破产重整中债务人自行管理的适用条件※

●王心茹

我国2006年《企业破产法》在重整程序中引入了债务人自行管理程序，即债务人可以向人民法院申请在管理人的监督下自行管理财产和营业事务。这一制度起源于美国，并逐渐影响了德国、法国、日本等国家。其优点在于一方面发挥债务人管理层更加熟悉经营业务，了解公司真实情况的优势，另一方面，通过保留债务人原管理层对公司的控制权，激励债务人尽早通过破产重整程序解决公司经营问题，提高重整成功的可能性，激发重整制度的活力。正是基于这些考虑，我国《企业破产法》引入了这一制度。在互联网信息技术时代，随着企业管理模式发生变化，多中心的项目领导模式使得通过少数几个管理人接管控制整个企业运营的做法受到挑战，债务人自行管理往往是更加可行的方案。[1]但在我国的重整实践中，运用债务人自行管理的比例却很小。究其原因，一方面固然由于实践中很多进入破产重整的企业往往伴有管理混乱的问题，这类企业不适合由原管理层再继续管理，但另一方面立法上存在的问题也不可忽视。由于我国《企业破产法》对该项制度规定过于模糊，仅仅通过第73条规定了该制度，而没有明确适用的条件，缺乏相应的监督机制和责任机制，因而给适用该制度带来了很多顾虑。为顺应破产法发展的需要，激发破产重整制度的活力，我们应合理适用债务人自行管理，而适用该制度首先需要解决的就是适用条件的问题，本文试图从程序条件和实质条件两方面厘清何种情况下应当适用债务人自行管理。

一、债务人自行管理适用条件不清导致的问题

《企业破产法》第73条引入了债务人自行管理制度，从该法条的规定来看，法律只规定了适用债务人自行管理的程序条件，即在重整期间，经债务人申请，由人民法院批准。这样简短的规定显然是不能适应复杂破产重整实践需要的。总的来说，笔者认为导致了以下两方面的问题。

（一）破产程序效率低下

《企业破产法》第73条规定的债务人自行管理程序没有区分直接申请重整还是由清算程序转重整程序，因而理论上在这两种情况下债务人均可申请自行管理。在直接申请破产的情况下，由于法律规定债务人提起申请的时间是在“重整期间”，也就是人民法院裁定债务人重整之日起至重整程序终止，但根据第13条，法院在受理破产申请的同时就会指定管理人。可见，在直接申请破产的情况下，人民法院会先指定一个管理人，然后债务人才能申请自行管理，法院批准申请后，债务人又需要从先指定的管理人处完成接收工作，如此重复的程序，效率低下，不利于重整工作的展开。现实中有部分案例实际上并没有按照法律规定的程序处理，例如淮矿现代物流有限责任公司重整案中，法院在受理重整申请之后，债务人公司便一直是在管理人的监督下自行管理，之后才提出债务人自行管理申请。在由清算程序转重整程序的情况下，由于管理人在清算程序中便已产生，无论何时申请债务人自行重整，都需要债务人从管理人处完成接收工作，但提起自行管理申请的时间若太晚，仍然会导致管理人工作的浪费，不利于重整的开展。

（二）适用标准不统一

由于只有程序性规定，法律并没有明确人民法院批准的标准是什么，即人民法院在决定是否批准债务人自行管理时，应当考虑哪些因素。这样的规定赋予了法官很大的自由裁量权，但法律的确定性不足，导致了实践中法官在判断什么样的企业应当适用债务人自行管理时标准不统一。笔者搜索到28份关于债务人自行管理的决定书，发现法官所考虑的因素有较大差别。在有的案例中，法官并未在决定书中说明决定债务人自行管理的理由，在有的案例中，对于是否采用债务人自行管理，法官会征得管理人或者债权人的同意，在有的案例中，债务人是先进行了实质上的自行管理，再向法院提起申请，而前期管理的情况便成为法院重点考虑的因素。与审判实践中适用标准宽泛的情况相同，司法解释、规范性文件层面对适用标准也大多没有单独规定。仅有《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》第205条规定了明确的标准。此外，虽然从总体看法院决定是否由债务人自行管理时涉及了许多因素，但在具体案件中，却并未将这些因素做充分的考虑。笔者通过对决定书的分析发现，有的决定书考虑的因素有4个，而有的却只有1个，这样便难以从决定书中充分反映法官作出决定的心理过程。28份决定书中考虑因素的平均个数为2个，可见在具体案件中是否满足实质条件的判断并不充分。

