生态环境损害赔偿制度及环境公益诉讼的衔接机制研究

孟馨琳

(郑州大学 法学院，河南 郑州 450000)

环境法律体系是一个完整的法律体系，其中的某项法律制度并不是完全独立于其他制度单独存在，而是处于一种相互交织、紧密联系、共同协作的关系中。环境公益诉讼和生态损害赔偿制度就是这样一种由数个不同的制度有机配合的制度体系。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条以及最高人民法院发布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，我国建立起了以检察院为主体的环境公益民事诉讼体系。环境公益诉讼和生态环境赔偿制度是两种不同的法律制度，但因二者在适用范围上具有高度的重合性，因此如何协调环境公益诉讼和生态环境赔偿之间的关系，无论在理论和实践上都具有极大的研究意义。

1 生态损害赔偿制度和环境公益诉讼的基本理念

1.1 生态损害赔偿制度的基本功能及特点

生态损害赔偿制度的建立和改革是我国在生态环境保护领域进行的大胆尝试和探索。2017年发布的生态环境损害赔偿体系改革的原理明确规定了适用的原则和范围、内容、措施以及总体规划。《改革方案》是一种自上而下的，由国家主导建立的制度体系。在环境损害这一领域缺乏成体系的法律制度的情况下，确定了具体的环境损害赔偿范围，体现环境利益的损失。从实体角度上，《改革方案》结合《侵权责任法》，规定了哪些主体可以成为具体的赔偿义务人以及免除赔偿责任的情况，同时也明确规定了哪些主体可以成为赔偿权利人。与之前的法律规范相比，填补了政府在环境利益损害中的空白地位。政府作为行政管理的主体，对辖区内的生态环境也承担有一定的保护、维持和恢复的义务，环境利益的损失同时也是公共利益的损失。此次《改革方案》的发布，赋予了省级人民政府对环境侵权所造成损害的追究权。

1.2 检察机关提起环境民事公益诉讼的基本功能与特点

自2017年7月，《中华人民共和国民事诉讼法》修改后，第五十五条以及新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据，检察机关提起环境民事公益诉讼主要针对环境违法行为令国家、社会的生态环境公共利益受损。在没有赔偿权主体或相应的监督管理机关追究行为人的违法责任时，由检察机关及时提起环境民事公益诉讼，挽回并减少国家和社会公共利益所遭受的损失。

2 生态损害赔偿制度与检察机关公益诉讼实践中的问题

2.1 政府部门职能错位

作为具有国家行政管理职能和法律执行主体的身份，随着经济的不断发展，科技的逐渐进步，社会矛盾变得愈加复杂，行政机关需要承担的管理职能愈加庞杂，致使许多国家出现了一种突破了“三权分立”的界限，集行政职能和执法职能于一身的准司法机关。我们无法忽视行政机关所具有的大量执法人员、充足的经费等一系列其他庞大的资源，和其他执法部门相比，在环境污染预防与治理上具有无法超越的优势，可以保证及时发现环境损害行为并及时予以制止和治理，防止污染损害结果进一步扩大。同时，由于宪法赋予了行政机关种类繁多的行政处罚权和行政强制措施，使得行政机关与其他执法机关相较之下更加具有主动性和高效性，有足够的权力去惩治和保证环境污染治理工作的顺利进行，最大程度省去后续繁琐的司法救济途径。总之，让本属于执法部门的行政机关过多地承担司法职能，扮演司法救济主体的角色，势必会造成司法职能和执法职能的混同，使行政机关的职能定位发生错位。将过程繁杂的环境污染治理工作推诿给司法机关，经历漫长的诉讼程序，加上后续治理工作的耗时，整个环境污染事件的处理过程会变得更加旷日持久。

除此之外，由于行政机关的环境监督管理权和损害赔偿追索权没有明确的职能顺位，使得法院反而成为环境治理问题的执行机关。环境污染的治理是一个需要投入较长时间和大量人力的过程，法院的执行力量薄弱的问题会更加凸显，不利于环境污染治理。

