特朗普政府古巴“新政”的评估与影响

罗 豪 唐笑虹

(战略支援部队信息工程大学洛阳校区 河南洛阳 471003)

2017年6月16日，美国总统特朗普在佛罗里达州迈阿密市发表了实行新的古巴政策的讲话，并签署了旨在强化对古巴封锁的国家安全总统备忘录(National Security Presidential Memorandum，NSPM)。2017年11月8日，美国国务院、商务部和财政部正式宣布调整法规，以执行特朗普总统在讲话和备忘录中提及的政策内容，这标志着特朗普政府古巴“新政”初具雏形。考虑到美国在美古关系中的绝对主导地位[1]、古巴在拉美地区的特殊影响力，以及美古关系调整对美拉双边关系发展和对中国的潜在影响，特朗普政府的古巴“新政”引人关注。

一、特朗普政府古巴“新政”的内容

奥巴马政府时期，美古两国历经多轮秘密谈判之后，于2015年7月恢复了中断54年之久的外交关系；奥巴马总统还签署行政命令放宽了对古巴的制裁与封锁，旨在进一步推动两国关系的正常化进程。[2]-[10]上述背景是考察特朗普政府古巴“新政”的前提基础。特朗普上台初期，由于新政府面临更为棘手的内政外交事务，所以并没有立即推翻前任的古巴政策。值得注意的是，虽然从奥巴马政府古巴政策到特朗普政府古巴“新政”的转换不是一蹴而就的，但是从特朗普竞选期间对前任古巴政策的多次表态，仍可窥见诸多端倪。2016年9月，特朗普在迈阿密市表示，“除非卡斯特罗满足我们的要求，否则我将推翻奥巴马的行政命令。”[11]2016年10月，特朗普在与“猪湾老兵协会”(Bay of Pigs Veterans Association)会面时，批评了奥巴马缓和美古的做法。菲德尔·卡斯特罗(Fidel Castro)去世后，特朗普更是直接表示，“如果古巴不愿意为古巴人民、美古人民与美国在整体上达成更好协议，我将终止两国之间的协议。”[12]入主白宫半年左右，在前期舆论造势和多位政府官员“新政”吹风的基础上，特朗普政府古巴“新政”的靴子终于在2017年6月16日落地，并从11月8日起得以正式执行。

概括起来，特朗普政府古巴“新政”的主要内容包括收紧贸易、旅游以及鼓励民间交往三大部分。

(一)收紧对美古两国贸易往来的限制

在奥巴马政府第二任期的最后两年，奥巴马总统通过签署行政命令的方式，放宽了对两国贸易往来的限制，美国由此增加了前往古巴的航班和邮轮数量，两国企业也纷纷到对方国家投资经营。然而，特朗普政府古巴“新政”却收紧了这方面的限制。特朗普批评前任政府的古巴政策“只有利于古巴政权，而不利于古巴人民”[13]，所以他决定终止那些以牺牲古巴人民利益为代价，却使古巴政府或其军事、情报和安全部门或个人不同程度获益的经济活动。为此，特朗普在总统备忘录中明确要求，国务卿应确定受古巴军事、情报和安全部门或个人控制、并为其工作或作为其代表的实体与子实体，同时发布一份名单，只有这样，美古两国的直接金融交易才会真正促进古巴人民和私人企业的利益。[14]为落实上述要求，美国国务院经济与商务局(Bureau of Economic and Business Affairs)于2017年11月8日发布了一份与古巴军政权关系密切的军工企业、酒店、码头和商店等的详细名单，并表示会持续更新这份名单。[15]除此之外，为继续向古巴军政权施压，特朗普政府还表示支持1996年《古巴自由与民主促进法》(LIBERTAD，也称《赫尔姆斯—伯顿法》)第4节第7条规定的对古巴的经济封锁[16]，包括继续反对联合国和其他国际机构通过定期发布古巴是否出现过渡政府的报告以主张停止封锁古巴的做法。[17]

