乡村振兴背景下政府购买农村社区教育服务项目制的理论与探索

杨海华 吴 扬 李 斌

近年来，在服务型政府的转型建设与推动农村供给侧改革的背景下，很多地方开始了政府购买农村社区教育服务项目制的有益尝试与实践探索，并取得了较好的实践经验和社会效益。政府购买农村社区教育服务项目制是推动农村社区教育改革发展和提升农村居民生活品质的有效路径，也是回应国家战略与落实社区教育政策的自觉实践。在新时代乡村振兴背景下，探索政府购买农村社区教育服务项目制的可能路径并提出对策建议，有其重要的价值意义。

一、政府购买农村社区教育服务项目制的内涵解析与现实审视

（一）农村社区教育及其困境

农村社区教育是指在农村社区，由一般农村教育组织或机构发起的针对农村居民，以普遍性与地域性的生产与生活经验为主要内容，促进农村经济发展与特色文化建设，培育具备现代生产技能与持续性学习能力的新农人的教育活动。本研究的农村社区教育是指县（市）级及以下政府部门开展的社区教育，目前已形成了县（市）、乡镇（街道）、社区（村居）三级农村社区教育网络，主要面向农村居民。尽管政府部门与社会各界对于农村社区教育重视度显著提升，农村社区教育也已基本形成教育网络，但在农村社区教育实际实施阶段，仍存在诸多不足。

一是农村社区教育的价值取向有所偏颇。随着中国特色社会主义进入新时代，国家大力实施乡村振兴战略，必然推动农村经济社会与产业的转型升级，但多数农村社区干部及农村居民对于在乡村振兴背景下开展农村社区教育的目的、内容与实施仍未有全新深入的审视与认识，这既与多年来农村社区教育开展基础不稳、缺乏系统性指引密切相关；也与农村居民普遍受教育程度不高，学习意识淡薄有关。因此，在新的时代，应该重新审视确定农村社区教育的价值取向，作为与农村居民最为密切的教育类型，农村社区教育理应有培育新型职业农民和促进乡村振兴的价值担当。

二是农村社区教育供需结构性矛盾突出。当前虽然面向农村居民开展的社区教育形式多样、热闹非凡，但农村居民对农村社区教育满意度与认可度较低。因为农村社区教育以任务为导向，在实施过程中重形式轻内涵，过多地关注上级部门的任务是否完成，而忽视甚至不顾居民的实际教育需求。因此，农村社区教育必须进行供给侧结构性改革，坚持以服务农村居民为己任，高度关注农村社区居民的实际需求，更加重视学习者的学习体验与实际效益，建立可靠的评估与考核机制，既能有效地提升农村居民知识技能水平和精神文化生活质量，也能促进农村社区教育认同度与品质效益的提升，为乡村振兴提供可持续的人力支撑与智力保障。

三是农村社区教育供给机制有待创新。当前农村社区教育供给、运行与保障机制不顺畅，对于农村社区教育的开展过程缺乏严密规范的管理控制，仅规定了教育的内容与方法，而疏忽了对于学习者及教学者的行为、权利与义务的规范，存在缺乏有效的管控与机制保障等问题，导致农村社区教育开展阻力大、管理混乱，阻碍了农村社区教育的可持续发展。因此，在乡村振兴背景下，必须加快推进农村社区教育供给侧改革，厘清政府与农村社区教育部门的权责利界限，理顺农村社区教育供给与保障机制，真正发挥农村社区教育的政治经济文化等多元价值功能，以满足新时代农村居民对于优质美好社区教育的需求与期待。

（二）政府购买农村社区教育服务及其形式

政府购买教育服务是指政府与营利、非营利组织或其他政府部门签订契约，由政府界定商品的种类及品质，向受托者支付费用以购买全部或部分教育服务[1]。其行为相关主体主要有三个，分别是政府、教育提供者及学习者，由政府宏观调控，通过与教育提供者签订契约控制管理教育服务项目，由受托组织者向学习者传输相关教育知识与技能服务。因此，政府购买农村社区教育服务是指政府与社区教育提供者签订契约，面向全体农村居民开展社区教育，政府根据其对社区教育提供者所提供的教育服务进行评估，以公共财政全部或部分支付其费用，目的在于向农村居民提供优质、高效、可选择的社区教育服务[2]。

