土地流转视角下新型农业经营主体培育的障碍性因素分析

唐芳

(信阳农林学院 工商管理学院，河南 信阳 464000)

建立新型农业经营体系是我国实现农业现代化的必然要求，培育新型农业经营主体是构建新型农业经营体系的重要支撑。规模化耕种是新型农业经营方式存在的前提和优势，发展适度规模经营，改变粗放型农业生产方式，运用现代化机械装备提高劳动生产率，降低农业生产成本，提高商品化农产品的市场竞争力，提高农业和经济效益，推进我国农业现代化进程。

1 新型农业经营主体培育的首要问题在于获得农地经营权

1982年1月1日，中国共产党历史上第一个关于农村工作的一号文件正式出台，明确指出包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制。此后，我国不断稳固和完善家庭联产承包责任制，鼓励农民发展多种经营，使广大农民摘掉贫困落后的帽子，走上富裕道路[1]。家庭联产承包责任制改革打破了人民公社体制下土地集体所有、集体经营的农业耕作模式，实现了土地所有权与经营权的分离，确立了土地集体所有制基础上以户为单位的家庭承包经营的农业耕作模式。

我国农村人口众多，户均耕地面积有限。近年来，随着市场经济大深入发展，“小生产和大市场”的矛盾日益凸显。根据我国农业发展实际，2012年底的中央农村工作会议正式提出培育新型农业经营主体，以破解当前农业发展困境。

相较于传统农户，专业大户、家庭农场、农民专业合作社、农业产业化龙头企业四类新型农业经营主体共同的特征是规模大[2]，规模化耕种是新型农业经营方式存在的前提。当前，新型农业经营主体培育面临的首要问题是将分散的土地集中起来，即获得农地经营权。应尽快破除限制农村土地流转的各种障碍性因素，推进农村土地流转，为培育新型农业经营主体创造条件，促进新型农业经营主体健康、快速发展。

2 制约新型农业经营主体培育的土地流转方面的因素

2.1 农民思想保守，缺乏合同契约意识

一是思想保守,不愿意流转土地。农民有很强的“恋土情节”，这一点在老年人身上表现的尤为明显。尽管村干部反复宣讲土地流转政策，他们仍然担心“流转后土地就是别人的了”，而且认为“农民就应该种地”，所以他们不愿意转出土地。他们完全凭个人经验耕种，收益有限，只可保证口粮，略有结余。二是出于对就业和养老的担心，一些农民不愿意流转土地。近年来，老一代农民工由于年龄偏大、技术水平偏低，在城镇就业越发困难。他们虽然在城市工作多年，但未获得城镇居民享有的养老保险、医保、低保等保障，新农合医保和农民养老保障水平偏低，“病”和“老”开支大部分由个人或家庭承担。他们随时准备返乡务农，土地具有的社会保障和就业功能使部分农民把它视为“命根子”和“最后的依靠”。他们不愿放弃土地经营权。三是部分农民担心现阶段的土地流转政策不稳定，担心政策发生变化自身利益得不到保证，“宁可少增收不可失根本，宁可荒芜也不流转”。四是部分农民缺乏合同契约意识，法制观念淡薄。调查发现，即使是新型农业经营主体和农户就流转价格进行过充分沟通，并签订土地流转合同，部分农户仍然会以“XX收地给的钱比你多”为由要求中止合同，全然不考虑地块位置和种植作物品种的不同。通常情况下，这类纠纷会以“双方各让一步”，即新型农业经营主体“补偿”农户的方式解决，不会走法律程序(耗费时间和精力，农户违约责任难以执行)，增加了新型农业经营主体的流转风险和经营成本，打击了其积极性。

2.2 土地流转程序不规范

2.2.1 农地权属模糊不清 土地流转的前提是土地权属清晰。自2014年河南省就展开了农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，并制定了《河南省人民政府办公厅关于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》和《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》，在全省129个县(市、区)、256个乡镇中选择471个村、19万农户的98.84万亩耕地先行开展了确权登记颁证工作。2015年我省被国家确定为第二批整省推进试点省份后，《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》提出了“2015年全省完成4000万亩左右的确权登记颁证任务，2016年全省基本完成确权登记颁证任务，2017年完成扫尾工作”的工作目标，目标已基本完成。目前，部分区域的农村集体建设用地和农用地所有权，自用农村宅基地的物权和住房拥有权还有待进一步完善。地方政府、集体经济组织、村民小组各种主体和利益交织导致很小部分的土地的权利归属尚未确定。