(二)严格执行美古两国之间的旅游禁令

自1962年实施对古封锁以来，美国公民赴古巴旅游被严格限定在家庭访问、政府官方业务、新闻活动、宗教活动、专业研究和会议等12个类别[18]之中。奥巴马政府时期，参议院曾提出一项跨党派议案，宣布解除美国公民赴古巴旅游的所有限制，[19]还鼓励增加前往古巴的轮船和邮轮数量，并授权美国公民从古巴购买价值400美元以内的商品等。[20]2016年，美国人蜂拥至古巴旅游，人数达到创纪录的50多万。[21]然而，特朗普在总统备忘录中却要求严格落实两国之间的旅游禁令。在旅游问题上，特朗普政府古巴“新政”要求：旅游必须出于合法的教育目的，除了受2011年1月27日生效的法规允许的教育旅游以外，所有教育旅游都应由一个受美国管辖的机构主管，而且所有旅游者必须由主办单位的一名代表陪同前往；所有赴古巴旅游者必须对旅游期间的全部交易做出完整、准确的记录，而且这些记录应在至少5年之后由财政部审核；美国财政部长应定期去古巴旅游，以确保游客遵守相关法律法规，财政部长还应财政部监察长要求发挥对财政部各项旅游活动的监督作用；财政部监察长应通过财政部长向总统提交一份报告，以总结180天内对当前调整后的法规的监督结果。[22]

(三)支持古巴人民并鼓励两国民间交往

美国虽然有敌视古巴卡斯特罗政权的传统，但其对古巴人民的态度却是积极的。特朗普在迈阿密市宣布古巴“新政”时，就通过抨击古巴政权侵犯人权的种种“罪行”表达了对古巴人民的关心。一方面，特朗普古巴“新政”将继续支持古巴人民。特朗普认为，自由、独立的主权国家是古巴人民实现自身幸福、健康、安全、教育和其他所有需求的最好载体，所以美国会尊重古巴的主权独立，但这并不意味着美国会拒绝帮助古巴人民。[23]为落实总统决策要求，美国国务院、财政部等部门表示，将通过拓展互联网服务、鼓励合法旅游以及增加自由媒体、企业和协会数量等方式，加大对古巴人民的支持；将鼓励与贸易制裁改革、2000年《出口促进法案》(ReformandExportEnhancementAct)和2002年《古巴民主法案》(CubanDemocracyAct)要求相一致的向古巴出售农产品、药品和医疗器械的交易；将召集一个由古巴广播公司、合适的非政府组织和私营实体组成的工作组，调查在古巴扩大互联网接入的技术挑战和机遇，并通过联邦政府支持的项目与活动，来鼓励古巴的媒体自由和网络自由，使古巴人民享有自由的、不受管制的信息资源。[24]

另一方面，特朗普古巴“新政”积极推动两国民间交往。修改后的法规虽然对贸易与旅游加强了限制，但美国公民在古巴私人住宅中租住、在古巴私营餐厅中就餐以及在古巴私营商店购物等活动，都是被允许的。[25]最新政策还规定，那些获得许可的非学术旅游者和旨在支持古巴人民的旅游者，应该去古巴参与全天候的活动，从而加强与古巴人民的联系，支持古巴的公民社会，促进古巴人民脱离古巴当局而独立，以及与古巴个人进行有意义的互动。[26]

二、特朗普政府实行古巴“新政”的原因

简而言之，特朗普政府实行古巴“新政”的根本原因是为了“维护美国国家安全、外交政策利益和加强与古巴人民的团结”[27]。具体而言，奥巴马政府古巴政策的缺陷、美国人批判性思维方式和特朗普希望兑现竞选承诺等因素，共同促成了特朗普政府古巴“新政”的出台。

(一)奥巴马古巴政策的缺陷是实行古巴“新政”的直接原因

特朗普认为，奥巴马政府放宽对古巴旅游和贸易限制的政策，使投资、旅游产生的利润直接流向了古巴政权，这不仅不利于古巴民众，反而巩固了古巴政权。“我们的古巴政策要致力于帮助古巴人民，而不是帮助巩固古巴军政权”“我们为什么要做有利于古巴军事、情报部门的生意？为什么不能关注有利于古巴人民的事情？”特朗普总统的一位高级顾问同样对奥巴马政府古巴政策的缺陷进行了含蓄的指控。[28]特朗普认为，这一政策缺陷带来的直接后果，只能是古巴更残酷的镇压和一场碾碎和平与民主的运动。[29]有鉴于此，他希望通过实行新的古巴政策来弥补前任政府的政策缺陷，从而确保美古两国的接触能促进美国和古巴人民的利益。按特朗普政府的界定，这些利益包括：改善古巴的人权状况；鼓励古巴不受政府控制的私营部门发展；对在美国的古巴人执行最终驱逐令；保卫美国国家安全和公众的健康与安全，包括适当介入刑事案件以确保被美国遣返者生活在古巴或存在于古巴政府之中；支持美国的农业并保护动植物健康；在科学和环境挑战问题上增进对美国的理解；以及促进民用航空安全等。[30]

