无烟环境立法（修法）的新进展和新要求

杨 杰



无烟环境立法（修法）的新进展和新要求

杨 杰

中国疾病预防控制中心控烟办公室研究员

二手烟草烟雾（简称“二手烟”）是从卷烟或其他烟草制品燃烧端散发的烟雾，且通常与吸烟者呼出的烟雾混杂在一起[1]。二手烟暴露是多种疾病的危险因素[2]。中国有超过一半的非吸烟者（包括儿童青少年）长期暴露于二手烟环境中。自1981年日本科学家大武平川开展二手烟暴露与肺癌发生和死亡相关的研究以来[3]，越来越多的研究证据证明二手烟暴露与多种疾病存在相关性。随着研究证据的增多，政策制定者和公众开始意识到制定无烟环境法规的必要性[1]。《世界卫生组织烟草控制框架公约》（简称《公约》）第8条规定，公约缔约方应当实施相关法规，在室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具禁止吸烟[4]。世界卫生组织（WHO）《防止接触烟草烟雾准则》明确提出了实现室内公共场所全面无烟的7项原则：

①采取有效措施防止接触烟草烟雾，需要在特定空间或环境完全消除吸烟和烟草烟雾，以建立100%无烟环境。接触烟草烟雾没有安全程度可言，应当抛弃二手烟草烟雾毒性有一个临界值的概念，因为此类概念与科学证据相抵触。100%无烟环境之外的任何方针，包括通风、空气过滤和指定吸烟区（无论是否有专门的通风系统），都一再表明是无效的。有科学和其他方面的确凿证据显示，技术方法不能防止接触烟草烟雾。②所有人都应受到保护，以免接触烟草烟雾。所有室内工作场所和公共场所都应是无烟的。③必须立法以防止公众接触烟草烟雾——自愿的无烟政策一再表明是无效的，不能提供适当保护。法律要想行之有效，应当简单、明了，便于执行。④周密的计划和充分的资源对无烟法的圆满执行和强制实施至关重要。⑤民间社会在加强支持和确保执行无烟措施方面可发挥关键作用，应当作为积极伙伴，纳入制定、执行和强制实施有关法律的进程中。⑥应当监测和评估无烟法的实施和强制执行情况及影响。⑦如有必要，防止公众接触烟草烟雾的工作应予加强和扩大，此类行动可包括依据新的科学证据和案例研究经验，颁布新法或修订原有法律，改进执行措施和其他措施[1]。

通过实施全面无烟立法来创建无烟环境被认为是唯一能有效保护人们免受二手烟烟雾危害的手段[5]。根据WHO的要求，全面无烟环境立法或符合《公约》要求的立法应符合以下基本要求：禁烟场所应覆盖所有的室内工作场所、室内公共场所和公共交通工具，或禁烟场所至少覆盖WHO推荐的8类场所（医疗卫生机构、中小学校、大学、办公楼、办公室、餐饮场所、酒吧等娱乐场所、公共交通工具）；法规或规章应明确控烟执法主体、执法程序、违法处罚金额；有控烟经费投入；有举报投诉电话或机制等相关内容[6]。

2006年1月《公约》在我国生效后，国内城市的无烟环境立法呈现出积极的态势。“无烟奥运”“无烟世博”“无烟亚运”等大型活动对城市无烟环境立法起到了积极的推动作用。截至2018年底，已有21个较大城市实施了无烟环境立法，其中近一半城市的无烟环境立法基本符合《公约》的要求。但是国家级控烟立法即《公共场所控制吸烟条例》在被列入国务院2016立法工作计划[7]（力争年内完成项目）但当年没有完成立法后，2017、2018和2019年，控烟立法一直没有被列入当年的立法工作计划，国家级的控烟立法显然被搁置了。