在我国，政府一般采用投标、直接资助或者合同制等方式对教育服务进行购买。投标是指政府提出某种教育服务需要，在提供不同方式服务的竞争性教育提供者中进行选择，《中华人民共和国招标投标法》对于招标投标人、招投标流程均有详细规定；直接资助是指由政府选择提供教育服务的社会组织，根据预算计划对组织教育服务者进行资金或设备资助；合同制则是政府与教育服务提供者共同签订合同，遵循合同规定，系统有效地开展教育服务以达成最终目的。

当前农民工培训、下岗职工继续教育等具体教育领域纷纷借鉴政府购买教育服务的思路[3]，政府通过购买有关机构与组织的教育服务，对培育新型职业农民、提升农村居民的文化素养、促进农村经济社会改革发展和推动农村教育供给侧改革具有重大意义。

（三）政府购买农村社区教育服务项目制及其意义

政府购买农村社区教育服务项目制是指政府通过购买服务并以项目制的形式向农村居民提供优质专业的教育服务，以满足农村居民日益增长的教育需求。农村社区教育服务项目制是指在任务驱动的前提下，使用一定的方法、策略、技巧、理论对农村社区教育项目的时间、成本、风险、实施进行控制并且建立起相关制度及运行机制，以完成项目目标与任务，最大化满足各利益相关者需求。农村社区教育项目制作为目前社区治理体系中主要的运作方式，通过对项目制的探索与思考，将对未来进一步发展农村社区教育项目制提供实践依据。

社区教育作为社会公共服务的重要部分，推动社区教育项目化、建立规范的社区教育项目制对我国提升国民整体素质，推动社区教育供给侧改革，加快政府职能转变起到至关重要的作用。社区教育项目制的运作逻辑与实施状况与公共服务项目制大致相同，供给侧改革不仅涉及政治体制的改革，更涉及文化、经济、人文、社会等领域的综合治理，为社区教育项目制的实施建立提供了制度支撑。以最早在我国实施政府购买服务项目的上海市为例，当前上海市对社区教育采用分级项目制，首先在决策方面，由市级部门、区级部门及街道管理处共同协商组织，实现各层级协同管理。其次在运作方面，主要实行项目制。由上级政府进行项目“发包”，下级政府负责项目“打包”，基层政府或组织进行项目“抓包”[4]，从而实现自上而下的纵向管理，同时建立起相关的法律法规与评估标准从而健全项目制度。可见，现阶段社区教育项目制管理规范化、运作制度化的实践经验，可以为农村社区教育项目制的建立与推进所借鉴吸收。

政府购买教育服务和社区教育项目制为农村社区教育供给侧改革提供了新的视角和路径。在新时代乡村振兴背景下，农村社区教育将被赋予新的内涵与使命，我们必须重新审视确定新时代农村社区教育的价值取向，以农村社区教育供给侧改革的理念与思维，探索实践政府购买农村社区教育服务项目制，理顺农村社区教育的供给机制，解决农村社区教育供需结构性矛盾，更加注重农村居民的学习需求与体验，从而满足农村居民日益增长的学习体验与精神文化需求。

二、政府购买农村社区教育服务项目制的主体

政府购买教育服务的三要素分别是购买主体、购买客体和购买内容[5]，在政府为农村居民购买教育服务过程中的三大主体分别是农村社区教育服务的购买者（政府）、农村社区教育服务的提供者（社会组织等）以及农村社区教育服务的享有者（农村学习者）。政府购买农村社区教育服务项目制逻辑流程为：由政府与农村社区教育服务提供者达成合作意向，签署统一协议以保障项目顺利开展，协议中规定社区教育项目的主题、内容、考核标准及责任分配等；农村社区教育服务提供者向政府提供教育计划并由相关专业人员对教育服务价值进行评估，之后政府依据评估价格对农村社区教育服务提供者支付部分或全部的费用以保证教育服务的正常完成；由政府对教育效果进行评价并完成终审。因此，必须厘清政府购买农村社区教育服务项目制的主体关系及价值意义，明晰政府、农村社区教育服务提供者及农村学习者三个主体的权责利界限。

