农地撂荒：现实案例与制度归因

杨 军

（仲恺农业工程学院 经贸学院，广东 广州 510225）

一、前言

随着经济和社会的发展，我国在农地资源利用方面出现了“中国式的悖论”，一方面，人多地少，尤其耕地更少是我国的基本国情，占全世界7%的耕地要养活20%的人口［1］。《中国国土资源公报》的数据显示，2015年末，全国耕地面积为20.25亿亩，年内净减少耕地面积99万亩。而到2016年末，全国耕地面积为20.24亿亩，比2015年减少115.3万亩，全国耕地总面积正在不断向红线靠近。另一方面，由于多种因素的影响，农地却正在不断被弃耕，农地撂荒的程度逐年严重，而且已经引起了党中央的高度重视和警觉。

众所周知，历史上，中国各式农民运动都与农地有关，都在为争取基本的生产和生存所需要的农地而斗争，但是到了当前，我国不得不面对两个问题，一是为何几千年来被农民视为“命根子”的农地会出现弃耕撂荒的现象；二是在此现象越来越普遍的情况下，我们又该采取怎样的相应措施破解当前在农地利用方面存在的“中国式的悖论”，这些正是学术界和政策界迫切需要回答和解决的问题。因此，通过现实案例来探讨农地撂荒的制度原因，并据此提出相应的措施是本文研究的主要方法和主要目的，为此，本课题组于2018年1月和2月份选取了广东省翁源县的坝仔镇和江西省宁都县的某些村委会作为调查对象，首先围绕农地撂荒的现象和原因设计了调查问卷，然后采取了实地访谈的方式进行调查。样本来自两个方面，一方面主要针对各个村委会，调查了17个村委会，另一方面主要针对农户家庭，随机抽取了180户农户家庭。

二、现实案例

（一）江西省宁都县部分村委的撂荒农地

宁都县隶属于江西省赣州市，全县总人口约有83万，其中城镇人口占据一半左右。由于农业资源比较丰富，农地也较肥沃，宁都县历史上是一个比较典型的农业大县，全县粮食生产主要以水稻为主。如果全部耕地都利用起来，并且种植2造，那么除了满足该县粮食自给之外，粮食产量的一半以上需要流出该县域外。近年来，随着城镇化进程的加速，以及经济和社会的发展，宁都县农地撂荒的现象呈现出逐年严重的态势。因此，围绕农地撂荒的问题，课题组随机抽选了该县4个村委，实地访问了这些村委的干部和一些农户，得到了如表1关于该县部分村委农地撂荒的调查数据：

表1 宁都县部分村委撂荒农地的调查数据

需要说明的是，所谓显性撂荒是指一个计算周期内（公历一整年）没有在该农地上从事任务农业生产的现象。隐性撂荒即为季节性撂荒，指的是在该农地上本可以从事两造或以上的农业生产而没有从事的，仅仅从事了一造的现象。显性撂荒占比是指显性撂荒面积除以耕地总面积。隐性撂荒占比是指隐性撂荒的面积除以耕地面积与农地本来造数的积，用公式表示：

从表1中的数据可知，四个村委平均显性撂荒达到了8.41%，平均隐性撂荒达到了31.34%，可见，宁都县在农地的显性撂荒和隐性撂荒方面均属比较严重的程度。

（二）广东省坝仔镇部分村委的撂荒农地

坝仔镇是广东省翁源县的一个典型乡镇，下辖22个村委会、1个综合场、两个居民委员会、331个村民小组，总人口50000多人。由于该镇地处粤北山区，平川耕地面积占比不大，梯田面积占比不小，再加上城镇化进程的加速，以及经济、社会的发展，近几年，坝仔镇也出现了耕地撂荒现象，为此，课题组抽选了其中的13个村委进行了实地访谈调查，调查结果见下表2。

表2 坝仔镇部分村委撂荒农地的调查数据

从表2中的数据可看出，广东省坝仔镇农地撂荒的现象尽管没有江西省宁都县那样严重，说明相对于内地省份而言，广东更注重农地的保护和利用，这应该得益于其相对的区位优势和灵活的农地利用政策，很多农地改为种植蔬菜和其他的高价值农产品。但是，从整体上来看，农地撂荒的问题依然较严峻，显性撂荒占比为3.66%，隐性撂荒占比为4.08%。

