制度变迁视角下广场舞的健康发展研究※

●徐 琴

一、引言

“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德、伦理规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”[1]，在新制度经济学的语境中，制度实际上是指对行为进行规范的规则，包括非正式制度和正式制度。制度变迁则是指制度安排或制度结构发生的变化，其中，制度安排是指决定人们行为关系的一套行为规则，制度结构则指正式的与非正式的制度安排的总和，因而制度变迁意味着部分规则或某一特定领域整体规则的改变。[2]制度变迁的方式多种多样，依据不同的标准，可将其划分为三类模型：诱致性制度变迁与强制性制度变迁模式、自发演进的制度变迁和人为设计的制度变迁模式、激进式变迁与渐进式变迁模式。[3]林毅夫认为，制度变迁既可以由政府引入法律、制度、政策等强制进行，也可以通过个人或团体自发倡导和组织，因而，在对诺思等人的思想进行总结的基础上，他从制度变迁主体的角度归纳出了强制性制度变迁与诱致性制度变迁两种类型，前者的主体是政府，而后者则是由团体和个人自下而上主动实施的。

强制性制度变迁的主体是政府，通过政府命令和法律引入而实现，因而，除了在制度供给上具有规模经济外，在制度实施和组织成本方面也具有相当大的优势；但同时，其有效性也受统治者的偏好、官僚政治、意识形态刚性等因素的影响。[4]而诱致性制度变迁是由一个人或一群人在原有制度安排下无法获得获利机会或达到自我目标时自发倡导、组织和实行的[5]，与强制性制度变迁的供给取向不同，在诱致性变迁中，制度供给是为适应制度需求而产生的，[6]因而与一致同意原则相契合，个体对制度的认同度较高，在制度实施效率上和成本上具有明显的优势，但与此同时也存在着较难克服的“搭便车”和外部效应等局限性。因此，强制性制度变迁与诱致性制度变迁各有优势，在功能上相互补充，二者交替使用，相互融合才能够最大限度地减少交易成本，提高效率。

近年来，广场舞发展迅速，因其集健身、娱乐等功能于一体，深受中老年妇女的喜爱。对她们来说，广场舞动作简单易学，除了健身之外，其群体聚集的功能也为成员间相互交流沟通提供了平台。与此同时，广场舞也为她们提供了展现自我的舞台，提升了自己的价值感，找到了自我认同，缓解了因退休而带来的价值失落感。然而，广场舞在不断发展、规模不断扩大的同时，因其噪声扰民、挤占公共空间等问题，遭遇的负面评价不断。互联网时代因广场舞而引发的矛盾和冲突不断被媒体放大，导致“广场舞大妈”被贴上带有贬性意味的标签。诚然，广场舞参与者具有健身、娱乐的权利与需求，但是同一空间中的其他人同样也享有安静休息、不被打扰的权利，不同人群之间的不同权利需求极易引发冲突[7]，在制度设计尚不健全的情况下，权利主体很可能在冲动之下采取以暴制暴的方式来维护自身的权益不受侵犯，泼粪、放藏獒、鸣枪等就是权益受侵者在无奈之下对广场舞参与者采取的暴力行为。广场舞冲突的背后凸显的是我国体育资源供给不足的现状，从体制机制角度出发，需站在促进社会治理体系现代化的高位上解决广场舞纠纷，促进其健康发展，规范的根本措施就在于完善相关制度与公共设施。[8]从广场舞团队自身来看，随着团队规模的不断扩大，其内部管理也经历着从不规范到逐渐章程化的过程，这一过程既是广场舞团队出于自身内部管理的需要，也是在应对外部冲突时作出的制度选择。

笔者基于对多个广场舞团队的调研经验，以制度变迁的主体——政府与广场舞团队的视角，运用制度变迁理论对广场舞的规范发展进行分析，并试图从制度的角度提出有效建议，以促进广场舞的健康发展。

二、强制性制度变迁的实效与难题

为推进全民健身活动的开展，政府在促进和规范广场舞的健康发展方面出台了不少文件。2015年1月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出，鼓励群众自办文化，支持成立各类群众文化团队，引导广场文化活动健康、规范、有序开展。同年3月，体育总局和文化部等联合发布了12套广场舞的标准动作，表明国家试图从形式和内容上将广场舞统一化规范化。9月，《文化部体育总局民政部住房城乡建设部关于引导广场舞活动健康开展的通知》（下文简称《通知》）则从目标任务、工作原则、规范管理等方面对广场舞活动的健康开展提出了具体要求，进一步从制度层面对广场舞进行规范化。由国家主导的旨在规范广场舞活动的制度文件对促进其健康发展具有较为明显的意义，但由于强制性制度变迁所固有的缺陷，在进一步促进广场舞健康发展上还存在着诸多难题。