从这些现实情况可以看出，目前实务中对待是否应当适用债务人自行管理没有较为明确、统一的标准，这或许是债务人自行管理适用少的原因之一，在法官有宽泛的自由裁量权的情况下，传统的破产重整实践中较多适用的是管理人管理，法官为了避免对其不当行使裁量权的非议，会更加倾向于选择传统的做法。

现行《企业破产法》对于重整程序中债务人自行管理适用条件的规定给司法实践带来了困扰，不利于激发破产重整制度的活力，应当更加明确。本文分析的适用条件应当基于我国以管理人管理为原则，债务人自行管理为例外的模式。虽然以债务人自行管理为原则也许能够更好地激励困境企业进入重整程序，但并非只有这一条路径可以达到这一效果。在现行法下，若能够明确债务人自行管理的适用条件，使符合自行管理条件的困境企业管理层能够对适用这一程序形成确定的预期，那么他们也可能积极进入重整程序。因此，细化债务人自行管理的条件便是鼓励适用该程序的关键。

二、债务人自行管理的程序条件

从上文的分析可以看出，仅仅一个法条规定的债务人自行管理的程序是很模糊的，导致适用上存在诸多问题。在启动时间规定上的模糊导致了程序效率的拖延，需要加以明确。在决定主体方面仅规定了法院能够作出决定，而其他参与者如债权人、管理人在这一过程中可以扮演什么样的角色却没有规定，仍然值得思考。此外，债务人自行管理程序如何撤销也应当是适用该程序的相关规定，然而这一方面的规定在《企业破产法》中缺失了，应当加以完善。

（一）提出申请的时间

在我国以管理人管理为原则，例外情况下可以由债务人自行管理的模式下，适用债务人自行管理的前提就是债务人需提起申请。那么债务人应当在什么时候提起申请？笔者认为应当区分不同的程序讨论。

直接申请破产重整时，债务人申请自行管理的时间可以在法院裁定受理之前。正如前文分析，法院裁定受理破产申请时，应当同时指定管理人，若债务人在法院受理裁定做出之后才申请，则会导致重复的接管工作，降低破产程序的效率。德国破产法亦有类似规定。《德国破产法》对债务人自行管理持比较谨慎的态度，自行管理的启动亦需要债务人提出申请。该法第270条第1款第1句规定，法院在启动裁定中对申请作出决定。从此规定可以看出，债务人提起申请的时间一定在法院作出启动裁定之前。

在由破产清算程序转入重整程序时，也应当明确提起自行管理申请的时间。法院裁定债务人重整之后，若原清算程序中指定的管理人继续担任重整程序中的管理人，则会马上开始着手制定重整计划。如果债务人不能及时提出自行管理的申请，就会导致管理工作的重复，甚至出现冲突，不利于重整工作的顺利开展。

另外，尽快提起债务人自行管理的申请有利于尽早确定债务人和管理人各自的权利义务。例如有的案例中，债务人提出自行管理申请之前实际上便已经在自行管理，但未经法院决定，其权利义务无法确定，管理人的监督职责也不明确，可能给重整事务带来隐患。因此，明确提出债务人自行管理申请的时间是有必要的。

（二）作出决定的主体

《企业破产法》中规定，对于债务人自行管理的申请，由人民法院批准。在《企业破产法》立法过程中，对债务人自行管理应当由谁决定有过多种意见，除了由法院批准外，还有另外两种观点，一种认为债务人自行管理应经债权人同意，一种认为应经管理人同意。这些争论随着法律的颁布而消散，但是在学术上仍然可以争论，各个主体在决定是否适用债务人自行管理中各自扮演什么样的角色仍然是个值得关注的问题。