2.2.2 土地流转行为不规范 《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(2014年)指出：土地承包经营权属于农民家庭，土地是否流转、价格的确定、形式的选择应由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。流转期限由流转双方协商确定。没有农户的书面委托，农村基层组织无权决定流转农户的承包地[3]。调查发现，一些乡镇政府盲目追求政绩，借行政命令之名推动农村土地流转。乡村干部挨家挨户做农户的思想工作，口头允诺优惠条件，夸大入股收益，极力劝说农户将自己的土地流转出去。有的农户，特别是老年农户在不了解土地流转价格、流转期限的情况下签订了流转协议，有些乡村干部甚至以取消“低保”“贫困补助”为要挟，强迫农户流转土地。土地流入新型农业经营主体后，一旦农户对合同条款有异议，或者发现允诺的优惠条件无法兑现，就会去找村镇干部、新型农业经营主体负责人“理论”，而村镇干部常会以你们的合同是和公司(合作社、家庭农场、专业大户)签的，不是和政府签的为由推脱，导致农户和新型农业经营主体之间的纠纷不断。如果新型农业经营主体不能满足农户兑现优惠条件的要求，农户就要求收回土地。不规范的土地流转行为既损害了农户的利益，也影响了新型农业经营主体的经济利益。

2.2.3 土地流转协议订立不规范 现阶段还有相当部分的土地流转是通过口头约定的形式确定下来的，流转双方没有签订正式的土地流转合同，违约情况时有发生。例如，当农户发现其他人的土地流转价格高于自己时或有土地承包者愿意以更高的价格承包农户已经流转出去的土地时，会强行收回土地，流转给出价高者，导致新型农业经营主体对土地的投入无法收回。还有一些虽然签订了书面合同，但合同过于简单，调查发现，有的合同就是一句话“XX自愿将承包地租给XX使用3年，租金一年500元”，未对双方的权利、义务以及违约责任做出明确约定，埋下了纠纷隐患。

2.3 土地流转价格制定不合理

土地流转价格是农村土地流转中的核心问题。《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择由承包农户自主决定[3]，但在实践中却缺乏法规和制度的支持。调查发现，同一个乡范围内土地流转补偿标准差别明显。农民主要依据周边村镇农户土地流转价格和需求方的“经济实力”要价，流转给大公司、大老板要价高，流转给专业大户、家庭农场要价相对低一些(流转双方大多认识)；需求方则是想方设法压低价格，借助“行政力量”压价是常用手段，双方反复议价。农业企业往往需要一对一的和农户谈判，耗费了大量时间，有时因为少数几户谈不下来，会放弃大片土地，另择区域。土地流转定价缺乏合理依据，价格不透明，导致流转进程缓慢。调查还发现，近几年土地流转费用呈递增态势，土地流转成本攀升，但农产品市场价格相对稳定，新型农业经营主体收益涨幅不大，一旦遇到旱涝天灾，亏损严重，“毁约退地”“跑路”的事件并不鲜见。

土地流转价格高是一把“双刃剑”，高价格使农户的土地承包经营权得以充分实现，他们可以获得较高的利益，进而会提高土地流转的积极性；但偏高的流转价格会增加新型农业经营主体的生产成本，特别是让种粮无利可图，这不仅会加剧了土地流转非粮化势头，而且会打击新型农业经营主体流转土地、扩大经营规模的信心。可见，确定一个农户和新型农业经营主体都能接受的土地流转价格，或者说是让双方都能有利可图的价格非常重要。由于流转期限长短不一，所以价格应是动态变化的，显然这并不是某些农户和新型农业经营主体能够完成的，需要政府的指导。

2.4 土地流转期限短

目前，农户与新型农业经营主体签订的流转合同大都是短期的，2-5年居多，甚至还有一年一签的。从新型农业经营主体方面看，多数新型农业经营主体希望长期流转，因为农业生产具有投资大，回收期长的特点，只有经营期长，他们才敢“大投入”，这样才能有高收益。而且他们也担心农户看到土地产出效益提高后，后悔当初流转价格低，续约时提价或收回土地。从农户方面看，年龄较大的农户总是希望“随时”能收回自己的土地，自己耕种，土地是他们最后的事业和生存保障；而长期在外务工的青年人则是期望获得更多的土地流转费用，短期合约到期时，无论是续约还是重新签约流转，他们都可以重新“议价”，所以总的来看农户倾向于短期流转。