(二)美国人批判性思维方式是实行古巴“新政”的内在动因

虽然时代在变，但基于特定历史、社会和文化环境产生的战略思维方式却不会轻易发生改变。美国人批判性思维方式的形成，既与美利坚民族从欧洲远涉重洋到北美大陆后经历的开拓历史密切相关，又受到美国社会中无处不在的竞争机制及由此孕育的竞争意识影响，而且还受到美国文化中“批判哲学”[31]的直接影响。今天，批判、反思与质疑已经成为美国人考虑问题的一种惯常思维方式，它既渗透着个人主义强调个性与冷酷竞争的特点，又体现着对突显自我、不承认偶像或权威的强调。这种批判性思维方式往往使美国总统等战略决策人并不顾及前任的战略遗产，而是主张修正或推翻前任的战略，以此突出自己战略的重要性、正确性和独特性。在美国历史上，每一届新政府上台，无论是同党还是异党，都要对前一届政府的战略进行批判，并另起炉灶。[32]从特朗普政府竞选期间和上台之后的实践来看，特朗普同样受到批判性思维方式的深刻影响，比如他否定奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，退出《巴黎协定》，主张废除“奥巴马医改”(Obamacare)等。从某种程度上说，“扭转”奥巴马政府的古巴政策并实行古巴“新政”，也是特朗普在批判性思维方式影响下采取的一项外交举措。而且，通过接连否定奥巴马政府的政策“遗产”，特朗普政府还能吸引国内民众和国际社会的关注目光，并给外界留下深刻印象，塑造具有鲜明“特朗普特色”的内政外交行事风格，进而增加外界对其各项政策的期待与支持。

(三)特朗普政府希望通过兑现竞选承诺来扩大民意支持

2016年9月16日，时任共和党总统候选人的特朗普在迈阿密市批评了奥巴马对美古关系做出的调整，称其“只有利于古巴政权，对古巴人民和美国来说，是一个不公平的交易”。[33]在与反古巴的“猪湾老兵协会”成员会面时，特朗普还承诺要“推翻奥巴马对古巴的缓和政策”。特朗普因此获得了“猪湾老兵协会”的认可，这也是该协会第一次给予美国总统支持。[34]需要强调的是，佛罗里达州在美国总统选举中素有“摇摆州”之称，对最后的选举结果具有关键影响。在2016年美国总统大选中，特朗普获得该州52.7%选票，成功击败了获得该州44.0%选票的希拉里，取得了这关键一役的胜利。特朗普明白赢下佛罗里达州的重要意义，因此多次在公开场合向佛罗里达州的“古巴友人”致谢。[35]胜选之后，特朗普在社交平台上重申竞选时的承诺，表示“如果古巴不愿为古巴人民、美国人民以及美国在整体上达成更好的交易，我将终止这项交易”。[36]所以，在2017年6月15日的古巴“新政”背景情况介绍会上，特朗普政府的一位高官反复强调：“古巴‘新政’是特朗普总统在履行他竞选时的承诺，他对此非常重视，如今他将兑现自己的承诺。”[37]次日，特朗普在政策讲话中也强调：“去年你们将手中的选票投给了我，今天我要兑现我的承诺。我宣布取消奥巴马政府与古巴之间完全不公平的交易，并立即生效。”[38]另外，兑现竞选承诺还有利于回应选民的期待，安抚共和党内反古强硬派情绪，转移“通俄门”舆论焦点，塑造特朗普政府信守承诺的形象，进而扩大民意支持度。

三、对特朗普政府古巴“新政”的评估

特朗普政府古巴“新政”是对奥巴马时期美古关系缓和的再次收紧，但它并没有全盘否定奥巴马政府的古巴政策，只是对部分政策进行了“逆转”。如果将奥巴马政府对美古关系的改善比作向前迈进了两步的话，特朗普政府古巴“新政”则使美古关系后退了一步；但是与历史上的交恶状态相比，当前美国对古政策调整的总体步调仍是向前的。特朗普政府古巴“新政”对前任政策进行“部分逆转”而非“全盘否定”，是诸多因素共同作用的结果。