1.债务人自行管理是否需要取得债权人同意。让债权人获得最大限度清偿是破产法的重要功能，而重整的一大目的也是通过企业维持经营，使债权人获得更高的清偿率。在管理人选任的模式中就有债权人选任模式，或以债权人选任为原则，法院等机构为补充的模式，以美国、英国为典型。我国《企业破产法》中管理人选任的模式是以法院选任为原则，债权人会议可以对法院的指定提出异议，体现出了一定程度对债权人意志的尊重。债务人自行管理中，由债务人行使管理人的职责，在重整程序中二者的地位是相似的，既然管理人的选任都要尊重债权人意志，债务人自行管理的决定也应当考虑债权人意志。

《德国破产法》在这方面的规定可以为我们提供参考。《德国破产法》第270条规定了法院在启动裁定中对债务人自行管理的申请作出决定，在由债权人提出破产申请的情况下，债务人自行管理的申请则必须经申请启动破产程序的债权人同意。第271条规定的嗣后命令中，又规定了如果申请被驳回，第一次债权人大会可以申请自行管理，法院应当命令自行管理。[2]可以看出，德国破产法非常强调对债权人意志的尊重，在法院严格审查的前提下，还要求经过债权人的同意。德国法中对债权人意志的尊重值得我们学习，但我国与德国的情况存在差异。首先，德国法院对债务人自行管理制度的态度是非常谨慎的，在德国，自行管理是破产程序中的特别程序，只是个例，必须得到特别许可，法院会对债务人自行管理申请进行严格谨慎的审查，以预计自行管理是否会对债权人不利。[2]而我国法院虽然同样很少适用该制度，但适用时却有很大的任意性，在这样的背景下，尊重债权人的意志在我国显得更有意义，不仅仅是当适用债务人自行管理的申请被法院驳回时需要考虑债权人意志，申请被批准时也应当考虑债权人意志。其次，在德国破产法中，是否适用自行管理强调考虑是否可能影响债权人利益，但在我国，除了考虑债权人利益，股东利益、员工利益以及社会因素等也是必须考虑的，在这样的背景下，赋予债权人决定权又显得不合适了。因此，笔者认为，在我国比较适当的做法是在法院批准的基础上，允许债权人提出异议，但最终仍由法院根据债权人的意见作出决定。虽然我国《企业破产法》没有规定债务人自行管理需要经过债权人会议同意，但学者也认为在决定过程中需要征求债权人的意见。[3]实践中，有的法院在征求了债权人意见后才做出决定。

2.债务人自行管理是否需要取得管理人的同意。在直接申请破产重整的情况下，若按前文所述，于法院作出受理裁定之前提出债务人自行管理申请，则法院在作出受理裁定时决定是否批准，并同时指定管理人，这种情况下，管理人无法对是否采用债务人自行管理施加影响。而若在破产重整期间，即法院已经指定管理人之后，债务人才提出自行管理申请，管理人则有可能对程序的选择产生影响。管理人的意见具有专业性和中立性的优势。管理人接管债务人企业之后，对债务人的资产情况、经营情况有了一定了解，并且其自身具备专业知识和技能，能够从比较专业的角度判断债务人是否适合采用债务人自行管理。另外，管理人还具有中立性，其意见对于法院决定是否批准有重要的参考意义。实践中，也有法院很重视管理人的意见，通过组织听证等形式来了解管理人对债务人自行管理的意见。但是债务人自行管理是否需要取得管理人的同意呢？笔者的观点是否定的。虽然管理人的意见很有参考价值，但也应当看到，管理人和债务人的原管理层是存在竞争关系的，债务人自行管理必然取代很大一部分管理人的职务，这可能影响管理人对此问题的中立性。因而笔者认为，在决定是否批准债务人自行管理申请的过程中，虽然应该重视管理人的意见，但不需将取得管理人的同意作为必要条件。