（一）农村社区教育服务的购买者——政府

政府作为农村社区教育服务的购买者与牵头者，对相关农村社区教育服务提供者进行资格审查，考察其师资水平，厘定相关教育服务考核标准，很大程度上提高了农村社区教育服务提供者的准入门槛，筛选出最优的教育提供者；保证了农村社区教育服务的质量与水平，进而避免了失去政府保障后教育机构与组织市场的层次混乱与水平的参差不齐，有利于帮助普通农村学习者选择最适合的教育服务提供者，实现从传统农村人向现代新农人的转变。因此，政府作为社会组织与农村学习者互动的桥梁，保证了农村社区教育服务的质量。

（二）农村社区教育服务的提供者——社会组织等

社会组织、农业院校、培训机构、农业企业等都可能成为农村社区教育服务的提供者，一般为某领域教育服务的中流砥柱。在政府竞标购买过程中，有资格与实力的社会组织或机构通过提供系统的教育方案与优质的教育资源竞争政府的购买服务，最终中标的社会组织或机构与政府实现基于契约或合同的商品交换。通过政府规范的资格审核与专业的服务评估正面印证了其在相关专业领域中佼佼者的地位，初步保证了农村社区教育服务提供者的规范性与专业性，促进了行业内部的良性竞争与整体水平的稳步提升。由政府依据评估的服务价格向其支付部分或全部项目费用，实现了其经济效益功能，有利于提高社会组织或机构再次开展相关教育服务的积极性，推动行业未来的整体可持续发展。同时，社会组织或机构向农村居民群体提供优质的社区教育服务，提高了农村居民的知识技能水平与积极学习的意识，既实现了帮助农村弱势群体再就业的公益职责和提升农村居民文化素养的社会价值，又在教育服务中实现社会组织与机构的自我价值，为乡村振兴培育了新农人，作出了应有贡献。因此，社会组织、农业院校、培训机构、农业企业等农村社区教育服务的提供者通过政府购买提供农村社区教育服务，实现了经济利益与社会公益的双重价值职能，大大提升了农村社区教育的专业品质与可持续发展能力。

（三）农村社区教育服务的享有者——农村学习者

农村农业的发展靠农民，农民是农村的主体，乡村振兴需要更多的新型职业农民[6]。因此，农村社区教育服务的享有者主要是农村居民，其学习意愿、学习能力及学习成效将直接关系到政府购买农村社区教育服务项目制的实施成败。伴随着“互联网+”时代的到来，单一枯燥的传统社区教育模式已经无法满足新生代农村居民对于优质专业化教育的需求。政府购买多元化的农村社区教育服务刚好满足了新生代农村学习者对于现代专业化教育的需求。农村学习者通过选择相应专业的社会组织、农业院校、培训机构、农业企业等提供的社区教育服务，在科学规范专业的学习情境中进行专业理论知识与职业技能的学习，最终完成专业理论和职业技能的考核，为农村学习者个体价值与社会价值的实现提供了可能[7]。因此，农村学习者作为政府购买农村社区教育服务的享有者，通过接受系统化专业化的教育学习，满足了其多元化、现代化的学习需求，为其实现自身价值与承担乡村振兴使命提供了支撑。