2.2 重复处罚乱象滋生

我国现行的生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼制度在适用的范围上既高度吻合，又有不同之处。二者在适用范围上已经实现了全面覆盖，基本上能够涵盖所有可能发生的对环境造成负面影响的环境生态损害，正所谓“法网恢恢疏而不漏”。然而我国的制度设计者在规划这张“法网”的同时却遗忘了一项重要的现代法律原则——一事不再理原则。虽然一事不再理原则并不当然地适用于所有法律责任竞合的情况，但是由于生态环境损害赔偿不同于其他类别的侵权损害赔偿，因环境损害所带来的其他不利效应也并不会马上出现，导致究竟造成了多大程度的损害难以被评估，加之后续缺乏相应的行政监管和法律监督，在实践中往往是环境损害行为人在承担了刑事责任的同时也负担了行政罚款，还要面临各种赔偿权利人以各种理由反复向法院提起侵权之诉的尴尬境地。

3 生态损害赔偿和民事环境公益诉讼实践问题的解决之策

3.1 明确法理上的定位

人类对于客观事物的实践活动，都是在已经获得的主观认知的基础上进行的。在处理环境污染治理的问题上，我们传统的法律分析理念正面临着重要的抉择——是继续坚持传统的人类中心主义，还是转向生态中心主义的阵营。我国目前的环境法理论界仍着眼于纯粹的纸上谈兵，忽视实践的重要性。实践中出现的情况千变万化，依靠旧的思维理念无法构建一个新的环境法律体系。在对公民的环境权利进行探讨时，环境权利论学者认为环境问题的日益加剧是由于市场经济的过度扩张，而环境义务论学者则将天平过度倾向环境整体主义，但近现代法制意境早已从整体主义过渡到个人主义，环境整体主义已无法和现代社会的法治理念相适应，也难以和现行的法本位理念相适应，注定要被时代所淘汰。

据此，在选择分析生态环境损害赔偿制度法律依据时不能单纯只凭借某一种方法或理论，应当求同存异，在多种不同的理论中探寻共同认可的“可持续发展”理论并以此为出发点，逐步拓展到实践中去。有的国家曾出台相应的法律法规，责令相关主体代为承担公民对环境的保护义务，在环境出现不利改变时，代为实施环境的修复和治理。这种对环境违法行为人提起的赔偿诉讼行为，其目的不单纯是“环境公民权”的片面延伸，也不仅仅是针对不法行为进行的法律的否定评价。

3.2 厘清职能顺位

根据《改革方案》的规定，可行使赔偿权利的主体包括各级人民政府及其指定的部门或机构。但也正是由于该项规定的内容不够明确，使得政府和环境管理部门职能混乱的现象愈发严重。国家制定《改革方案》的最初，是为了让行政机关可以成为环境诉讼的起诉主体，抑或在环境无法得到有效修复的情况下，代替赔偿权利人收取赔偿金。但就目前的实践情况来看，这一制度的设立显然并没有完全达到设计之初的理想效果。一方面，政府部门存在为了提高自己的“业绩”而对一部分可以通过行政行为就能予以矫正的环境违法行为“视而不见”，当这些违法行为已经严重影响到生态环境时再提起诉讼，此时对违法行为进行校正，不仅浪费了大量的司法资源，同时也贻误了最佳环境治理时机，这与制度建立的初衷完全背道而驰。另一方面，这种行为同时也助长了行政机关的“怠政”之风，将本该属于自己职能范围之内的环境管理职责推诿至司法系统，使司法机关负担了与其自身职能不相符的重担。

因此，笔者认为，要解决这种滥用环境执法职能的现状，必须要在制度中明确各级行政部门在环境污染问题上行使职能的顺位，只有在穷尽了环境执法职能以后，才可以提起生态损害赔偿之诉，保障环境执法部门能够充分履行环境管理职责。同时，可以授权各级检察院和环保组织对政府相关职能部门实施同级监督，进一步督促行政机关正确履行自己的职责。

3.3 完善生态损害赔偿制度的建设

坚持提高环境资源的利用率 、加大生态环境保护力度、平衡经济发展和环境损害之间的矛盾一直是我国社会发展的基本原则。环境公益诉讼制度与生态环境损害赔偿制度的建立表明我国环境法制体系正从传统的污染防治型治理模式向环境改善型转变[1]，这种转变体现了我国环境法制转型的核心在于环境质量的提升和改善。因此，这种转变不应仅仅发生在实体法领域。诉讼法作为实体法从制定到实施之间的重要桥梁有其独立的工具性价值，其所能发挥的作用不容忽视。让实体法和程序法紧密相连，与此同时，逐步将新型环境法治理念与两大制度相融合，可极大地改善现有的传统环境诉讼中“执行难”的问题，将环境污染的治理和赔偿款的“专款专用”落实到实处，充分发挥新型环境法律制度的实质作用。