（一）强制性制度变迁的实效

国家对广场舞活动进行制度化规范引导并从资金、人才、组织和管理等方面对广场舞活动予以规定，其措施的实效性主要体现在以下几个方面。

1.填补广场舞活动的制度空白，增加制度供给

在广场舞发展的前期，出现了许多因噪声扰民和挤占公共空间而引发社会纠纷的案例，其根本原因还在于国家没有制定规范广场舞活动健康开展的制度性安排。广场舞活动需要占用公共空间，尤其是在公共环境中高声音乐伴奏的特性使得广场舞参与者无形之中会造成对他人休息权利的侵犯，而不同权利主体之间的权利边界只有通过国家的政策措施对其予以明确规定和强制界定，才能够得到权威性的解决。换句话说，在广场舞的发展过程中，其所需要的场地与资源、与其他群体的矛盾都需要权威主体进行协调与解决，而这一权威主体便是政府。《通知》首次指出，要推动基层政府结合本地实际制定针对性强的广场舞活动管理办法和活动准则，填补广场舞相关活动领域的制度空白，增加制度供给。而由政府所主导的强制性制度变迁是以国家暴力为后盾的，具有强制性特征，对于参与者来说，违反政府规定的成本较高，其出于成本—收益的理性考量，在活动中会偏向于做一个守规则者，能够有意识地遵守活动规则，进而也就促进了广场舞活动的有序开展。

2.回应广场舞参与者的制度需求，彰显制度关怀

随着经济的发展，利益主体多元化，利益主体之间的利益需求也呈现多样化特征，广场舞活动的蓬勃发展所体现的就是多数退休女性对强身健体、休闲娱乐、社会交往与沟通的需求。但是，对广场舞参与者来说，开展广场舞活动不仅仅是个体的事情，广场舞需要足够的空间容纳团队的参与者，需要音响设备、服装等物质作为基础，需要将音乐声开大到一定程度来营造跳舞的氛围，而这些对广场舞爱好者来说最基本前提的满足都需要与外界打交道，甚至随时可能遭到其他利益群体的抵触。也就是说，广场舞参与者需要国家从制度层面出台相关政策规定来保障其基本权益的满足，而《通知》正是对广场舞参与者制度需求的回应，凸显了国家保障广场舞活动者基本权益的制度关怀。

《通知》指出，地方政府要为广场舞活动创造良好的条件，通过优化公共空间布局，改善广场规划，盘活场地存量，免费开放公共体育场馆、合理配置开放时间等措施为广场舞爱好者提供活动场地。同时，地方政府要为广场舞团队提供免费培训、指导，为广场舞活动提供优质的服务，通过开展各种类型的文化活动，为广场舞团队提供表演平台。可以看出，《通知》的内容满足了广场舞爱好者对场地、服务、平台等基本活动条件的需求，不仅使得广场舞活动从民间走向了前台，取得了国家所赋予的“合法性”，更重要的是其活动开展还拥有了国家制度层面的有效保障。

3.变“堵”为“疏”，促进社会治理现代化

近年来，媒体报道的因广场舞而引发的冲突与矛盾数量不断增多，可以想见，广场舞的兴起与发展对社会治理提出了更高的要求。面对中老年人群的正当娱乐需求所引发的矛盾，政府并没有简单采取行政命令的方式予以强制性禁止，也没有简单对照治安管理处罚条例对其制造噪声的行为予以行政处罚，而是通过强制性制度创新的方式引导广场舞活动走向规范化、制度化，为其健康发展提供了正当渠道，同时也从源头上解决了由广场舞的制度困境而引发的社会矛盾，有效地推动了社会治理。在国家出台相关政策以前，不少地方政府为有效解决由广场舞所引发的社会性矛盾便率先制定了相关条例，如广州市在2014年发布的《广州市公园条例》中规定了健身、娱乐性活动的限制性时间段，同时聘请社区辅导员进行指导与督查。而《通知》则明确指出要将广场舞活动纳入基层社会治理体系，以属地化管理原则为主导，建立由政府牵头、相关部门依法管理、社区居委会及相关社会组织等广泛参与的广场舞活动管理机制，力求将矛盾化解在萌芽状态。