（三）债务人自行管理的撤销

债务人自行管理的撤销同样与债务人自行管理的适用有关。在债务人自行管理期间，债务人可能不再满足自行管理的条件，在这种情况下再让债务人管理下去可能对重整的进程产生重大影响，因而应当撤销自行管理，由管理人管理。但我国《企业破产法》没有规定撤销债务人自行管理，这与实际需要不符。那么哪些主体可以提起撤销自行管理申请？该主体提起撤销申请是否需要满足一定的条件？

1.债务人自己可否申请撤销自行管理。在《德国破产法》中，债务人当然地可以提出撤销申请，并且不需要满足任何条件。这是因为债务人自行管理本就需要债务人自己申请，若债务人自己不再愿意管理，这一程序便没有意义。[2]笔者认为，在我国以管理人管理为原则的模式下，债务人不愿或因为客观原因不能再继续管理，允许其申请撤销自行管理，及时由管理人接替其工作是合理的。一方面，撤销债务人自行管理之后，可以由负责监督的管理人接替债务人的工作，对重整工作不会造成太大影响；另一方面，若债务人主观上不希望再管理企业，即使严格监督其工作也仍然无法保证重整工作的质量，况且控制权对原公司管理层来说本就是十分重要的权力，若债务人主动放弃这一权力，通常也是经过深思熟虑的选择。基于这些原因，笔者认为没有必要再规定特殊的条件加以限制。

2.债权人可否申请撤销自行管理。债务人自行重整关系到债权人的可得利益，其当然应当有权利提起撤销申请。但是提起撤销申请是否需满足一定条件？这又应当分为是债权人会议申请还是部分债权人申请进行讨论。

若债权人会议提起申请，是否需要证明实质条件不复存在呢？《德国破产法》持否定态度，债权人大会提出的申请与债务人提出的申请一样，应直接予以批准。由于德国法上债权人大会本就有权决定是否适用债务人自行管理，因此无条件地决定撤销申请也是合理的。但讨论我国债权人会议提起撤销申请是否应当证明实质条件不复存在就应当从我国的法律体系出发。从体系解释的角度来说，债权人会议是否能够决定债务人自行管理与是否能够无条件地决定撤销申请应当是相对应的。若债权人会议有权决定是否适用债务人自行管理，其当然也有权决定是否撤销债务人自行管理，因此不需提供撤销申请的理由；若债权人会议无权决定是否适用债务人自行管理，决定权仅在法院，那么债权人会议也同样无权决定是否应当撤销债务人自行管理，而只能提出申请，并提出充分的理由，以便法院作出决定。而通过上文的分析，我国应当采后者的做法，债权人会议只能对法院是否适用债务人自行管理的决定提出异议，因此，在债权人会议提出撤销申请的时候也应当提出充分的理由。这里的理由主要是债务人不具备自行管理的实质条件，后文将对实质条件进行详细论述，此处不再赘述。

若仅能由债权人会议提出撤销申请，那么提出撤销申请的权力可能被少数大债权人垄断，因此，应当也允许部分债权人提出申请。但若部分债权人提起申请，对于这部分债权人是否应当有比例限制？《德国破产法》第272条规定任何一名债权人可以提出撤销申请。但在破产实践中，一个债务人往往拥有众多债权人，特别是上市公司，若任何一名债权人都可以提出撤销申请，可能容易导致提起撤销申请权利的滥用，不利于重整程序的顺利进行。因此笔者认为，可以对提起撤销申请的债权人规定一个比例限制，如占总债权额10%以上的债权人申请。当然，这以完成了债权申报为前提条件。对于部分债权人提起撤销申请是否应当有充分理由的问题，既然债权人会议提出撤销申请尚需要充分的理由，部分债权人提出撤销申请更需要充分的理由。

