是一个错误，这个问题一定要解决，错误一定要纠正。”1954年2月《第三届全国卫生行政会议决议》颁布，标志着中医政策正式实施调整，指出之前中医工作的根本问题在于部分人存在歧视中医的思想。决议涉及中医药人才队伍建设、中医药科学管理、中医药科学研究、中医的福利待遇等多个方面，提出加强中医药科研建设、鼓励西医向中医学习、传承中医经验等要求[2]。

(二)中医药科技政策的根本转向

1954年10月20日，《人民日报》社论指出：“积极号召和组织西医学习研究中医学”。1954年6月毛泽东要求，“即时成立中医研究机构，罗致好的中医进行研究，派好的西医学习中医，共同参加研究工作”。1954年7月，为充分发挥中医中药的历史文献作用，研究中医秘方验方、针灸整骨等外治法的临床效果，卫生部党组在《关于加强中医工作的请示报告》中提出选调全国具有较高中医学术修养和对中医有研究的西医充实中国医药研究所。1954年10月26日，为进一步加强中医药研究，中央文委党组在《关于改进中医工作问题给中央的报告》中提请建立中医研究院。1955年12月19日，同时举行了第一届全国西医离职学习中医班开班仪式和中国中医研究院成立庆典[2]。自此，确立了中医药科技政策的根本转向。

(三)中医药科技政策的全面展开

1956年制订的《1956—1967年科学技术发展远景规划纲要》中，明确了“掌握和发展中医的理论和经验”等中医药科研的重要任务。1956年，第一批6所高等中医药院校先后建立。1962年10月，卫生部党组下发《关于改进祖国医学遗产的研究和继承工作的意见》，这是一个中医药科学研究政策较为系统的文件。1963年12月，《1963—1972年科学技术发展规划》出台，突出了未来十年中医科研的重点。1964年全国医学科学工作会议制定了《1963—1972 年全国医学科学技术发展规划》。为“加强中西医结合科学研究工作”，1976年6月与1977年9月卫生部分别发布了《关于加强中西医结合工作的报告》与《关于全国中西医结合工作十年发展规划报告》[4]。卫生主管部门在关于中医药科技政策与发展目标中出台了一系列的文件、规划，促进了我国中医药科学事业的发展与进步，奠定了中医药事业的良好开端。

三、中医药科技政策的全新振兴(1978—2000)

1978年3月全国科学大会的顺利召开为我国中医药科学研究与行业发展提供了新思路、指明了新方向。“中西医结合研究针麻原理”是医药和环境保护领域的科研重点，《1978—1985年全国科学技术发展规划纲要》将其规划为重点科研项目。1982年该规划的主要内容被国家科委调整为“六五”科技攻关计划，涵盖“病毒性肝炎、癌症的防治及新型中西药物开发”等攻关项目。中药工业的发展也逐步得到重视，《1986—2000年科学技术发展规划》将其规划为医药行业的重要组成部分。为给予中医药科学研究更大支持，1987年国家成立了中医药管理局。为激励中医药科研，1987—1989年间国家共颁发109项科技成果奖，其中国家级中医药科技成果奖6项，国家中医药管理局重大科技成果奖103项。为加强对民族医药学的研究，20世纪80年代末制定了《国家中长期科学技术发展纲领》及《纲要》，强调充分利用和发展我国宝贵的传统医药和丰富的药物资源[4]。

1990年《国家科技成果重点推广计划》开始实施，更多的中医药科技推广项目在1995年以后进入该计划。《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991—2000)》明确指出，卫生领域的任务是“加强重大疾病的中西医防治研究，加强中医中药、中医临床及新型药物和新型医疗器械研究”。1991年，国家中医药管理局颁发《关于依靠科学技术进步振兴中医药事业的意见》与《中医事业“八五”计划及十年规划设想》，中医药科研政策逐步丰富完善。1996年，“国家中医药管理局中医药科技成果推广项目”设立。在《全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要》中，中医药科学研究与创新发展得到了更多的关注。随后，国家“九五”科技攻关计划项目、“九五”科技攻关计划重中之重项目和“九五”攀登计划将中医药基础研究项目纳入其中[4]。上述中医药政策对中医药科学研究与创新发展起到重要作用且意义重大。