（二）强制性制度变迁的难题

强制性制度变迁的制定主体和实施主体都是政府，政府的主导地位使得相关利益群体的要求很容易被忽视，与一致同意原则相悖，建立在强制服从基础上的制度容易招致抵抗；同时，强制性制度变迁的一般性与环境的特殊性之间的矛盾使得政府推行的政策很难适用于不同的地区和团体，在一定程度上限制了制度变迁的实施效果。[9]于广场舞活动而言，强制性制度变迁的难题也与此有关。

1.制度供给与制度需求脱节，难以真正促进广场舞活动的发展

虽然国家政策在资源、服务与管理方面对广场舞活动作了一定的规范要求，但其文本规定较多是方向性的指导，具体的政策措施及其落实仍然依靠地方政府，而地方政府的自主性在一定程度上会削弱中央强制性制度变迁的效力。政府进行制度创新的预期收益主要在于政治目标和经济效率两个方面，[10]由于广场舞活动的特殊性，规范其发展的经济收益极为有限，因此，对于地方政府来说，强制性制度变迁的目标主要出于政治上的考量，诸如完成行政任务、维持社会稳定等。在政府职能转变没有到位的情况下，地方政府对广场舞的规范更多的是出于完成政治任务的考量，在涉及服务提供、管理办法等具体措施的制定与落实中，大多没有与广场舞群体进行充分的协商交流以切实了解其需求，导致基层政府的制度供给与广场舞群体的制度需求没有充分契合，难以满足广场舞参与者的真正需求，缺少参与性的制度因其违反了一致同意原则，在执行过程中也难以为广场舞参与者们所完全接受，导致其实施成本上升。

2.由广场舞而引发的不同群体间的权利冲突无法得到真正解决

对于广场舞参与者来说，健身与娱乐是他们所享有的权利，但是对于同一公共空间中的其他群体而言，休息不被打扰也是他们的合法权利，二者的权利都有其正当性根源。平衡二者间的权利关系，使得双方能够在享受自己权利的同时，不妨碍他人正当权利的行使是解决冲突的关键。在这方面，《通知》着重强调了要将广场舞活动纳入基层治理体系，通过构建多元联动的管理机制解决纠纷。但该方式更多的还是侧重于通过外部性的规制方式解决纠纷，而没有从源头上化解纠纷，只有广场舞参与者自身树立正确的权利与义务观念，意识到在跳舞时应该尊重他人的权利，纠纷才能够有效避免。

也就是说，单凭政府主导的强制性制度变迁并不能够完全解决广场舞活动发展过程中所遇到的问题，制度的层次性与差异性特征决定了另外一些制度变迁只能由相关团体来完成。

三、诱致性制度变迁：广场舞团队的自我规范

制度安排既包括正式制度，又包括非正式制度，在诱致性制度变迁中，正式制度能够与非正式制度兼容，从而提高达到提高效益的目的。[11]作为一项团体运动，广场舞的发展必然伴随着广场舞团队的不断成熟和壮大，随着团体规模的不断扩大，其内部管理及其与外界的互动接触都向广场舞团队提出了通过一定的制度规范约束其成员行为的要求。

（一）非正式制度：广场舞团队的道德约束机制

非正式制度是人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念等对人们行为产生非正式约束的规则，是对人的不成文的限制。[12]P115习惯和价值观念、伦理道德对个体的约束属于软制度，主要依靠意识形态的力量及个体的自觉发挥效力，因此，非正式制度的发挥空间大多在广场舞团队成立之初，成员较少、内部管理与规范不甚完善之时。根据笔者对诸多广场舞团体及其成员的访谈经验来看，这一阶段的自我规范主要依靠习惯及伦理道德的作用。

大部分广场舞团体都是出于自娱自乐的目的自发组建而成的，笔者所接触到的M团队也不例外。M广场舞团队的固定成员不到二十人，成员之间都是邻居，彼此较为熟识，是笔者所居住的村落中活动较为频繁的一支广场舞队伍，自2014年开始在晚间活动，且持续至今。由于成员之间相互熟识，其内部管理极为松散，仅依靠村落习惯和伦理规范维持团队的日常运转并处理内外部纠纷，并未形成任何文本性的章程约束其成员。

村落社区的作息习惯及居住规划决定了跳舞的时间和空间。M团队的成员都是五六十年代出生的女性，她们基本上处于退休或无业状态，平时主要的任务就是料理家务活、照顾孙辈。对她们来说，一天之中只有料理完家务活，孙辈早晨上学及晚间放学之后才是空闲时间，因此，广场舞的活动时间段也是在早上八九点、晚间七点至九点左右。这一活动时间的确定并没有经过成员之间正式的协商，而是彼此之间的习惯使然。某个成员当天家里有事情无法走开时提前对同是团队成员的邻居说一声就当是请假了，对出勤并没有严格的规章制度约束。对于跳舞场地的选择，M团队也是基于村落规划而作出的，能够容纳相应的成员即可。在团队人数较少时，跳舞是在某个成员的家庭院落中，随着人数的增加，该院落没有足够的空间容纳时，M团队便选择在村落庙前较为宽阔的广场上跳舞。

