深圳新型智慧城市建设成效、经验及其对成都的启示

●张 宇 许宏鼎

新型智慧城市是新时代贯彻落实新发展理念，建设网络强国、数字中国、智慧社会的综合载体，是党中央、国务院立足我国信息化和城镇化发展趋势，推动国家信息化发展战略、网络强国战略和大数据发展战略实施，引领经济社会创新发展的重要抓手。

目前，全球已有多个城市通过加快智慧城市建设，在政务服务、智慧交通、公共安全、信息基础设施等领域达到国际领先水平。如：新加坡打造“数字政府”，为市民在线提供全生命周期的主动式政务服务；伦敦大力推广利用绿波带、自适应智慧交通灯，形成全球领先的智慧交通体系；纽约在公共安全领域建成了预测预判、快速响应的统一指挥体系；巴塞罗那在信息基础设施领域构建了无处不在的感知网络。

与发达国家相比，我国城市是在“四化同步”的背景下推进的，城市所承担的发展功能更多，政府管理的边界更广，在建设智慧城市过程中遇到的问题也更复杂，迫切需要研究提出适应国情实际、科学有效的智慧城市顶层设计理论和方法体系。

目前，全国95%的副省级以上城市，明确提出或正在建设智慧城市。作为实际管理人口超2000万的超大型城市，深圳、成都也都遇到城市治理的难题和高质量发展的迫切需求。近年来，深圳市新型智慧城市建设进程不断加快，互联网、物联网、大数据、人工智能等新一代信息技术在城市创新转型和高质量发展中发挥了重要创新推动作用，有效提升了政府的城市治理能力和公共服务水平，促进了新技术、新产业、新业态、新模式的蓬勃发展，助力数字经济、智能经济发展进入快车道。深圳全力打造国家新型智慧城市标杆的经验，值得成都学习借鉴。

一、深圳新型智慧城市建设的成效

深圳市在“十二五”初期就开始布局建设智慧城市，形成了《智慧城市建设总体方案》和《2018年实施方案》，明确了到2020年实现“六个一”的目标（一图全面感知、一号走遍深圳、一键可知全局、一体运行联动、一站创新创业、一屏智享生活）。目前，深圳市以新型智慧城市建设为引领，推动新一代信息技术创新应用与城市转型融合发展，发展新经济，培育新动能，通过改革和创新，促进了政府职能转变，提升了政府治理能力，增强了市民的获得感，取得了较好的成效。

一是推动了城市治理模式的创新。2016年12月，深圳市建成了全国首个城市运行管理中心，以市区两级中心协同联动方式，通过对政府数据、社会数据和城市感知数据的融合分析，支撑跨领域协同指挥，实现对城市运行状态的全面感知、态势预测、事件预警，构建“平战结合”的城市运行管理新模式；按照“集约建设，共建共享”的原则，深圳构建起党政机关网络平台、政务云平台，加快推动电子政务建设，初步实现党政机关无纸化办公，已在全市各级各部门全面实现网络平台和移动终端批件办件，市政府常务会等相关会议已采取在市、区设主分会场的视频会议形式。在党政机关网络平台建设上，重点建设全市统一的政府网络，包括政务外网和内网，已实现市、区、街道、社区四级全覆盖。

二是提升了公共服务智能化水平。在数字政府综合改革试点上，作为国家发改委确定的首批国家“信息惠民”试点城市，深圳市目前试点工作任务基本完成，“互联网+公共服务”显著地提升了社会治安、食品安全监管、交通运行管理、环境治理、城市管理等公共服务领域的智能化水平。国家超级计算深圳中心（深圳云计算中心）最快运算速度可达1271万亿次运算/秒，居全国前列，可满足全市对超级计算资源的需求。

三是形成了统一的信息共享体系。深圳市已建立全市统一的包括管理制度、信息资源库、信息共享平台和监督考核机制等四方面的信息资源共享体系，是国家发改委授牌的唯一一个国家“政务信息共享示范市”。目前，深圳建成信息资源共享交换平台、统一身份认证平台、政府网站生成平台、安全管理平台等统一的应用支撑平台，为“互联网+政务服务”等应用提供数据支撑。如，全市统一的公共信息资源库汇集了约1823万人口、288万法人、82万楼栋、1330万间房屋等137亿条信息，规模在各级城市中居全国前列；全市统一的政务信息资源共享平台接入61个市级单位和全市10个区，资源目录共4353类，信息指标项达131699个，每天数据交换量超过2000万条，峰值数据交换量达近8000万条。