(一)奥巴马政府古巴政策虽然存在缺陷，但其合理之处不容抹杀

特朗普政府虽然声称前任政府的古巴政策有很多不足，但不可否定的是，前任政策仍有许多可圈可点的地方，如两国互设使馆打开了官方互动的大门，美国从古巴获得了丰富的原料，美国企业得以进入古巴投资获利，古巴成为美国禁毒上的合作伙伴，[39]更多美国公民实地欣赏了古巴美景，等等。因此，相对奥巴马政府古巴政策作出的贡献而言，特朗普对它的批判声音更像是一种政治手段的运用和外交姿态的展现。这一点从特朗普总统对“干湿脚”政策[40]的态度上就可见一斑。2016年2月13日，特朗普在接受《坦帕湾时报》关于“干湿脚”政策的采访时表示：“古巴人通过踏上美国国土就能成为美国公民并享受福利待遇，是非常不公平的。”[41]同年8月11日，当《迈阿密先驱报》记者提问特朗普“是否会放弃‘干湿脚’政策”时，他有所回避地说：“下周我将与许多古巴裔美国人见面并讨论这一问题，我将聆听它们的声音，考虑他们的感受。”可直到一个多月之后，特朗普才在迈阿密市与古巴裔美国人进行会面，而且这次会面并没有讨论任何政策细节。[42]直到2017年6月16日，特朗普总统才正式表态“不再恢复令许多古巴公民冒着生命危险非法偷渡到美国的‘干湿脚’政策”。由此可见，虽然取消“干湿脚”政策是奥巴马政府古巴政策的组成部分，但特朗普政府并没有对其进行一味否定，而是予以延续和保留，其关键在于取消该政策迎合了本届政府缩减财政支出的需求。

(二)改善美古关系顺应了历史潮流，逆潮流而动将面临巨大压力

奥巴马政府得以改善美古关系的一个重要原因，在于获得了国内民意的广泛支持。当时美国多个民调机构就“是否同意美古恢复外交关系”“是否支持美国取消对古封锁”等问题向民众提问，结果显示支持者比例远高于反对者，[43]可见改善美古关系是顺应主流民意和历史潮流之举。如今，特朗普政府若想再次关上改善美古关系的大门，将面临国内国际多重压力。一是来自主流民意的压力。2016年12月，美国皮尤研究中心(Pew Research Center)针对美古关系做了一次民意调查。调查结果显示，对于“去年美古两国恢复了外交关系，对此你是支持还是反对？”的提问，高达75%的受访者选择“支持”，只有19%的受访者选择“反对”；对于“解除对古巴的贸易禁运将允许美古两国企业到对方国家做生意，对此你是支持还是反对？”的提问，73%的受访者选择“支持”，20%的受访者选择“反对”，而且支持率较以往进一步提高，反对率则呈下降趋势。(参见表1)二是来自古巴裔美国人的压力。因古巴裔美国人在美国地方和全国性选举中的重要性时常凸显，[44]所以美国过去奉行的对古强硬政策在很大程度上受到古巴裔美国人反古立场的影响。然而，随着时代变迁和古巴裔美国人社区人口结构的变化[45]-[46]，越来越多的古巴裔美国人支持美国对古巴采取接触和对话政策，反对制裁、封锁和孤立政策。[47]-[48]三是来自国际社会的压力。国际社会一直敦促美国解除对古巴的制裁与封锁，虽然美古两国于2015年7月恢复了外交关系，但由于美国对古制裁仍然存在，所以国际社会并没有放松对美施压。2017年11月1日，第72届联合国大会以191票赞成、2票反对的结果，通过了由古巴提出的《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》决议草案。这是联大连续26年通过此类决议，只有美国、以色列投了反对票，可见美国在此问题上面临的国际压力巨大。

表1 皮尤研究中心针对美古关系所做的民意调查

问题1:去年美古两国恢复了外交关系,对此你是支持还是反对?(%)时间支持反对不确定2016年12月1-5日75197问题2:解除对古巴的贸易禁运将允许美古两国企业到对方国家做生意,对此你是支持还是反对?(%)时间支持反对不确定2016年12月1-5日732072015年7月14-20日722442015年1月7-11日66285

资料来源：皮尤研究中心民意调查，参见http://www.pollingreport.com/cuba.htm ，http://www.people-press.org/2015/07/21/growing-public-support-for-u-s-ties-with-cuba-and-an-end-to-the-trade-embargo/，http://www.pewresearch.org/fact-tank/2016/12/13/americans-still-favor-ties-with-cuba-after-castros-death-u-s-election/.

