增存挂钩政策下河南省闲置土地处置问题研究

杨莉莉

(郑州大学 旅游管理学院，河南 郑州 450001)

2018年自然资源部出台“增存挂钩”政策，要求各地严肃处置2015年之前产生的闲置土地。河南省建设性地提出“增存四挂钩”政策，即将批而未供土地和闲置土地处置情况作为考核指标，与土地利用计划、城镇工矿规模指标分配调整、新增建设用地报批和开发区升级(扩区)挂钩，以此推动闲置土地处置进程。

目前，闲置用地在法律上的认定标准不一致，学者们大多是从宏观角度对存量用地进行定性研究，或是定量研究低效用地。曹开宇[1]研究了在新型城镇化背景下城镇低效用地再开发问题。倪永华[2]以存量土地为研究对象，研究其再利用方式。赵楠[3]分析了城镇低效用地的结构。对闲置土地的研究集中在处置模式方面。李靖[4]总结了闲置土地盘活的典型做法。李丽剑[5]将石油销售企业闲置土地按私有企业、外资或合资企业以及国有企业分类分别研究。在增存挂钩政策背景下，研究河南省闲置土地处置问题具有现实意义。

1 河南省闲置土地现状

2007年以来，河南省加大了对闲置土地的处置力度，在全省范围开展土地整治专项活动，对闲置土地进行清查及处置。根据自然资源部及河南省自然资源厅公布的数据，河南省闲置土地呈现以下特征：第一，闲置土地总量大。截至2017年底，河南省闲置土地21.28万亩，约占全国总量的十分之一，位居全国第一，其中郑州市、洛阳市、南阳市、安阳市、信阳五市土地闲置问题严重，约占全省闲置土地总量的68%。第二，闲置土地多由地方政府原因造成。闲置土地的产生原因复杂，既有经济发展形势对企业造成冲击，导致的企业用地闲置，也有政府违规毛地出让及城市规划调整等制度原因导致的土地闲置。根据河南省自然资源厅数据，2016年河南省共处置闲置土地442宗，其中政府原因导致的闲置土地面积约占总量的80.6%。以洛阳市为例，2017年洛阳市共处置闲置土地3758.31亩，其中政府原因导致的闲置土地2025.87亩，约占总量的53.9%。究其原因有以下几点：一是拆迁资金落实不到位，违规毛地出让造成闲置。2017年洛阳市由于拆迁补偿问题导致项目无法开工的土地共19宗，面积达815.415亩。二是基础设施不健全，导致土地闲置，如2017年中国联合网络通信有限公司河南省分公司公共设施用地闲置问题。中原数据基地对基础设施保障条件要求较高，特别是在电力供应上要求必须是双回路供电，原规划自220KV庆丰变和祥营变引入两路供电目前祥营变仍在规划中，未能实现双回路供电，导致此地块闲置。三是地方政府规划调整随意性大，项目实施受阻。2017年洛阳市因城市规划调整导致土地闲置约15宗；郑州市某一商务金融用地，因规划调整，路网及使用权面积发生变化，暂停施工。第三，闲置土地以住宅用地为主。2016年河南省共处置闲置住宅用地250宗，面积占闲置土地总量的47.96%。这一方面是由于楼市调控趋严导致部分房企以销定产，降低施工速度，并试图通过控制进入市场时间获得更高利润；另一方面是由于开发商恶意囤地、炒地等待升值，以期未来以更高的评估价格合作开发或者整体转让。可见，合理处置闲置土地不仅能促进土地高效利用，而且对稳定房地产市场有积极意义。

2 河南省闲置土地处置面临的困境

近年来，我省对闲置土地的治理力度逐渐加大，但是治理效果并不理想，具体原因如下：

2.1 地方政府畏难不为

对闲置土地进行再开发往往涉及原有土地上建筑物的处置问题，处置过程中除了要支付较高的土地成本，还需支付拆迁补偿费及地上建筑物收购成本等，而政府补偿标准与居民补偿预期常常不一致，矛盾多，这使得政府处置闲置土地的积极性不高。闲置土地再开发涉及国土、城建、规划等多个部门，由于各级政府没有建立起统一的清查处置办法，闲置土地处置权责不清，工作难以推进。与此同时，一些地方政府追求绩效，利用土地优惠政策大肆招商引资，在对引进企业资质及投资强度尚不确定的情况下，超额或提前供地，忽视对土地利用效率的把控，导致新增建设用地在开发中闲置。