为了遏制我国的烟草流行趋势，推动“无烟中国”建设，《“健康中国2030”规划纲要》明确提出，到2030年，我国15岁以上成人吸烟率要降至20%[8]。积极推动控烟立法（修法）工作是实现健康中国战略目标的必备条件。本文探讨了国内控烟立法的新进展和对全面无烟环境建设的新要求。

1 无烟环境立法（修法）和执法的全球进展

WHO的研究数据显示，截至2018年底，全球已有125个国家或地区制定了公共场所控制吸烟法或控烟综合性立法[9]，其中55个国家（地区）实施了全面无烟法律，实现了室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟[10]。部分国家或地区的全面无烟环境立法规定的禁烟场所甚至扩展到了一些室外公共场所，例如规定在距离任何学校、卫生机构、体育设施、文化和行政基础设施500 m范围内禁止吸烟[9]。

通过梳理各国家或地区的控烟法规，发现：有超过80%的国家或地区的机场、教育设施、公共交通工具、医疗卫生机构等公共场所都实现了全面禁止吸烟；越来越多的国家或地区在有儿童的私家车中禁止吸烟，目前已经有40%的缔约方在他们的立法中明确了这一点，其中包括芬兰、法国、卢森堡在内的国家或地区最近都针对这一点作了强制性的规定，很好地保护了未成年人免受二手烟的危害，使无烟环境立法保护的范围扩展到了私人领域；还有一些国家或地区室外公共场所禁止吸烟的范围正在逐步扩大，例如，马来西亚、新加坡等国家或地区禁止在公园吸烟，澳大利亚和瑞典禁止在室外用餐区吸烟，部分国家或地区也将人员密集的沙滩纳入禁烟范围；如卢森堡、挪威、芬兰、克罗地亚等国家已经对电子烟等新型烟草制品进行了限制，卢森堡2017年通过了法案，禁止在16岁以下的儿童活动场所使用电子烟[9]。

国外在保障无烟法规有效实施方面也做出了很好的榜样。有142个缔约方（86%）为无烟法规的实施建立了相关机制或者奠定了基础，比如颁布了具体的实施细则、指南等，以确保法规的有效实施。牙买加、巴基斯坦等国家或地区则建立了很好的协调沟通机制，从而促进政府各部门在控烟执法中的合作。

有关控烟执法研究的结果表明，公民对实施全面无烟环境法规的遵守率最好；政府和社会公众努力，建立共同治理的网络，有利于法规的有效实施。在推动控烟法规有效实施方面，有力的政策推广、公众的知晓情况、执法人员的行动和强有力的对违法吸烟行为的处罚、张贴禁烟标识、对法规实施有效的准备和领导重视是非常有效的执法策略[11]。

2 我国无烟环境立法（修法）的进展

截至2018年底，我国有北京、上海、深圳、西安等21个较大城市实施了城市层面的公共场所控制吸烟的法律法规，覆盖了近20%的人口。越来越多的城市正在积极开展无烟立法（修法），即将加入到全面无烟城市的行列中来，例如重庆、武汉、张家口等。

部分有控烟法规的城市也针对本城市控烟法规所存在的问题，做出了相应的改变。《兰州市公共场所控制吸烟条例》于2014年1月1日生效；2018年5月31日，兰州市实施了新修订后的条例。修订后的条例规定“在禁止吸烟场所吸烟的，由相关监管和执法部门责令改正，并可处以五十元罚款；拒不改正的，处以二百元罚款”“对不履行控制吸烟责任的场所管理者和经营者，由相关监管和执法部门责令改正，并处以二千元以上一万元以下罚款”。相比修订前的条例，极大简化了控烟执法处罚的程序，提高了执法效率，加大了处罚力度，增强了无烟法规的威慑力[12]。《深圳经济特区控制吸烟条例》于2014年3月1日正式生效，其第九条规定娱乐休闲场所（酒吧、歌舞厅、休闲场所）在2016年12月31日之前为限制吸烟场所[13]。根据规定，深圳市于2017年1月1日正式取消娱乐休闲场所缓冲期，深圳市成为全面无烟城市。各城市通过无烟环境立法（修法）工作，使各自的城市正在成为一个无烟城市。新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》于2019年1月1日实施，与原来的法规相比，明确规定了控烟场所范围，增加了控烟措施，完善了相应法律责任，法规的可操作性更强了，而且将电子烟纳入了禁止范围[14]。