三、政府购买农村社区教育服务项目制的实践路径

（一）建立健全政府购买农村社区教育服务项目制的政策制度

乡村振兴为政府购买农村社区教育服务项目制提供了战略与政策保障，供给侧结构性改革是政府购买农村社区教育服务项目制的制度保障。农村社区教育的供给侧改革既有利于助推农村经济供给侧改革，也有利于进行农村社区教育自身的供需结构性变革，从而实现农村社区教育自身的科学可持续发展。2013年国务院颁布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和2014年财政部下发的《政府购买服务管理办法（暂行）》[8]，为政府购买农村社区教育服务项目制提供了政策支持与操作依据；2016年教育部等九部门出台的《关于进一步推进社区教育发展的意见》指出，要重视农村居民的教育培训，积极推进在试点中政府购买社区教育服务的工作，为农村社区教育发展与实践工作指明了方向。因此，乡村振兴、供给侧结构改革等战略政策为政府购买农村社区教育服务项目制提供了强有力的政策依据和制度保障，必将助推政府购买农村社区教育服务项目制的顺利实施。

（二）科学完善政府购买农村社区教育服务项目制的管理模式

结合供给侧改革、政府购买服务及社区教育的现状，政府购买农村社区教育服务项目制的管理模式可采用“分级管理，同级竞争”的方式。

一是政府购买农村社区教育服务项目制的分级管理。政府购买农村社区教育服务项目制一般由县（市）级政府部门主导，以项目为载体，通过向下级乡镇（街道）教育机构发放公共财政以确保项目的完整执行。所谓“分级管理”即指按照“县（市）——乡镇（街道）——社区（村居）”三级主体对项目进行管理，由县（市）级政府“自上而下”地对下级部门以分配财政的形式传输政府意识，在此过程中表面是由县（市）级政府领导的项目运作，但在实际过程中乡镇（街道）级政府会对项目进行“打包”，也就是在项目实施过程中，会结合乡镇（街道）级地方经济社会发展的需要和现有的社区教育资源与项目内容，将农村社区教育服务项目拓展到更宽领域的公共服务中，以更贴近乡镇（街道）级发展需要。由于县（市）级政府专项转移支付无法在社区（村居）级层面进行，因此，以乡镇（街道）级政府为主体的“发包”与以社区（村居）级为主体的“抓包”构成了政府购买农村社区教育服务项目制的主要管理与运行模式。

二是政府购买农村社区教育服务项目制的同级竞争。同级竞争是指在县（市）级政府“发包”过程中乡镇（街道）级政府为了争夺项目资金的竞争以及各社区（村居）教育服务组织机构对承包项目的竞争。在县（市）级政府“发包”过程中，“自上而下”的管理与“自下而上”的教育需求必然产生矛盾，从而构成同级之间的相互竞争，乡镇（街道）级政府间为了上级的财务分配而竞争项目，而在之后向社区（村居）发包过程中，各社区教育服务提供者之间也会为了获得项目而产生竞争，但市场竞争机制的引入，使得“自上而下”和“自下而上”的逻辑矛盾通过市场这只无形之手得以消解[9]，使得社区教育服务提供者与社区资源实现融合协调，进而促进农村社区教育服务规范化、专业化与优质化。

（三）优化畅通政府购买农村社区教育服务项目制的运行流程

政府购买农村社区教育服务项目制运行要经历四个阶段，分别为农村社区教育项目的选择确定、执行实施、审核评估、终结评审。其中，前两个流程为项目内容的确定，后两个流程为对内容的审核与管理。

第一阶段是农村社区教育项目的选择确定。农村社区教育项目是以乡村振兴为背景，推动农村产业升级，满足农村居民多元、专业的教育需求为目标，旨在培育新型职业农民和现代农村居民，通过人的现代化以实现“三农”的现代化。因此，首先农村社区教育项目的设置确定的出发点是为农村居民的实际教育需求，对教育项目的内容、计划、方案等进行评估后选择确定最适合的农村社区教育项目。然后是对农村社区教育项目提供者的筛选确定，采用政府购买服务的方式，通过竞标或合同制等方式与农村社区教育服务提供者签订契约，以农村社区项目实施为中介进行教育服务的传输。政府会邀请第三方机构从成本、组织水平、项目可靠程度等多维度考量论证农村社区教育项目提供者的可行性，最大程度地保障农村社区教育项目实施的质量与水平。