2.2 企业积极性不高

我国税收制度设计是企业在土地取得和转让环节需支付较高税金，而在持有环节税金较低。为追求后期土地升值带来的巨额利润，部分企业主动选择土地闲置(囤地)，或者放缓项目进度，也就是说，一些企业宁愿土地闲置也不愿盘活利用。

近几年河南省盘活闲置土地的途径主要有：政府收回、土地置换、督促开工、征收土地闲置费、改变用途、安排临时使用、纳入政府储备等，大多以政府为主导，由政府负责拆迁赔偿、收购储备。政府采取的方式是以政府利益最大化为原则的，缺乏对原土地使用权人的政策支持和激励，导致其他主体参与土地盘活的积极性不高。

2.3 闲置土地盘活主体单一

闲置土地无论是纳入政府储备，还是拆迁后再开发，都需要大量资金。河南省闲置土地处置以政府为主导，资金主要来源于政府，但政府财政难以支撑大量的闲置土地再开发成本。目前土地资源资本化的主要途径是招拍挂出让方式，但从前期的企业回购、拆迁改造到后期重新挂牌上市取得土地出让金需要一个较长的周期。在拿到土地出让金之前，政府只能通过融资方式解决所需资金，而资金筹措存在很多未知的不确定性因素，很有可能延长盘活利用的时间，使处置工作无法如期完成[5]。

3 促进河南省闲置土地处置的对策建议

3.1 严格落实增存挂钩政策，督促地方政府盘活闲置土地

增存挂钩政策通过新增用地与存量用地指标挂钩，调动地方政府盘活闲置土地的积极性，最终达到土地集约高效利用的目的。政府应根据差异化闲置情况，采取一地一策方式，通过依法转让、合作等方式盘活闲置土地。要根据产业发展趋势，适当调整用地政策，降低闲置土地处置难度。要落实工业用地弹性出让制度，根据企业生命周期及行业发展趋势，合理确定工业用地使用年限，避免在新一轮用地中出现土地闲置。

3.2 采取多种方式盘活闲置土地，促进多元主体积极参与

近年来，河南省在闲置土地盘活方式上有所创新，如焦作采用合作转型发展模式盘活了扉利达公司闲置厂房，同时为国隆实业项目缩短建设时间；采用退出引入方式将未来铝业闲置厂房及设备全部盘活。河南应丰富闲置土地盘活方式，激发企业积极性。李靖[4]将我国闲置土地盘活的典型做法分为五种：分块切割盘活，即将企业部分未利用土地收储后重新配置给其他企业；合作转型模式，即企业由于自身原因无法进行开发，由政府引导或企业自主寻求合作方，共同开发，转型其他产业；退出引入盘活，即企业因为停产或者政府规划原因导致原定项目无法继续建设，由政府引导原企业退出，同时引进新的项目进行盘活；异地置换盘活，即对长期闲置且短期内无法开发利用的土地，在全市范围内异地置换；闲置厂房盘活，即企业将闲置厂房作为小微企业的创业基地。河南省可借鉴我国其他地区经验，因地制宜选择合理方式处置闲置土地。

3.3 全面清查闲置土地，加强土地使用监管

政府相关部门应尽快清查闲置土地数量、结构及分布情况，明确其闲置原因，并以土地高效利用为目的，选择合适方式盘活土地。同时，要加强对土地使用过程的全程监管，避免已处置用地再次闲置和新增用地闲置。要加快建立长效预防机制，对土地实行动态监管，加大对土地闲置的处罚力度，尤其是加大土地保有环节的成本，防止企业为追求高利润造成的土地闲置。