与此同时，建立一个相对完整的环境基准制度，不仅能为环保执法部门鉴定和判断环境违法行为人的行为是否构成违法提供重要依据，同时也能推动环保科学研究和促进环保科学决策。然而在实务中，环境公益诉讼制度的运行几乎是与环境法律法规相“脱轨”，检察机关通常选择以“损害公共利益”这一模糊不清的兜底条款为由向人民法院提起环境公益诉讼请求赔偿，在生态环境损害赔偿制度领域也存在这种乱象。检察院提起环境诉讼请求赔偿是以修复受损的生态环境和支付环境修复费用为基础，而非对环境违法行为的否定性评价。加快建立配套的环境基准制度，将在极大程度上实现对此种乱象的矫正。

4 生态损害赔偿制度与环境公益诉讼衔接机制的重点

环境公益诉讼制度与生态损害赔偿制度都是刚刚创设不久的新型环境法律制度。二者都以保护环境为自己的最终目标，且两项制度的衔接将更有利于这一目的的实现。而这种衔接，并不是字面意义上简单的衔接，而是从制度重构的角度、更深层次的两种制度实现“对接”，对环境治理模式的转变具有重要的意义。具体在机制运作衔接上可以包括：

4.1 不同制度下诉讼的协调配合

根据生态损害赔偿制度的相关法律规定，在环境违法行为人和赔偿权利人无法通过协商达成一致的情况下，应当及时提起生态损害赔偿之诉或者直接向人民法院提起侵权之诉。《民事诉讼法》第五十五条规定内容，赋予了检察机关提起环境公益诉讼的权利和义务。在最新的司法实践中，一定数量的案例和相关地市发布的法律规范都表明，生态损害赔偿制度和环境公益诉讼制度是可以在互不干扰、各司其职的环境下运行的，两者修复环境和维护社会公共利益的目标是相同的。在实践中，我们可以在检察官自主提起公益诉讼的各个环节中，以及检察机关支持有关组织提起公益诉讼的过程中，加强与生态损害赔偿之诉的权利人的相互配合，在此基础上不断探寻两项制度协调合作的新路线。

4.2 环境行政诉讼的配合

在目前的实践中，环境公益诉讼大多时候是作为环境行政执法的补充而使用的，但是这种补充主要是责任意义上的，即让被告承担更多的法律责任[2]。如在2015年提起的环境民事公益诉讼中适用最多的“停止侵害”，其具体内容多为要求被告停止超标排污或者实现达标排污[3]，此类行为可以通过环境执法部门的行政处罚达到相同目的。换言之，环境公益诉讼不仅能辅助环境行政执法，同时其自身就是两者之间的分水岭，将两者之间的界限充分明确。其次，生态损害赔偿之诉的提起本就是政府部门应当履行的职能之一。由于其请求的内容与其日常受理的行政事务相比有一定的特殊性，涉及到社会公共利益，因此，从原则上讲生态损害赔偿之诉也应受到环境行政公益诉讼的制约。

4.3 环境刑事附带民事诉讼的配合

根据调查，从2014年1月至2019年2月，全国审理涉及“破坏环境资源”类案件共计78543件，其中涉及刑事附带民事诉讼的仅414件。自《环境保护法》发布并实施以来，由社会组织作为适格原告提起公益诉讼的数量出现大幅度提升且胜率一直十分可观，由社会组织提起环境公益诉讼已逐渐成为我国维护环境公共权益的一大重要途径。但即便如此，由于社会组织与检察机关和政府部门相比有其天然的劣势，生态环境损害类的案件大多还是通过刑事审判追究相应的法律责任，且检察院在向人民法院提起刑事诉讼的同时，不能及时有效地公告、督促相关赔偿权利主体提起附带民事诉讼，检察机关在起诉时自身也没有及时代为行使该项权利，导致受到侵害的环境公共利益不能及时获得有效救济，给社会组织提起环境公益诉讼留下了充足的“用武之地”。因此，笔者认为，检察机关在处理涉及刑事领域的环境违法行为时，应当创设一套相应的机制，及时告知并督促相关的环境资源管理部门以公告的形式寻找赔偿权利人提起附带民事诉讼。在追究违法行为人刑事责任的同时一并追究其行为造成的环境公共利益的损失，可在提高司法效率的同时极大地节约司法资源，为进一步修复受损生态环境、保障环境公共利益打下坚实的基础。