四是推动了智慧产业的集聚发展。新型智慧城市的建设推动了深圳市电子信息、软件（互联网+）等智慧产业集群的形成与发展，其软件产业产值约占到全国10%，电子信息制造业产值占全国的七分之一，已成为全国电子信息产业最重要的基地之一。“互联网+”业态不断创新，2017年深圳互联网产业增加值达1022亿元，增长了23.4%。两化融合发展水平高，培育了一批腾讯、华为、中兴、平安等龙头企业，在物联网、大数据、云计算、人工智能、互联网金融等智慧城市产业领域创新能力不断增强，涌现出一批创新型企业。

二、深圳新型智慧城市建设的经验

深圳新型智慧城市建设的主要经验可以归纳为如下几点：

一是工作体系高效。深圳市委、市政府主要领导反复强调智慧城市建设工作的重要性，要求各区、各部门一把手把智慧城市建设作为重中之重亲自来抓，还要求市经信委主要负责同志拿出60%的时间来推进智慧城市建设。在组织管理上，设立由市长任组长的新型智慧城市领导小组，由分管副市长任领导小组办公室主任，市经信委是市新型智慧城市的主管部门，具体承担领导小组办公室日常工作，各区、各部门一把手是本单位信息化和新型智慧城市建设第一责任人。

二是顶层设计科学。智慧城市是一个要素复杂、应用多样、相互作用、不断演化的综合性复杂巨系统，其顶层设计不仅仅是技术问题，更是制度问题，关键是要实现资源整合共享和利益格局的重构。针对于此，深圳市采用“联合使用总体+联合技术总体”的模式，规划了新型智慧城市的四梁八柱。“联合使用总体”包括市经信委和各行业部门。市经信委具体承担智慧城市总体规划、统筹协调、项目管理等工作。行业牵头政府部门负责编制本领域规划、设计和标准规范；“联合技术总体”包括全市技术总体单位和行业技术总体单位。全市技术总体单位（中国电科）负责新型智慧城市建设顶层设计和体系集成等，指导各行业、各区按照全市统一的架构、标准开展建设，确保建成后能够实现互联互通、数据共享和业务协同；行业技术总体单位（平安、华为、中兴、腾讯等）在全市顶层设计和公共平台基础上，负责本行业智慧城市规划设计、项目实施等支撑工作。

三是项目管理灵活。深圳市结合智慧城市建设的动态持续演进特征，对项目建设管理模式进行了科学优化，使得智慧城市发展能够小步快跑、不断迭代、灵活拓展。项目建设上，在全市、各行业和各部门实现统筹需求、统一架构、统一标准、统一平台和统筹建设“五统”，强调市主管部门统一建设全市电子政务网络、大数据中心、城市运行管理中心、电子政务云平台，各部门只能在市电子政务云平台开发部署业务应用系统，已建成的业务应用系统要逐步向市电子政务云平台迁移；项目管理上，推行“统分结合”的一体化新型智慧城市建设模式。各部门在行业技术总体单位协助下，编制三年建设总体方案。市经信委在全市技术总体单位支撑下，对各部门总体方案进行评估，汇总形成意见报领导小组审定。相关审核文件作为项目立项依据。项目建成后的升级、改造资金报市经信委审核后，通过资金申请报告形式提出申请。

四是目标任务清晰。深圳市提出2018年建成全国一流智慧城市，在2020年建成世界一流的国家新型智慧城市标杆市，实现“六个一”的发展目标：“一图全面感知”，建成全面感知城市安全、交通、环境、网络空间的感知网络体系，更好地用信息化手段感知物理空间和虚拟空间的社会运行态势；“一号走遍深圳”，建成电子公共服务体系，个人通过身份证号+生物识别，企业通过社会信用代码+数字证书可办理各类公共服务事项；“一键可知全局”，建成基于大数据、信息共享和人工智能的决策辅助体系，鼠标一点即可获取所需来自全市各部门、各系统的所有数据，并且能提供各类定制化决策支撑报告；“一体运行联动”，在公共安全、城市运行管理的各领域通过信息化手段建成反应快速、预测预判、综合协调的一体化城市运行管理体系，实现市区联动、部门联动、军地联动；“一站创新创业”，通过数据开放平台和大数据交易平台，释放数据红利，打造成基于开源数据的创新创业服务平台，提升数字化产业经济活力；“一屏智享生活”，融合政府、企业和社会组织提供的与市民生活相关的各类服务，建设一体化市民服务平台，市民通过手机等移动终端可方便快捷获得高品质生活服务。