(三)古巴和拉美形势悄然变化，特朗普政府不愿错失战略机遇期

奥巴马政府时期，美国面对的是卡斯特罗政权长期控制下的一个封闭的古巴，和因左翼复兴而充斥“粉红色浪潮”[49](Pink Tide)的拉美。但特朗普上台以来，古巴和拉美的形势发生了许多变化：菲德尔·卡斯特罗去世；劳尔·卡斯特罗(Raul Castro)宣称将在2018年4月退休；有可能接任劳尔·卡斯特罗的古巴国务委员会第一副主席兼部长会议第一副主席米格尔·迪亚斯·卡内尔(Miguel Diaz-Canel)，是首位未参加过古巴革命却担任该职位的领导人；[50]自2011年古共“六大”开始的古巴经济模式“更新”取得的成效显现；[51]奥巴马政府放宽对古封锁后，古巴新兴私营部门已开始依赖美国游客和投资；[52]近两年拉美政坛日渐呈现“左退右进”的态势。[53]对特朗普政府来说，上述变化为美国今后把控美古关系走向、敦促古巴自由民主改革和进一步加强在拉美的影响力，提供了难得的战略机遇期。从2015年首次向国会提交控制旅游业给古巴军政权带来有利影响的法案开始，作为反古“急先锋”的佛罗里达州共和党参议员马克罗·卢比奥(Marco Rubio)就一直乐此不疲地从事这项工作。他的一位顾问甚至表示，“从长远考虑，卢比奥认为劳尔·卡斯特罗及其最亲近的助手都已年过八旬，古巴无论如何都将迎来新一代领导人；我们所做的努力是为促进这种转变和进一步增加古巴人民的政治、经济自由做铺垫。”[54]特朗普本人也公开表示，“我们将为古巴新一代领导人上台执政、卡斯特罗政权长期残暴统治结束这一天而工作，而且我相信这一天就在不远的将来”。[55]所以，特朗普政府不会贸然全面否定前任政府的古巴政策，错失难得的战略机遇期。

结语

特朗普政府古巴“新政”中收紧贸易、旅游以及鼓励民间交往等措施的实行，将对美国、古巴、拉美以及中国产生许多影响。对美国而言，美国虽然有可能以调整美古关系为抓手，借拉美“左退右进”之势强化在该地区的影响力，但美国与古巴之间的贸易将不可避免地受到影响，这不仅会直接损害在古巴投资的美国公民的利益，招致广泛的民怨，还会损害美国的长期利益。对古巴而言，特朗普政府古巴“新政”的措施将直接冲击古巴旅游业的发展，古巴国企和政府也会承受一定的经济损失，古巴可能将继续通过拓展与欧盟、中国和俄罗斯等国的关系，来对冲美国对它的封锁和限制。对拉美而言，特朗普此次对拉美“左翼”先锋古巴的施压，与近期和秘鲁、阿根廷、哥伦比亚等“右翼”国家领导人的会面形成了鲜明对比，美国的古巴政策调整有可能使今后美拉关系中左右翼国家的态度分野更加明显，拉美国家之间左右分化、外交对立的态势更加突出。对中国而言，特朗普政府古巴“新政”强化了对古巴的制裁，延缓了美古关系正常化的进程，将不利于古巴经济环境的进一步自由化和透明化，对中国在古巴的贸易和投资产生不利影响。但另一方面，美古之间贸易往来的限制将给中国提供难得的机遇，中国可以利用中古两国经济的互补性，扩大和加强两国之间的经贸关系；而且，中国可以接住美古关系趋紧状况下古巴抛来的橄榄枝，巩固和深化相同社会制度国家之间的友好关系，并为中国进一步拓展与拉美国家的关系做铺垫。

总的来说，特朗普政府建立在批判奥巴马政府古巴政策基础之上的古巴“新政”，具有十分明显的折衷色彩，它不是一种单一的政策或意见，而是对国内不同政策、意见调和后的混合物。与托克维尔在《论美国的民主》中所描述的一致，批判性思维方式对特朗普总统的认识论产生了深刻影响，比如他“只把传统作为一种已得的知识，把现存的事实视为创新和改进的有用学习材料；依靠自己的力量与实践去探索事务的原因；不拘手段去获得结果；不管形式去深入本质”[56]等。从这个意义上来说，在上台仅一年多的时间里，特朗普政府的古巴“新政”，更像是一次外交政策上的大胆尝试，是缺乏外交经验的“非建制派”总统“摸着石头过河”的产物。由于受国际国内诸多因素影响，未来美国的古巴政策一定不会一成不变，但基本不会偏离当前设定的大致轨道。作为同时与美国、古巴具有重要关系的国家，中国应该密切关注美国的古巴政策以及美古两国关系的发展变化，妥善处理好中美关系和中古关系，实现双边关系和中国在拉美地区利益的最大化。