第二阶段是农村社区教育项目的实施执行。社会组织、农业院校、培训机构、农业企业等农村社区教育服务的提供者按照合同与方案提供专业优质的教育服务和教育活动。农村社区教育项目服务购买者主要负责对项目实施过程中的管理与监督，在执行过程中由教育服务提供者内部建立健全的管理制度和运行机制以保障社区教育项目的顺利进行，而政府则可成立相关监察小组依据教学计划对整个社区教育项目的执行进行不定期的监督与审核，由内部管理与外部监督的双重保障初步保证了社区教育项目整体的质量水平。

第三阶段是农村社区教育项目的审核评估。当整个农村社区教育项目已经按照计划完成后，由政府组织对社区教育项目的实施效果、农村学习者的能力水平专业评估，以保证社区教育项目质量的可靠性。在此过程中，政府仍起到核心作用，成立相关行业专家评审小组，以专业视角审核农村社区教育项目的实施过程，并对农村学习者的专业知识与技能水平进行测评，对学业合格者颁发相关职业技能证书以保证其接受项目学习后可以具备进入该行业的职业资格和技能水平，为乡村振兴提供更多的新型职业农民，不断提升现代农村居民的文化素养[10]。

第四阶段是农村社区教育项目的终结评审。在政府结束了对农村社区教育项目的评估后，就要依据签订的合同或契约对社区教育服务提供者支付剩余金额，以确保政府购买流程的完整性。在第三方评价的基础上，决定是否需要进行农村社区教育项目的善后处理以及资金拨付的额度等，在社区教育项目所有文件、资料集齐移交后结束全部合同[11]。之后，政府与农村社区教育服务提供者可以整理总结该项目从选择确定—执行实施—终结审核整个流程的所有资料、经验，对于某些未实现预定目标的方案进行总结思考，将相关培训经验与该行业所有社区教育服务提供者分享，有条件可由政府组织开办政府购买农村社区教育服务项目制的经验分享交流会，共同探讨政府购买农村社区教育服务项目制的实施经验与运行模式，以促进政府购买农村社区教育服务项目制的整体科学可持续发展。

四、政府购买农村社区教育服务项目制的对策建议

（一）对农村社区教育服务购买者的建议

一是制定政策文件，明晰各级政府职责。制定政府购买农村社区教育服务项目制相关的政策文件与实施细则，明确各级政府部门的主体责任，确保农村社区教育项目顺利实施。在政府购买农村社区教育服务项目制过程中，县（市）级政府主要负责经费保障与政策意志传输，而乡镇（街道）级政府与社区（村居）则负责对农村社区教育服务项目的实施计划、过程及结果进行管理与监督、对农村社区教育项目的控制与评估。

二是构建经费保障机制，确保农村社区教育项目持续实施。政府购买农村社区教育服务项目制的顺利实施主要源于政府持续的资金投入，农村社区教育服务属于社会公共服务，因此资金来源主要是政府专项资金。积极构建政府购买农村社区教育服务的专项经费投入保障制度，确保农村社区教育具有持续充足的教育经费投入，同时对农村社区教育项目实施进行过程管理，控制社区教育项目运作成本，保证政府购买农村社区教育服务项目制的有效可持续发展。

三是建立教育质量评估体系，提升农村社区教育项目质量效益。要建立科学有效的农村社区教育项目质量评估体系，明确各级政府在项目实施过程中的监督责任。例如，在农村社区教育服务项目实施阶段，政府应组织该行业相关从业人员、专家、政府部门人员组成监督小组，按照农村社区教育项目计划书对实施的社区教育项目进行阶段性审查，针对社区教育项目实施过程中的不足提出建设性意见，以保证实施效果。当社区教育项目提供者结束教育服务后，由政府组织第三方机构对培训效果进行标准专业的综合评估，以确保政府购买农村社区教育服务项目的质量效益。