2.5 土地流转用途不明确或改变土地用途

调研发现，少数新型农业经营主体，特别是农业企业，以发展农业为名大量流转土地，部分土地用于种植农作物，部分土地违规建设厂房、度假村、农庄，与农民流转意愿相违背，导致流转双方矛盾不断。还有一些新型农业经营主体，主要是专业大户，未履行当初承诺种植作物，由种植水稻、小麦改为种植果树等收益较高的作物。农户一方面担心土壤层破坏后会对合同到期收回土地后的耕种不利，另一方面认为当初的流转价格过低，由此引发的矛盾不在少数。这类矛盾在表面上是经济利益之争，深层次上则涉及土地流转用途非农化、非粮化问题，事关粮食安全，应引起相关部门的重视。

2.6 农村土地流转机制不完善

调查发现，我省各地农地流转平台尚处于实践探索阶段，部分县没有建立农地流转市场和专业的农地流转中介服务机构，乡镇没有建立农地流转服务中心，村里没有成立农地流转工作站，土地流转效率低。已经建立的土地流转服务平台大都是“空架子”，仅仅只有一块牌子、一间办公室、几台电脑和从其他部门抽调的几名工作人员。人员业务水平有限，无法提供全面、规范的土地流转服务，特别是不能满足农户和新型农业经营主体对于土地流转信息的需求。农民想要出租土地时找不到需求方，需求方找不到有流转土地意愿的农民，导致农户之间自发性流转、盲目性流转比例大，供需双方无法有效对接。

乡镇工作人员在土地流转中的职责划分不清，权责不明确,使得农村土地流转管理不到位。调查发现，部分乡镇土地流转管理权划归农经站，但职责并不明确，管理人员不清楚“什么归我们管，什么不归我们管”，于是乎就有了“该管的不管，不该管的去关”，而且部分工作人员对我国土地流转的政策法规“吃不透”，当新型农业经营主体和农户因土地流转合同问题发生纠纷问题时，他们不能及时处理，一拖再拖。

2.7 新型农业经营主体资金匮乏

现行农业补贴是直接发给有土地承包权的农民，所以专业大户、家庭农场等土地的实际经营者并未能享受到补贴。各级政府也未明确设立支持各类新型农业经营主体发展的专项资金，即使有也是针对规模较大，实力较强，效益显现的主体，如示范社、示范农场、龙头企业。过高的“门槛”对刚刚开始起步的新型农业经营主体而言“可望而不可及”。

新型农业经营主体在流转土地、农田基础设施建设、大型农机具购置、农资及产品仓储等方面对中长期贷款的需求强烈。涉农贷款风险大，收益率低，金融机构不愿意在农村开展金融服务。五大国有商业银行改革后，农村地区营业网点被大量撤销，只有邮储银行和农村信用社在乡镇设点，且此类机构不具备自主管理权限，对服务农村“心有余而力不足”。目前，各金融机构面向农户发放的贷款以5万元以下的农户小额信用贷款为主，形式为农户联保、担保，品种单一，额度较低，期限多为1年。农业生产周期往往在一年以上，特色种养殖业或长达2至5年以上，农户难以贷款投放产生的收益偿还贷款，这也是信贷违约的重要原因。

当前，农地经营权、农业机械设备等抵押担保还存在法律障碍，新型农业经营主体能够争取到的银行贷款相对于生产需要缺口较大。目前专业大户只能以自然人身份申请银行贷款，贷款期限短，金额小。在工商部门登记注册的家庭农场和农民专业合作社虽然具备了法人资格，但多为家庭式管理，内部控制机制不健全，在实践中尚未被金融机构普遍认可，申请贷款手续繁复，获批可能性不大。相比这下，农业产业化龙头企业因其具有法人资格，厂房、设备可作为抵押物，加上内部管理制度较为健全，较容易获得金融机构的贷款支持，其流转土地规模大，需要资金数额大，但是金融机构考虑到农业的风险性，一般不愿提供长期、大额贷款。