三、制度归因

导致农地撂荒的原因尽管也与自然条件有关，但是，我们认为家庭联产承包责任制、农村社会保障制度、户籍制度和城镇化进程、农地专用属性等制度是主要的影响因素。具体可从以下5个方面进行阐述。

（一）家庭联产承包责任制的制度效应呈递减趋势，农地的相对产出效应偏低

家庭联产承包责任制是在特殊的历史条件下的产物，是为了解决当时农村极其落后生产力的背景下的制度安排。因此，在这种历史背景下，当时的农村土地制度创新仍属于较低层次的生存适应性创新，制度的设计目的是为了解决温饱问题，亦即尽可能多地生产粮食和其他主要的农产品，以满足人们对各种农产品的需求。事实也证明，这种农地制度的设计在当时的确能够极大地调动广大农民的生产积极性，极大地解放了农村的生产力，并呈现出规模报酬递增的现象，也有效地解决了我国长期以来的温饱问题。但是，正如任何事物的发展一样，这种规模报酬有上升的区间，也有下降的区间。在我国改革开放不断深入的当下，家庭联产承包制的制度滞后性逐渐地呈现出来，它的制度效应呈递减的趋势。林毅夫用生产函数对家庭联产承包责任制给农业带来的贡献进行分析后认为，在1978年-1984年农业总产值以不变价格计算增加了42.23%，其中有46.89%是由家庭联产承包责任制带来的。1985年以后制度效率开始下降，以成本收益为例，1985年为70.8%，1990年为60.5%，1996年为56.1%［2］。而且进入新世纪后，一系列困扰农业和农村经济发展的土地问题不断涌现，如农村土地的集约化、规模化、机械化等问题，而这些问题在家庭联产承包责任制的框架下均难有效地得到解决。再加上，我国工业化和城镇化进程的加速，农业在国民经济体系中的比重下降，根据2017年的统计，2017年我国农业的比重在9%以下。因此，相对于第二产业和第三产业，农地的投入―产出比已经下降了很多［3］。因此，农民通过对比之后，往往会选择转行从事其他产业，由其承包的责任地要么由村里的其他人耕种，要么放任不理而处于撂荒的状态。

（二）家庭联产承包责任制导致的农地细碎化严重，阻碍了农地的有效流转

在家庭联产承包责任制下，农地首先以村为单位，测量出全村拥有的农地面积总量，然后以村小组为次级分配单位，村小组则基本上按人口平均分配。由于土地的区位条件、肥沃程度、水利条件等自然性的差异比较明显，根据马克思的地租理论，这些自然差异必然形成级差地租。在谁都不愿意承包劣等地的情况下，为了保证承包经营的公平与公正，不管从全村的角度进行分配，还是村小组进行分配，均是把农地划分为一、二、三等级，把整块地分割成了许多小块，这样就能够保证每家每户均能分得到各个等级的农地。这就出现了不管在哪个等级的农地上，均有多户经营的现象。在家庭联产承包责任制下，尤其在刚刚实行此制度时，这种农地分配的方法很受农民的欢迎。但是，这种分配的方法，也直接导致了目前广大农村土地的细碎化非常严重，农民无法做到在同一块地上完成所有的生产作业，比较普遍的现象是，今天在这块地上作业，明天在另一块地上作业。尤其在当下，城镇化进程加速，农村劳动力逐年下降，进城务工的农民工在自家劳动力不够的情况下，大多会选择在亲朋之间转租或直接弃耕撂荒。而转租也因农业规模过小，机械化成本过高，农地的相对产出偏低而无法长期有效进行。尽管近几年，国家在农地流转方面设置了很多制度，目的是使农村的土地通过流转而实现集约化、规模化的利用，并且进行了确权登记，按理说，那些由于劳动力不足而撂荒的农地，本应该可以通过流转而重新利用起来。但是，我们通过调查发现，并不是所有的农民都愿意参与流转，在调查的180家农户中，有近40%左右的农户不愿意流转，另有10%的农户还处于犹豫中。另一方面，即使流转也很难保证都流转给了某一家农户或者经营主体，这样同一块农地的经营权可能仍然会属于不同的经营方，农地的细碎化没有彻底地改变。而对于经营方来说，如果他选择的农地规模达不到所需要的程度，机械化操作不划算，那么，他也不会选择撂荒的农地进行经营，因此，在农村经常能看到在同一块地上，有的处于利用状态，而有的仍处于撂荒状态。可见，由于细碎化，农地的集约化、规模化和机械化均难以有效地进行，这就有可能导致那些级差地租较低的农地处于撂荒的状态。