《中国城市控烟执法工作调研报告》的结果显示，大部分城市能够积极执法并取得了很好的效果，但也有部分城市的部分场所的法规实施不尽如人意[15]。目前，国内城市无烟法规的执行依然存在比较多的问题。政府经费与人员投入不足、执法人员素质和积极性不高、各执法部门协调困难和参与积极性不够、社会参与度不够、控烟执法的重点和难点场所问题依然严重等，都是阻碍无烟法规有效实施及达到预期目标的障碍。但是，在立法和执法方面的多元化努力，使控烟执法工作变得越来越好。具体体现在：①无烟场所的覆盖范围逐步扩大；②在现有执法机制的基础上，各部门分工更加明确；③提高了违法吸烟的成本，简化了违法程序的认定，根据违法程度的不同对违法行为的惩处力度也加大了[15]。例如《上海市公共场所控制吸烟条例》和《兰州市公共场所控制吸烟条例》修订后，简化了执法程序，执法效率显著提高了，同时也提高了执法人员的积极性，执法效率达到了法规修订前几年的总和[16]。

在执法模式方面，总的来说，采用了两种不同的执法模式，即：多部门的执法模式和单部门为主（与香港和澳门具有一支专职的控烟执法队伍不同，本文指的是由一支执法队伍作为控烟执法的主要力量，但不是专职的控烟执法队伍，这支队伍还承担其他的执法任务）的执法模式。这两种模式加大了协调管理能力，使控烟执法的积极性和主动性得到了提高。

3 无烟环境立法（修法）遇到的新问题——室内公共场所也应禁止电子烟

电子烟也被称为电子尼古丁传送系统，由电子汽化系统、充电电池、电子控制装置以及液弹组成。电子烟通过加热液弹内的液体，产生气溶胶，由使用者吸入肺部。当使用者吐气时，周围人也会吸入这种气溶胶。电子烟的烟液通常含有尼古丁、调味剂以及如丙二醇等有助于制造气溶胶的化学物质。尼古丁也是烟草制品的重要成分之一，具有成瘾性。一些电子烟的产品声称不含尼古丁。除了尼古丁以外，使用者吸入并呼出的电子烟雾可能还含有其他有害和潜在有害物质，包括：可深入肺部的超细颗粒、可导致肺部疾病的丁二酮添加剂、挥发性有机化合物、致癌物质以及如镍、锡、铅等重金属[17]。由于电子烟对公众健康的影响还未被系统评估过，所以电子烟的普遍使用非常令人担忧。

电子烟对使用者的健康造成的短期或长期的影响亟待研究，但目前已有一些证据显示电子烟对健康有潜在风险。一项针对北京居民的调查发现， 34.7%的电子烟使用者经历过咽喉刺激或咳嗽（14.9%）、口干（13.2%）、恶心（3.3%）、头痛（1.7%）等不良反应[18]。同时，青少年使用者的健康可能更容易受到影响。一项针对韩国高中生的研究发现，使用电子烟的学生患上哮喘的可能性是从不使用者的2.7倍，由于哮喘而休4天或以上病假的可能性是从不使用者的15.4倍[19]；一项针对中国香港青少年的电子烟使用和呼吸道疾病的研究也得出了类似的结果[20]。

同时，电子烟所产生的二手烟对不吸烟者的健康影响不应被忽略。因为电子烟也会释放可吸入的液体细颗粒物和超细颗粒物、尼古丁和致癌物质。最近一份关于被动接触电子烟使用者呼出的气溶胶（或称二手气溶胶）的系统性综述得出以下结论：被动接触电子烟蒸汽可能产生不良的健康影响[21]。