（二）对农村社区教育服务提供者的建议

农村社区教育服务提供者是项目的主要执行者，直接关系到农村社区教育项目实施的质量效果。因此，必须提升农村社区教育服务提供者的专业服务水平和教育质量。

一是确保农村社区教育项目的专业实用，不断提升农村学习者综合素养。农村社区教育服务项目属于公益性服务，农村社区教育项目的内容是以满足农村居民学习需求为导向，因此社区教育项目的内容必须专业实用，与农村经济社会现实和农民实际生活密切相关，从而培育更多新型职业农民，提升农村学习者的综合素养。

二是科学利用“互联网+”教育资源平台，实施线上线下混合学习模式。伴随着“互联网+”时代的到来，农村经济社会急需与互联网深度融合，以加快推进乡村振兴。因此，政府作为农村社区教育服务的供给者，一方面要为农村培育更多具有“互联网+”技术与思维的新农人；另一方面农村社区教育实施主体自身急需进行“互联网+教学”革新，借助“互联网+”技术，通过线上线下混合学习，打造新型学习平台，让农村学习者学有兴趣、学有乐趣、学有成效[12]。“线上学习”指农村学习者利用互联网平台资源及时学习，完成相关学习任务和考核目标，主要适合于没有固定学习时间空间的在职在岗农村居民；“线下实操”指农村学习者在真实技能实操场地训练。“互联网+农村社区教育”要求将二者有机地结合起来，无论线上学习取得多么好的效果，都还得在实际操作场地进行实际操作训练和实地技能测试。只有线下技能操作过关，才算是真正完成了学习任务[13]。

三是严把农村社区教育师资准入门槛，确保农村社区教育质量水平。农村社区教育的师资是政府购买农村社区教育服务项目制实施的关键要素。没有优秀的师资，根本无法保证农村社区教育的质量水平。因此，农村社区教育服务提供者应建立教师职业资格审核制度，提高教师准入门槛，以保障农村社区教育项目整体的教育质量与水平。开展农村社区教育项目教学的教师应该既具有扎实的专业理论与实践技能，同时也要具备合格的教师所具有的师德素质和专业素养。

（三）对农村社区教育服务享有者的建议

一是主动融入“互联网+”时代，不断提高主动学习意识。伴随着“互联网+”时代的到来以及人工智能强大的进化力，技术变革的速度将越来越快，新技能、新方法层出不穷，未来的每个劳动者都要持续学习、快速学习。农村居民为融入“互联网+”社会，提升自身的核心竞争力和持续发展力，首先必须提高主动学习意识，积极报名参加政府提供的农村社区教育服务，以适应现代农村经济社会转型升级的步伐。

二是不断提升自己的学习力，更加注重实践能力的习得。未来社会，人们需要为未知做准备，为未知而学习，养成终身学习的能力。在乡村振兴背景下，农村学习者在参加农村社区教育项目学习时，除了掌握相关的专业理论知识，获取相关的职业资格证书，更应该注重提升自身的学习能力和实践应用能力，从而不断提升自己的就业与创新创业竞争力，实现自身价值与社会担当。

三是重新确定社区教育的价值取向，实现自身的自由与全面发展。农村社区教育的终极目标是促进人自由与全面发展。如果新时代农村居民仅仅注重“术”层面的学习，其价值取向与内生动力不发生质的变化，也就很难继续引领和助推“三农”实现现代化。因此，作为新时代的新农人，应该重新审视农村社区教育的价值取向，一方面，不断提升与发展自身的专业知识、职业技能和职业道德等，让新农人也有人生出彩的机会；另一方面，正确认识学习的价值意义与终极目标，更加关注自身生命的价值与意义，努力澄清与实现自身生活的意义，关怀这个世界，对真理、公正、美好有所担当，不断促进自身作为一个独立生命个体的人的自由与全面发展，从而真正实现乡村振兴，实现农村农业农民的现代化。