五是示范工程引领。深圳市依托“数字政府”建设，大力推进简政放权，优化政务服务流程，深化“放管服”改革。实现政务服务事项可100%网上申报，行政审批事项平均审批时限在法定时限基础上压缩50%以上，推进至少500个事项实现全城通办，实现100项高频服务刷脸眨眼办，建设全市统一政府移动应用APP，实现政务服务贴身随行，整合超过500项服务内容。此外，以提升民生服务和城市治理能力为重点，着力建设十大工程：“通过高速宽带网络工程、全面感知体系工程、城市大数据工程、智慧城市运行管理工程、智慧公共服务提升工程、智慧公共安全体系工程、智慧城市治理优化工程、智慧产业发展工程、网络安全保障工程、标准规范保障工程”，将智慧城市建设相关重点工作具体落到实处。

三、成都市智慧城市建设工作的不足

成都市在智慧城市工作上起步较早、态势良好，2013年成都市被科技部确定为智慧城市试点城市，温江、郫县、崇州等区（市）县被住建部确定为智慧城市试点建设城市。2016年被中国社会科学院信息化研究中心评为“2016中国智慧城市建设50强”。2017年在腾讯研究院发布的《2017年中国智慧生活指数排行榜》中，成都名列第五（仅次于北、深、广、上）。然而，总体来看成都智慧城市建设还停留在信息化推进阶段，不能称作真正意义上的新型智慧城市，难以释放出一个城市智慧化之后所真正具备的价值与潜力。主要存在以下不足之处：

一是系统化推进力度偏弱。新型智慧城市建设强调市、区、各行业部门整体规划、统筹推进，但成都市还没有按照系统思维的角度，来定义各部分之间的关系，互联互通的标准规范不完善，一体化的城市管理和服务集成能力尚未形成。虽然成都市成立了相关工作领导小组，但具体负责智慧城市建设的主管部门存在统筹协调难度大等困难，未能形成“统分结合”的系统化工作推进机制。2016年底成都市出台了“互联网+城市”行动方案（2017—2020），但针对“五大重点任务、六大应用体系”缺乏年度目标任务，尚未将智慧城市建设作为专项重点工作，统一纳入年度目标考核体系，而是分散在各相关部门工作中分别考核。

二是数据资源整合不力。虽然成都市在交通、公安、社保等领域基本实现了本系统数据联通共享，但各部门遇到新业务就考虑单独建设新系统，存在着各自为政的现象，造成信息系统种类繁多、开发主体不统一、相互间不兼容，还存在着较多的“数据孤岛”，导致系统对接和数据共享困难。一些跨部门工作，如安全生产、环保监测和消防，往往按照传统职能进行任务分工，缺乏业务上的牵头、整合，未能发挥信息化协同效益的全面感知、态势预测、事件预警、跨领域协同指挥等城市安全管理新模式。

三是智慧惠民程度不高。智慧城市建设对政府自身业务和信息化的融合创新提出了更高的要求，但许多部门还普遍存在“重信息系统建设、轻业务改革创新”，“重自身业务需求、轻服务对象感受”，“重部门内部应用、轻跨部门共享协同”的现象，在系统设计上往往是从自身工作需要，而不是从服务对象需求角度出发，没有达到“让数据多跑路、让群众少跑路”的效果。“线下向线上迁移、实体向数据迁移”不够，数据积累偏少，传统线下的场景、模式和服务的“互联网+”程度不足。

四、深圳经验对成都市智慧城市建设工作的启示

新型智慧城市是推进城市管理科学化、精细化、人性化、品质化的重要抓手，是提高政府监管服务效能，推动社会管理治理创新的重要路径，也是成都市发展新经济、培育新动能的城市场景。为弥补成都市智慧城市建设过程中存在的不足，借鉴深圳建设经验，具体建议如下：