村落社区的伦理规范是解决广场舞团队内外部纠纷与矛盾的依凭。M团队虽是基于村落的熟人社会而形成的，但这并不意味着它能够隔绝矛盾的产生。据M团队成员介绍，负责教舞的两个老师就曾因为要选择哪种舞蹈而发生过口角，弄得不欢而散，场面一度很尴尬，后乃是经由团队成员对她们予以劝说和沟通而和好如初。此外，去年M团队还曾遭别户人家投诉，起因是该户子女中考在即，而广场舞的音乐声太大，使得其无法专心复习。经户主与领队负责人协商沟通，M团队暂停了两个月的晚间活动，直到其子女中考结束之后才恢复跳舞。问及为何团队矛盾能够经过沟通协商得以化解时，M团队一成员回答道：“大家都是一个村子里的，低头不见抬头见的，我们虽然也很想跳舞，但是别人都提出要求了，总不能不答应吧。再说了，孩子读书也很重要啊，可别因为我们影响了孩子考试，那我们的罪过可就大了，人家也得怨恨你。”②可见，村落社区熟人社会的道德与伦理规范等非正式制度对处于生长期的广场舞团队的自我规范起着较为重要的作用。

（二）正式制度：广场舞团队的规范化章程约束

与非正式制度的软约束不同，正式制度是人们有意识建立起来的并以正式的方式加以确定的各种制度安排，具有强制性特征，明确以奖赏和惩罚的形式对其成员的行为进行约束[12]P118。当广场舞团队发展到一定规模时，成员间的异质性也愈加明显，相互之间来自于不同的社区造成成员彼此并不十分熟识，基于村落的伦理规范及非正式制度而形成的管理规则渐渐失去了原有的效力，团队的有序发展迫切需要成文的制度章程对成员的行为予以强制性规范。

笔者所接触的N广场舞队是2009年成立的，固定成员五十余人，经过多年的发展，渐趋成熟，经常代表社区、街道参加比赛，内部管理也已形成书面的章程制度，会员必须严格遵守，违规情节严重的会遭受除名惩罚。从N队伍的内部章程来看，其规范化制度约束主要涉及纪律、财务、安全等方面。

据N团队负责人介绍，队伍的活动场地是县城的广场中心，时间段主要在清晨和晚间两个时段。据了解，N团队曾因场地问题与其他广场舞团体发生过纠纷，后经双方负责人反复协调，最终商定两个队伍错开锻炼时间以保障双方权益。因此，N团队在纪律方面对其成员要求严格。章程规定，成员必须在规定时间段内在指定地点参加活动，如因事缺席必须请假。跳舞时也必须遵守秩序，维持队伍的有序性以保证活动能够正常开展。“我们在纪律方面还是比较严格的，缺席、迟到早退什么的都必须向负责人请假，否则扣除相应积分，达到一个威慑的作用，引起大家的重视。不这样不行啊，人太多了，大家各干各的，乱作一团，没法好好跳啊。再一个，场地就这么点，这么多团队，规定时间不来，你就没得跳了。”③N团队内部管理章程规定，会员实行减分制，活动时不遵守相关规定、不尊敬老师、喧哗等扰乱队伍秩序的扣除相应积分，达到一定额度便废除其会员资格。

有感于参加舞蹈队的会员意外身亡，家属向舞蹈队索赔的新闻报道，N团队负责人为了避免不必要的安全纠纷，其管理制度中还添加了安全责任书的签署这一条款。签署安全责任书意味着由参与者自身造成的人身及财产损失与广场舞团队无关，这一条款的确立进一步表明舞蹈队的内部管理趋于制度化，在管理方式上向法制化靠近。

（三）诱致性制度变迁的特性

诱致性制度变迁自发性的特点使其能够在一定程度上解决强制性制度变迁因对一致同意原则的违反而导致的制度供给与制度需求错位问题，同时，对于广场舞活动来说，只有参与者认同管理原则，加强自我规范，才能够从源头上解决其与其他群体的权利冲突问题。