在制定电子烟管制战略方面，WHO对各国政府提出了以下建议[22]：(a)阻止向非吸烟者、孕妇和青少年促销电子烟并阻止他们开始使用此类制品；(b)尽量减少对电子烟使用者和非使用者可能的健康风险；(c)禁止对电子烟使用未经证实的健康宣传说词；(d)保护现有烟草控制工作不受烟草业的商业及其他既得利益的影响。

在制定电子烟管理政策时，建议应采取以下措施[22]：阻止未成年人使用电子烟；保护人们免受电子烟排放的有毒二手气溶胶的危害；限制电子烟的营销和广告。

为此，部分城市已采取了积极行动，对电子烟做了部分监管规定。例如2019年1月实施的《杭州市公共场所控制吸烟条例》规定：吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾，以及持有点燃的烟草制品的行为；在杭州的禁烟场所同样也禁止吸电子烟。《南宁市控制吸烟规定》将电子烟纳入到了吸烟的管理范围。拟定修改的《深圳经济特区控制吸烟条例》[23]、《武汉市控制吸烟条例》[24]也将吸电子烟纳入了吸烟的范围。

4 应对与策略

4.1 修订或完善“控烟善法”

什么是“控烟善法”？按照《公约》要求，应明确规定室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟；明确各部门、各行业、单位的职责；简化执法处罚程序；合理设定违法吸烟的罚款金额。例如：处罚金额不能太多，也不能太少；太少起不到威慑作用，太多在实际处罚操作过程中会增加处罚的难度和使程序复杂化。在法规中需要明确多部门、多领域的共同参与以及控烟的明确指引。

4.2 无烟环境立法需要与时俱进

在立法和修法过程中，需要呈现新的科学研究的结果，与时俱进。例如电子烟危害及电子烟二手烟草烟雾危害问题，这些都应在新的立法或修法中体现出来。随着时代的进步，人民追求美好生活的愿望会逐步提高。在保证室内公共场所全面禁烟的基础上，室外禁烟场所也应逐步扩大。多个城市在此方面采取了行动。例如，深圳正在修订《深圳经济特区控制吸烟条例》，拟将电子烟纳入控烟范畴，公交站台等人流密集处将禁烟[25]。秦皇岛正在积极控烟立法，拟在室内公共场所全面禁烟，包括海滨浴场、沙滩也将被纳入禁烟范围[26]。

[1] 世界卫生组织. 防止接触烟草烟雾准则[Z]. 日内瓦: 世界卫生组织, 2007.

[2] Office on Smoking and Health (US). The health consequences of involuntary exposure to tobacco smoke [R]. Atlanta (GA): Centers for Disease Control and Prevention (US), 2006.

[3] Non-smoking wives of heavy smokers have a higher risk of lung cancer: a study from Japan[J]. Br Med J (Clin Res Ed), 1981, 283(6304):1464-1465.

[4] 世界卫生组织. 世界卫生组织烟草控制框架公约[Z]. 日内瓦: 世界卫生组织, 2003.

[5] 世界卫生组织. 防止二手烟暴露: 政策建议[Z]. 日内瓦, 世界卫生组织, 2007

[6] World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic: Enforcing bans on tobacco advertising, promotion and sponsorship[R]. Geneva: World Health Organization, 2013.

[7] 国务院办公厅. 国务院办公厅关于印发国务院2016年立法工作计划的通知[EB/OL]. (2016-04-13) [2019-04- 15]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/13/con tent_5063670.htm.

[8] 国务院. 中共中央国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》[EB/OL]. (2016-10-25) [2019-04-04]. http:// www.gov.cn/xinwen/2016-10/25/content_5124174.htm.

[9] World Health Organization. 2018 Global progress report on implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control[R]. Geneva: World Health Organization, 2018.