一是健全高效的工作机制。将新型智慧城市建设纳入城市发展整体规划，高质量设计好新型智慧城市的“四梁八柱”，主要领导统筹建设工作，将信息化工作领导小组调整为智慧城市建设领导小组，实现工作重心从信息化向智能化转变，充分发挥领导小组及其办公室的统筹协调、督促推进作用，定期召开会议协调解决问题；加强目标考核督查，各区、各部门一把手全面负责推进工作。基于《成都市“互联网+城市”行动方案（2017-2020）》研究制定工作实施细则，细化年度任务目标，编制六大应用体系分类实施导则，明确重点工程项目“统分结合”的建设管理机制。关键是要确保顶层设计“稳定的”自上而下与项目实施“灵活的”自下而上相结合。

二是切实推进“数字政府”建设。结合机构改革和行政审批制度改革工作，重新科学梳理归并部门职能职责，优化行政管理事项流程，力争实现所有要件、环节数据化；加快推进全市“云、网、端、数”四位一体的政务云平台建设，推动各地各部门均依托政务云平台开发建设业务应用系统，实现智慧城市中各领域的应用管理及数据统一标准、统一接入、统筹使用，促进城市各部分间协同作业，并通过数据挖掘分析为市委、市政府提供大数据决策支撑；加快制定政府机构数据开放管理规定，通过政府向企业开放数据，企业基于开放数据为市民提供增值服务，促进治理多元化，形成社会共治的治理新模式。

三是创新示范工程应用。以人为本是智慧城市建设的核心，应转变以往“重功能轻体验”的思维模式，将群众作为智慧民生的主体，增强智慧城市带来的获得感。在生活服务方面，将公共服务的在线办事能力开放出去，吸引社会力量共同参与。继续扩展“在成都”市民融合服务平台应用功能，并向专项生活服务APP提供接口，力争实现“一个APP，生活全覆盖”；在智慧交通方面，实现道路交通信号感知、控制智能化，形成“用数据研判、用数据决策、用数据治理”的城市交通治堵新模式，实现由交通管理向交通治理的深层次转变。继续推广智能共享停车，提高停车位综合利用率。大力推进无感支付便利交通出行，统筹规划成德绵都市圈公共交通“一卡通”。着力构建安全可靠、开放共享、实时联动的城市交通生态治理系统；在智慧民生方面，打通医疗机构、公卫机构各类信息系统数据共享渠道，实现医疗便利化。将社保服务下沉至邮局、银行等社会代办窗口，实现社保便利化；在核心硬件方面，加快集照明控制、WIFI基站、视频监管、广告屏控、环境监测、紧急呼叫、水位监测、充电桩和井盖监测等功能于一体的“智慧多功能杆”建设，增强规范化接入、标准化处理，全面感知、实时反馈数据的能力。

四是切实推进数据资源融通。要切实按照2018年成都市政府工作报告的要求，高水平建设区（市）县智慧治理中心以及全市智慧城市运行中心。建设开放式城市物联感知平台，实现城市物联感知数据的接入，汇聚整合全市视频数据、业务系统数据、公共资源数据等城市运行数据，综合运用系统整合、大数据分析和数据可视化展示等技术，实现“一张图”实时掌控城市运行态势，提升政务信息资源开放共享应用水平；制定政府数据开放管理规定，完善全市统一的政府数据开放平台，在交通、气象、企业登记监管、信用、电子证照、医疗卫生、住房、社保、就业、文化、教育、科技、生态资源、工业商贸等重要领域实现公共数据资源开放共享，力争数据开放创新能力达到国内一流；建设大数据交易所，促进数据资源流通交易，推动全社会数据的交易增值，使智慧城市所产生的大数据，成为成都新的“金矿”和支撑新经济发展的重要资源。

五是加快推动智慧产业发展。加快布局智慧产业，以创建具有全球竞争力和区域带动力的新经济产业体系为抓手，发展新经济，全面对接国家数字经济发展战略。大力发展互联网、物联网、大数据、人工智能等重点领域，增强数字经济的竞争优势，打造具有国际竞争力的智能经济基地。聚焦新一轮产业科技革命，超前谋划虚拟现实、区块链、量子通信等一批未来产业；对于智慧城市中的智慧民生等若干应用系统，要挖掘智慧城市的经济价值，发挥市场机制作用，推动智慧城市与经济转型融合发展。鼓励企业积极开发基于城市生活服务的新兴应用场景，丰富数字化生活性服务行业业态，如智慧安防、智慧医疗、智慧交通、智慧教育、智慧社区等。