四、“十五”以来中医药科技政策的蓬勃发展(2001至今)

2001年5月，《国民经济和社会发展第十个五年计划科技教育发展专项规划(科技发展规划)》提出中医药科技发展的主题是“重点实施中药现代化”。在此期间，《中华人民共和国中医药条例》《中医药创新发展规划纲要(2006—2020年)》《国家中医药管理局重大科技开发项目管理办法(暂行)》《国家中医药管理局中医药科学技术研究基金管理办法》等相继出台。2006年，《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》提出，加强中医药继承和创新，推进中医药现代化和国际化，并将“中医药传承与创新发展”列为人口与健康领域的优先主题。2007年1月，科技部发布了《中医药创新发展规划纲要(2006—2020年)》。2009年，国务院出台《国务院关于扶持和促进中医药事业发展的若干意见》[5]。

2010年，国务院出台《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》。2011年，科技部陆续发布《国家“十二五”科学和技术发展规划》《医学科技发展“十二五”规划》和《“十二五”生物技术发展规划》等，均把中医药科技发展列为主要内容。为进一步确定中医药科技创新发展的重要内容，2012 年，国务院陆续出台了《国家药品安全“十二五”规划》《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》《卫生事业发展“十二五”规划》和《生物产业发展规划》等。2012 年，《中医药事业发展“十二五”规划》和《中医药标准化中长期发展规划纲要(2011—2020年)》共列举了16 项重点任务[5]。上述政策的制定和实施为中医药科技进步营造了良好的政策环境，成为中医药事业健康可持续发展的重要保障。

2015年4月，《中医药健康服务发展规划(2015—2020年)》指出，加快科技转化，拓展服务范围，创新服务模式[6]。2016年2月，《中医药发展战略规划纲要(2016—2030年)》指出要加强中医药科学研究。2016年8月，《中医药发展“十三五”规划》要求建立以国家和省级中医药科研机构为核心，以高等院校、医疗机构和企业为主体，以中医临床研究基地(平台)为支撑，多学科、跨部门共同参与的协同创新体制机制，完善科技布局[7]。2016年12月，《中华人民共和国中医药法》出台，鼓励科研机构、高等学校、医疗机构和药品生产企业等，运用现代科学技术和传统中医药研究方法，开展中医药科学研究[8]。2017年5月，《“十三五”中医药科技创新专项规划》指出，让中医药现代化成为引领中国迈向科技强国建设、助推健康中国的重要力量[9]。

五、中医药科技政策的历史经验与启示

(一)坚定支持学术与科研的传承创新，处理好政治生态和医药科学的关系

中医药传承与创新工作需要政府统一目标、精心策划，制定短、中、长期的计划，尤其是基础理论研究、中长期的科研项目更需要政府的导向和政策的约束，以确保有充分的人才、资金和设备，保障科学研究与转化的顺利进行。当中医药科学研究的方针在执行中出现偏差和面临危机时，需要党和政府的支持来实现中医药政策的转折和优化，促进中医药事业的传承与发展。因此，在中医药科学研究乃至所有的科研领域，政府部门应当支持学术传承创新、优先发展，明确科学研究没有高低贵贱之分，防止对科学研究和学术问题“上纲上线”，确保中医药的特色性和独立性。当然，保持政治生态和中医药科学研究之间的和谐共进，就必须加强政策监管和法治建设。中医药科技政策的制定要在政府和业内专家的监管范围之内，不能人为偏离政策设计的初衷和中长期计划。2016年12月，《中华人民共和国中医药法》出台，为未来的中医药发展确立了法律依据，指明了发展方向，确保了中医药科学发展的稳定性和权威性，维护了中医药相关法律法规的尊严。

(二)深入认知中医、西医科学体系的不同，处理好学习借鉴和开拓创新的关系

“中医科学化”“中药标准化”“中医药现代化”等理念都是对中医药创新提出的要求。一方面，鼓励和提倡中医药的创新发展甚有必要，在历史实践中也取得了丰富的成果。但如果把这种思想作为指导中医药诊疗事业发展的根本准则就会出现偏差。另一方面，如果仅仅提倡以西医方法来研究和改造中医，同样会产生较强的误导性，会使人们忽视中医和西医两个独立的科学体系的根本不同，忽视中医中药的独立性和科学性。因此，为了中医药科学能够又好又快地健康发展，就必须在深入认知中医、西医是不同科学体系的同时，坚持学习借鉴和开拓创新。要深刻认识到中医完全应当按照科学规律来指导自身进步，而不能盲目迎合西医层面的科学标准。更不能以中医不符合西医层面的科学标准为由，认为中医不科学，而加以限制和改造。既要利用现代西方科技大胆创新，又要全面继承传统文明的要义和内涵。