[10] World Health Organization. WHO report on the global tobacco epidemic: monitoring tobacco use and prevention policies[R]. Geneva: World Health Organization, 2017.

[11] Olivia W, Ashleigh G, Laura T, et al. Signs, fines and compliance officers: A systematic review of strategies for enforcing smoke-free policy[J].Int J Environ Res Public Health, 2018, 15(7):1386.

[12] 田小东. 新修正的《兰州市公共场所控制吸烟条例》5月31日起实施[N/OL]. (2018-05-17) [2019-03-03]. http://baijiahao.baidu.com/s?id=1600636567018668045&wfr=spider&for=pc.

[13] 深圳市人大常委会. 深圳经济特区控制吸烟条例[EB/OL]. (2013-10-29) [2019-03-02]. http://www.szrd. gov.cn/detail.aspx?id=394dd5ca1fdb4d17630082ed85e26c05&c=88.

[14] 杭州市公共场所控制吸烟条例[EB/OL]. (2019-01-03) [2019-04-03]. http://awb.hangzhou.gov.cn/jiankangchen shi/39/20190103/13459.html.

[15] 杨杰. 中国城市控烟执法工作调研报告[M]. 北京: 中国民主法制出版社, 2015.

[16] 上海市健康促进委员会办公室. 上海市公共场所控烟状况（2018 年度）[R]. 上海: 上海市健康促进委员会办公室, 2019.

[17] US Department of Health and Human Services. E-cigarette use among youth and young adults: a report of the Surgeon General[R]. Atlanta, GA: US Department of Health and Human Services, CDC, 2016.

[18] 李晟姝, 肖丹, 褚水莲, 等. 北京市吸烟人群使用电子烟情况的调查[J]. 中国临床医生杂志, 2015, 43(3):47-49.

[19] Cho J H, Paik S Y. Association between Electronic cigarette use and Asthma among high school students in South Korea[J/OL]. PloS one, 2016, 11(3):e0151022 (2017-02-16) [2019-04-03]. http://preprints.jmir.org/ preprint/7174. DOI: 10.2196/jmir.7174.

[20] Wang M P, Ho S Y, Leung L T, et al. Electronic cigarette use and respiratory symptoms in Chinese adolescents in Hong Kong[J]. JAMA Pediatrics, 2016, 170(1):89-91.

[21] Hess I, Lachireddy K, Capon A. A systematic review of the health risks from passive exposure to electronic cigarette vapour[J/OL]. Public Health Res Pract, 2016, 26(2): e2621617 (2016-04-15) [2019-04-03]. http://www. phrp.com.au/wp-content/uploads/2016/04/PHRP-26-02-06-E-cig1.pdf. DOI:10.17061/phrp2621617.

[22] 世界卫生组织. 电子尼古丁传送系统[R]. 日内瓦: 世界卫生组织, 2014

[23] 张玮. 深圳：电子烟将纳入禁烟范围[N/OL]. (2019-04- 29) [2019-05-05]. 南方日报. http://law.southcn.com/c/ 2019-04/29/content_186880270.htm?COLLCC=3056906647&

[24] 武汉市人大常委会办公厅. 关于征求《武汉市控制吸烟条例（草案）》修改意见的公告[EB/OL]. (2019-04-22) [2019-05-05]. http://www.whrd.gov.cn/html/gbsx/2019/ 0422/15696.shtml

[25] 陈小慧. 深圳拟出台最严控烟令[N/OL]. (2019-04-24) [2019-04-04]. 深圳商报. http://www.szonline.net/gn/ 20190424/20190457393.html.

[26] 刁凡超. 秦皇岛拟在室内公共场所全面禁烟，海滨浴场、沙滩也将纳入[N/OL]. (2019-04-18) [2019-04-04]. 彭拜新闻. https://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_3313926.

10.16117/j.cnki.31-1974/r.201903002