（三）农村社会保障制度不完善，农民对农地的依赖性仍然很强

由于历史的原因，我国的社会保障制度明显地分为两类，一类是城镇居民的社会保障制度，另一类是农村居民的社会保障制度。城镇居民的社会保障制度由于起步较早，各方面均趋于成熟和完善，而且不断向发达国家靠拢。但是，农村的社会保障制度则起步很晚，尤其在养老和医疗方面的制度严重滞后，很长一段时间里，农民在养老和医疗方面基本上得不到有力的保障。尽管最近几年，党中央为了解决农民的社会保障问题，出台了很多配套政策，并拨出专项资金，为农民购买了养老和医疗方面的保险，但是，与城镇居民相比，农村居民所得到的保障程度仍然相距甚远。因此，很多农民认为土地是他们最后的依赖和保障，甚至不少在城镇务工的农民工也持有相同的观点。再加上，家庭联产承包责任制对土地使用权的划分使农民对承包的土地产生了恋土情怀[5]，尤其在农地确权之后，受禀赋效应的影响，有些农民自认为确权之后的土地就是他自己的，拥有它比放弃它更有满足感。许多农民即使从事了非农产业，甚至已经离开了农村，并且大多数时间已经用于城镇务工方面，但也不愿放弃农村的土地，为了守住一亩三分地，他们宁愿将土地粗放经营甚至显性撂荒，也不愿放弃土地的经营权。所以，尽管国家出台了很多鼓励农地流转的制度和政策，希望那些在城务工、家庭劳动力不足、能力不够的农民将农地流转出去，但是，农民就是抓住农地不放，不参与流转。与此同时，农村中很多种田能手希望得到更多的土地进行集约化、规模化、机械化，甚至企业化生产，却很多时候由于农民不愿意流转而不能如愿。表3是对那些不愿意参与农地流转的农户进行调查的结果：

表3 农民不愿意参与农地流转的原因

从表3中的数据可看出，因为害怕失去农地承包经营权后，没有生活和生存来源的比例占到了24.4%，尽管比例不算太高，但确也反映了当前农民对社会保障的不满意。因此，由于农村社会保障制度不完善，农民对农地的依赖性强，从而使得那些本可以通过流转而重新利用的撂荒农地无法有效地开发。

（四）户籍制度改革和城镇化进程推动农民加速向城镇转移，农业劳动力明显减少

为了吸引农民进城务工，加快城镇化的进程，中央政府在户籍制度改革方面曾经采取了一系列的举措。1997年6月，公安部公布了《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，为农村剩余劳动力向城镇转移开了绿灯。2017年3月，国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。同年4月，国务院刊发了《关于转移农村劳动力保障农民工权益工作情况的报告》，报告指出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇，特别是县城和中心镇落户条件的政策，以保证从农村转移进城的农民享有与当地城镇居民同等的权益。自此，我国新的户籍制度终于确立，城乡户籍管理上的二元结构逐步瓦解，农民进城务工有了明确的制度保障。再加上，城镇具有的教育、医疗、文化、娱乐等公共服务的优势，吸引了大批的青壮年进城，因此，在户籍制度改革和城镇化的进程中，我国农村劳动力也在急剧地减少，尤其是能够从事农业生产的青壮年劳动力明显减少，农村年青一代基本上在中小城市，甚至大城市购置了物业，已经脱离了农村，他们的生活和生产方式与城里人没有区别。现在的农村只剩下老人、妇女和小孩，而且近年来，那些四五十岁的中年妇女也离开了农村，随夫或子女进了城。因此，现在的农村能够从事农业生产的劳动力极其缺乏，这就势必导致那些偏远和稍微偏远的农地由于劳动力不够而被迫长期弃耕撂荒，甚至也容易出现隐性撂荒。表4是课题组在江西省宁都县某些村委完成的农村劳动力抽样调查表。