(三)坚持一切从实际出发，处理好具体国情和中医药发展的关系

从我国中医药科技政策的历史发展来看，符合我国具体国情的政策有助于推动中医药事业的长足进步，而脱离了实际国情的政策则造成了中医药事业发展的阻碍。中华人民共和国成立初期，基于国力与民情，当时的中医药政策及时有效，起到至关重要和积极作用。但是该政策出现偏差的一个重要原因在于没能正确估量当时的国情，没能真正认识到广大群众看病就医的主要依靠还是中医，没有看到不合理的政策对广大中医生计的冲击。毛泽东推动中医药政策实现重大转折的一个重要原因就是正确看到了当时中国的国情和中医药之间的密切联系。但是自市场经济体制改革以来，特别是加入WTO 以来，新的经济环境要求中医药产业和世界接轨，要求中医进一步科学化、标准化、精确化和现代化，这就在一定程度上形成了中医继承和创新之间的矛盾。在和世界接轨，实现创新的同时，如何保持中医特色，如何继承中医的本质内涵，成为了中医药科学研究与发展必须重视的关键问题。因此，在未来中医药科学研究与事业发展过程中更要注重调查研究和统筹兼顾，客观全面分析具体国情，实事求是，一切从实际出发，制定出符合具体国情的中医药科学研究与发展规划。

(四)扩大中医药科学研究的宣传，强化政府与高校科研机构间的协同创新

借助新兴媒体，全面宣传中医药科学研究，深入报道国家战略规划与重大决策，加强中医药创新政策解读，总结推介经验作法，及时回应社会关切，是扩大中医药吸引力和影响力，推动中医药事业蓬勃发展的重要手段。中医药科技政策的宣传应作为每一项中医药科技创新政策出台后的规定动作。在宣传过程中，各级政府和单位应想方设法、开拓思路，充分利用电视、网络等传播手段，采用多种形式，如公益广告、政策发布会等进行广泛有效的宣传。政策出台后，相关部门对政策在公众中的普及情况应有监管，确保公众知情。协调卫生、科技及相关部门开展宣传，告知公众，尤其要在中医药科研人员中加大学习与认识力度。同时，为保障中医药科技政策在开展中得到更多参与和支持，要加大宣传和吸引高层次的政策研究者。在宣传过程中，政府需要主动引导并强化与企业、高校和科研机构间的合作，加大对参与单位的项目和资金扶持力度，激励科技政策研究者主动研究、积极申报项目、发表高质量的论文和实现科研成果转化，为政府决策提供更多的咨询与建议，推动高校与科研机构协同创新、共同发展。

(五)完善与健全科研人员激励机制与中医药知识产权保护政策

中医药科技政策落实的主体和关键是广大的中医药科研工作者。政府在制定中医药发展的政策时要对中医药科研人员给予充分重视，在技术参股和股权激励政策实施等方面，扩大路径，完善中医药科技成果转化机制，制定实施科研人员流动政策，完善考核评价、技术职务晋升和重大科技奖励制度。有效推进中医药知识产权保护政策，鼓励中医药科技创新的专利申请，打击科技侵权行为，加大中医药科研人员科技成果的保护力度，促使中医药科研人员切实感受政府对科研人员和知识产权的尊重，激励中医药科研人员主动挖掘潜能、积极创新。建立健全中医药知识产权保护政策对提升中医药科研的技术成果转移数量，调动中医药科技人员的科研积极性，推动中医药新技术的研发都有着明显的积极作用。在中医药知识产权保护和立法中，要结合具体国情，借鉴典型国家或地区的成功经验，明确发明人知识产权的私有权限，刺激科研人员的积极性和创造性，进一步推动中医药科研成果的转化，促进中医药科技与健康事业的良性发展。