3.管理人可否申请撤销自行管理。在债务人自行管理制度中，管理人是一个监督人的角色，根据《企业破产法》第73条的规定，债务人是在管理人的监督之下自行管理财产和营业事务的。作为监督人，其对债务人自行管理的情况最为清楚，当其发现债务人存在不符合实质条件的情况时，便有义务对其行为进行监督，而申请撤销自行管理就可以视为监督的一种方式，当然既然是监督，也应当提出充分的撤销理由。

三、债务人自行管理的实质条件

债务人自行管理除了需要从程序方面厘清适用的条件，还需要从实质方面回答，究竟什么情况下，什么样的债务人可以适用债务人自行管理。我国《企业破产法》在此处选择了留白，没有规定债务人的申请满足什么实质条件法院方可批准。破产案件中，存在各方利益的博弈，与社会环境也有很大的关系，每个案件都有不同的特点，在立法中无法做到对此详尽的罗列。但法院也尝试着对债务人自行管理实质条件进行总结，例如2013年7月22日北京市高级人民法院发布的《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》第205条就对债务人自行管理的实质条件进行了列举。这种尝试无疑是很有意义的，笔者也希望通过对实质条件的分析，理清在判断时的思路。

（一）判断是否符合实质条件的原则

1.不应过严限制债务人自行管理的适用。由于破产重整程序的启动权主要掌握在债务人手中，而债务人的原管理层都希望能保留其控制权，因此，能够保留其控制权的债务人自行管理就有利于激励债务人启动重整程序。那么我国是否需要鼓励破产重整程序的适用呢？笔者认为是需要的。从统计数据来看，2007年企业破产法实施以来，每年审结的破产案件的数量在2000件左右，数量甚至低于2006年《企业破产法》实施之前，2016年以来受供给侧结构性改革的影响，破产案件的数量大幅提升。[4]这些数据与美国的企业破产数据进行横向对比时，更显示出我国破产案件数量过少。[5]近两年虽然案件数量提升，但也不能说明破产制度适用不足的问题已经解决。因此，我国仍然需要探索鼓励适用破产重整程序的方法，而赋予债务人更多的控制权就是解决这一问题的有效方法。鉴于此，法院在审查债权人是否符合实质要件时，应当有较为明确的标准，在此基础上客观地判断是否应当采用债务人自行管理。

2.平衡不同参与方的利益。破产法的主要目的便是保护公司债权人、公司所有者以及其他利益相关者的权益。[3]债务人自行管理对债务人来说是最为有利的一种方式，但是这有可能会影响债权人、股权投资者、企业员工等的利益，因此在判断是否符合实质要件时，应当关注债务人自行管理将对各种利益主体产生什么样的影响，是否可能对他们产生不利后果。《德国破产法》就强调自行管理不得导致对债权人不利，而美国破产法第1104条也规定，为了债权人、股东或者破产财产的其他利益，法院可以决定选任托管人。现代破产法已不仅仅是保护债权人利益，各方利益都应当得到关注。在决定是否采用债权人自行管理时，关注、平衡各方利益十分必要。

3.综合社会因素考虑。破产不是一项孤立的制度，相反，它处于复杂的社会环境之中，因此，在考虑是否采取债务人自行管理时，并不是仅仅考虑债务人自身的情况，还需要考虑债务人所处环境的情况。在联合国国际贸易法委员会编著的《破产法立法指南》中提到了在选择哪种债务人继续发挥作用的方式时可能考虑的因素，从这些因素可以看出，这些因素既包括了债务人本身的情况、债权人的情况，也包括了一国破产监督制度的情况、公司文化、社会心理等方方面面。

（二）实质条件的内容

正如上文所述，由于债务人自行管理的实质条件可能因为具体案件情况不同，需要考虑的因素也不同，所以需要司法实践的积累和总结，同时也可以借鉴他国既有的经验。

在我国现有的司法实践中，笔者在“全国企业破产重整案件信息网”中以“债务人自行管理”为关键词，截止2017年，共搜索到决定书28份，对其中法院决定债务人自行管理考虑的因素进行了总结，将其中直接涉及的考虑因素进行了统计，发现以下因素在决定书中出现的次数如下：