表4 江西省宁都县某些村委的农村劳动力调查表（单位：人）

从表4可看出，在宁都县的青壮年劳动力中，进城务工人数占了50%以上，农村剩余劳动力数占50%以下。因此，从现有的农业技术水平来说，要保证所有的耕地都处于充分利用状态，当前农业劳动力数远远不够。

（五）“农地粮用”的专用属性束缚了其他用途，撂荒农地的再利用受限

尽管我国幅员辽阔，土地的拥有数量也能排进世界前几名，但是，我国是一个人口大国，拥有14亿人口，再加上，我国沙漠多，山多，耕地少，近几年，又由于城镇规模的扩大和基础设施建设的需要，侵占了很多耕地，因此，我国耕地面积正逐年减少。为了保证我国的粮食安全，党中央一直以来都把我国的农地作为最重要资源来对待，并明确规定了我国耕地面积的红线是18亿亩。2009年，国土资源部提出了“保经济增长、保耕地红线”行动，坚持实行最严格的耕地保护制度，耕地保护的红线不能碰。为了达到此目的，我国还从法律上对农地使用范围进行了规定，根据农村土地承包法，农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，由农村集体经济组织发包给农民使用，但未经依法批准不得将承包地用于非农建设。而对于制度的执行者来说，为规避粮食供求缺口引起的粮食危机及其可能引发的社会不稳定，对“农地农用”的规定在很大程度上实际上有着“农地粮用”的种植要求或限制[1]。因为担心上级政府的问责，下级地方政府也并不鼓励农地的非种粮行为。有时尽管农地的使用范围并没有离开非农领域，而仅仅是不种粮食，也不一定能得到地方政府的支持。因此，农地的种粮专用属性是比较普遍的，而种粮相对于种经济作物和从事其他非粮产业（比如养殖业）成本高、收益低，导致拥有土地承包权的经营者无法获得相应的平均收益，从而将部分中等地以及偏远而又贫瘠的劣等地撂荒[1]。课题组在调研时，做了一份假设性的调查问卷，是关于撂荒农地再利用的调查，见表5：

表5 撂荒农地再利用的调查

从表5中的数据可看出，如果政府对于“农地粮用”的专用属性适当放松一下，农地撂荒的程度就有可能得到一定程度的缓解。

四、结论与建议

（一）结论

综合以上观点，我们认为导致当前农村农用耕地大量撂荒的现象主要应该归因于制度，一是由于家庭联产承包责任制已经不适合当前的经济和社会发展的需要，导致了农地的相对产出偏低，并阻碍了农地的有效流转；二是农村社会保障制度不完善，导致农民无法完全离开农地，不愿意将农地流转；三是在户籍制度改革和城镇化进程中，一方面为方便农民进城铺平了道路，而另一方面也导致了农业劳动力远远不够，在农业机械化和现代化、集约化和规模化没有真正贯彻之前，必然导致部分农地撂荒；四是农地的种粮专用属性限制了农地的其他用途，某些农民无心继续种植传统的粮食，不得已而撂荒。

（二）建议

1.进一步完善农村社会保障制度，转变农民对农地依赖的观念。农民不愿意加入农地流转，宁愿让其撂荒的原因之一便是农民担心失去农地之后没有生存空间和生活来源。为此，政府需要做好两方面的工作。一是要不断的完善农村的养老、医疗方面的保障制度，让农民享有与城镇居民同等的养老和医疗待遇，消除农民在养老和医疗方面的后顾之忧，鼓励他们进城务工。二是要让农民充分认识到农村土地“三权分置”的基本内涵，使其明白参与农地流转后，放弃的只是农地的经营权，而承包权仍然在农民手中，流入方的经营合同期满后，如果到时流出方的农民自己还需要经营，完全可以收回。这样做的目的是减轻农民对农地的乡土情结，促使农民尽快将撂荒的农地通过流转而重新利用起来，实现农地的成片利用，也有利于农业的规模化和机械化运作。