表1 许可债务人自行管理财产和营业事务决定书中的考虑因素

从统计表可以看出，法院考虑最多的因素是债务人法人治理结构是否完善，管理是否规范，这决定着债务人是否有能力自行管理。不损害债权人利益也是法院很看重的因素，但法院的决定书中往往表述为“债务人自行管理有利于保障公司营业事务的有效开展，切实维护债权人的利益”，可见虽然法院考虑到了这一因素，但判断的主观性较强。管理人是否能够有效监管主要体现为是否有明确、书面的自行管理下管理人和债务人的职责分工，这种管理办法能够一定程度上弥补破产法对债务人自行管理中管理人监督职责规定模糊的不足，从而解决自行管理的后顾之忧。也有部分案例中债务人在提起自行重整申请之前便已完成了部分重整工作，甚至已经制定出了重整方案，法院出于效率的考虑，也往往批准债务人自行管理。一些法院比较重视债权人或管理人的意见，特别是管理人的意见，在取得他们的同意之后才决定采取债务人自行管理。另外，债务人生产经营的特殊性、发展前景往往也是法院同意其自行管理的重要理由。债务人比较熟悉经营业务是一项非常笼统的考虑因素，债务人相较于管理人通常都更熟悉自己过去的经营业务。通过以上小结可见，我国在实践中已经探索出了许多需要考虑的因素，但是各个法院的认识差异较大，需要及时总结、规范。

除我国的经验外，外国在决定债务人自行管理时也有实质条件的总结。《德国破产法》中规定必须不存在造成程序迟延或对债权人利益造成不利的其他情况。法院结合具体情况总结的分析因素主要是针对债务人，从债务人过去及危机中的行为、债务人的管理能力及意愿等方面判断。[6]美国破产法中虽然原则适用债务人自行管理，但也规定了在特定情况下通过选任托管人来排除债务人自行管理。根据美国破产法第1104条，这些特定情况包括债务人存在欺诈、不胜任或在破产开始前后明显的管理失职，或为了债权人、公司股东或破产财产的其他利益而选任托管人。

结合上述我国的司法经验及外国经验，应当从以下方面考虑债务人自行管理的实质条件：（1）债务人是否存在违法情况。[7]例如债务人是否存在欺诈行为等违法行为。《北京市高级人民法院企业破产案件审理规程》列举的第一项“未发现债务人有企业破产法第三十一条、第三十三条规定的行为”也是从这个角度出发，只是将欺诈行为具体化到了《企业破产法》第31、33条。（2）债务人客观上是否能够胜任。这主要取决于公司的内部治理情况，是否有规范的内部治理使企业正常运转。（3）是否可能对债权人、公司股东特别是中小股东、公司员工等产生不利影响。（4）管理人是否能对债务人进行有效监督。（5）债权人、管理人对自行管理的意见。（6）与预重整制度相结合，在进行了预重整的情况下，应尽量适用债务人自行管理。

四、总结

债务人自行管理程序现在在司法实践中适用较少，这既有债务人不愿进入重整的原因，也有法院对能否监督债务人管理行为担忧的原因。诚然，《企业破产法》没有明确规定债务人自行管理中如何对债务人进行监督，但实践中通常通过管理人和债务人约定各自的职责以及监督方法的方式来弥补法律没有规定的问题。而如何激励困境企业进入破产程序，却主要是债务人自行管理适用条件的问题。当企业处于困境时，若企业的原管理层能够根据明确的适用条件对是否可以在重整程序中自行管理做出预判，或许能减少很多企业管理层对于进入重整程序将失掉控制权的顾虑，激励其尽早地进入重整程序。通过完善程序条件，提高债务人自行管理申请和决定过程的效率，通过总结实质条件，明确哪些案件适合适用债务人自行管理，减少适用中的任意性。程序条件需要立法加以明确，而实质条件则更需要司法实践的总结。