2.完善农地入股制度，保障农民基本权益。因为乡土情结的现象，以及落后的养老、医疗保障，很多时候，农民不一定能接受放弃撂荒农地的经营权而参与流转，尤其是那些隐性撂荒的农地更是如此，但是，农民比较容易接受将撂荒农地以股权的方式转让给某一家农业企业、农民合作社或农村中的种田能手，农民从中可以根据合同规定获得分红，让农民分享到产业增值的好处，收入也可提高很多，而且农民也可以以农业工人和股东的双重身份参与生产和经营管理。但是如果农地入股的制度过分考虑农业企业、合作社或种田能手的利益，而较少考虑入股农民的基本权益，那么，农民通过入股的方式转让农地经营仅的积极性也会受到影响。因此，政府在农地入股制度的顶层设计的过程中，既要考虑农业企业、合作社或种田能手的利益，更要考虑农民的基本权益。在农业企业、合作社或种田能手需要招聘农业工人和管理人员时，要让入股的农民享有优先的录用权，并且要保证他们合理的工资性和股权性收入。农地入股制度的完善不仅能有效解决农地因农民的乡土情结、落后的养老和医疗而撂荒的问题，而且也能有效解决因在联产承包责任制下，相对收入下降和农地细碎化而导致撂荒的问题。

3.进一步完善农地的基础设施，加快推进农业机械化。对于显性撂荒的农地而言，很多地处偏远，再加上基础设施不完善，尤其是与农地相连的公路大多破烂，农用机械根本无法进入。因此，在农村劳动力远远不够的情况下，如想通过利用农业机械替代劳动的方式开展农业生产，那么，政府需要做好三方面的工作，一是要进一步完善农村的基础设施，尤其要修建能与各级农地相连的农用公路，要保证农业机械能够进入各级农地开展机械作业，要努力使农业机械无育区地覆盖；二是要使农业机械贯穿于农业生产的所有环节，尤其是那些大量耗费农业劳动力的生产环节，比如播种、插秧和收割环节，努力使农民脱离那些过于繁重的体力劳动；三是要升级现有的农业机械，要开发出一些适合于山区和丘陵农地作业的小型农业机械，保证一些偏远的山区农地也能实现机械化作业［4］。这些措施是实现农地集约化和规模化利用的基本条件，在一定程度上能解决显性撂荒和隐性撂荒的问题。

4.设定撂荒的时限，加大对农地撂荒的管控力度。我国的土地制度规定，任何人都不具有土地的所有权，所有权是国家的，政府完全有权力将那些不按规定使用的农地收回。因此，政府有能力对那些肆意撂荒的行为采取必要的管控措施［5］。首先，政府应当鼓励那些劳动力不够的农户家庭将自己无力或无心耕种的农地通过流转的方式转让出去，并获得一定的转让收益；其次，要对那些撂荒农地设定时限，比如撂荒时间以3年为限，如果在此时限内农户家庭不对其进行任何农业生产的话，则政府有权强制收回，由乡镇、村级政府统一管理，并通过流转的方式将其转让给种田能手或农业企业。从某种意义上说，这也是实现农地成片利用的重要手段。

5.树立大食物观，适当放松“农地粮用”的限制。发达地区的农地撂荒现象相对于内陆省份不那么严重的原因之一是发达地区对农地采取了更灵活利用的方式，在没有离开农地农用的前提下，适当种植或养殖其他高价值的农产品，既满足了发达地区的需求，也提高了农民的收入。其实，随着人们物质生活水平的提高，人们在日常用餐时对传统粮食的需求正处于下降的趋势，而对那些营养价值高、环保类农产品的需求却不断上升。因此，我们需要树立大食物观，不能总局限于传统粮食作物的生产，要适当放松对“农地粮用”的限制，允许农民在不违背农地农用的前提下，可以在撂荒的农地上进行其他高价值农产品的生产，比如允许农民在撂荒的农地上进行生态养殖或生态种植，这一点尤其适合于那些离农户家庭较偏远的撂荒农地，这种撂荒农地一般在偏远的山区，那里的土壤肥沃，水质优良，是进行生态养殖和生态种植的天然场所。