1.一致同意原则增强制度认同性，降低制度实施成本

根据笔者的调研经验，能够凭借非正式制度与正式制度较规范地约束其成员的广场舞组织，不论处于发展初期还是成熟阶段，在处理组织内部矛盾和与其他群体的纠纷时都能够取得比较好的效果，且一般来说，同种类的冲突很少再次发生。究其原因，还需着眼于规范广场舞组织的内生性制度方面。为广场舞组织内部所认同的制度或是社区公认的传统规范和习俗，或者是以大部分成员的同意为基础，在广泛征求成员意见基础上所制定的规范性章程。因此，这些制度与规范在成员中间具有较大的认同感，其实施基本依靠成员的自觉性意识，无需以强制性为后盾，减少了制度实施的交易成本。

2.引导参与者树立正确的权利义务观念，有效减少冲突

不论是基于村落社区的人情伦理，还是由广场舞组织自发制定的章程管理条例，对组织活动的时间、地点和方式都有具体的规定，这些规定在促进广场舞活动顺利开展的基础上，也将其他群体的权利需求考虑在内，在引导广场舞参与者树立正确的权利义务观念上发挥着重要作用。对于参与者而言，遵守组织内部的规范是个体参与活动的前提，在日常活动中，参与者又会通过记忆与模仿机制不断将这些规范内化于心，从而在行使自己权利的同时，能够增强相应的责任意识，减少与其他群体的冲突。

因此，由广场舞参与者自发倡导、组织与实行的诱致性制度变迁有效地弥补了强制性制度变迁在冲突解决方面的被动性与高成本特征，其在广场舞活动的规范发展中发挥着尤为重要的的作用。

四、内外联动：广场舞规范发展的路径选择

在实际社会生活中，问题的有效解决与社会进步往往是诱致性制度变迁与强制性制度变迁相互作用，共同推动的结果。由权利主体所进行的诱致性制度变迁，能够增强行动者对制度的认同感，降低实施成本，但其适用范围只限于该群体本身且作用有限，在涉及到资源、服务及与外界接触等更广泛的问题时，往往无能为力。而由政府所主导的强制性制度变迁能够有效弥补诱致性制度变迁所带来的供给不足问题，且具有极高的权威性与强制性。因此，广场舞的有序发展需要广场舞参与者与政府分别从制度的角度对其予以规范，诱致性制度变迁和强制性制度变迁相辅相成，二者共同作用才能促进广场舞的健康发展，这也是广场舞规范发展的路径选择。

（一）广场舞团队应规范内部管理，发挥正式制度对其成员的约束作用

从广场舞团队的成长周期来看，其内部管理依凭一般都会经历从道德规范、个人素质等口头规定及约定俗成的非正式制度到固定的章程文本等正式制度的转变，而与非正式制度相比，正式的章程文本所体现的正式制度对成员具有更明显的规范作用。

因此，广场舞参与者首先应该加强自身的道德素养与法治意识，提升自身素质，在实现自己权利的同时也要尊重他人的正当权益，开展活动时自觉遵守相关规定，遇事多沟通与协商，避免与他人发生正面冲突。

其次，团队负责人应该树立制定会员守则约束成员的意识，加快制定团队规章制度的步伐。团体章程制定以后要及时吸纳会员意见与建议，根据广场舞团队在发展过程中遇到的新问题新情况不断予以修正补充和完善，以保证章程的有效性。同时，树立有规必行的观念，严格执行团队的章程，对于违规成员按照团队规定予以相应的惩处，实现内部管理的规范化，促进广场舞队伍的有序化组织化。

（二）政府应立足于整体性治理视角，完善广场舞健康发展的相关制度

目前，政府通过制定较为宏观的政策对广场舞的发展方向进行了规定，但在具体的实施细节方面并未出台相关规定，对广场舞活动的发展与管理也并未形成较为全面与完整的治理体系。而广场舞的有序发展除了依靠团队内部的管理之外，更重要的是政府应为其提供相应的配套硬软件设施。

树立源头治理理念，为广场舞活动的开展提供良好的条件。当前由广场舞所引发的社会矛盾主要集中在噪声污染与挤占公共空间领域，而这一问题的背后凸显的是我国居民公共体育休闲设施不足的现状[13]。因此，政府需要在城市规划过程中将居民对公共空间的需求考虑在内，为广场舞活动的开展提供必要的场地条件。同时，联合学校、公共体育场馆等拥有较大空间场地的单位，在规定时间内向公众免费开放，实现现有场地资源的合理及最大化利用。在提供培训等其他服务时，应建立相应的公众参与机制与反馈机制，将参与者的需求与建议考虑在内，实现制度供给与制度需求的有效对接。

将广场舞团队及其活动纳入基层社会治理体系，形成基层政府、场地管理单位、社区居委会、业主委员会及广场舞团队等多元治理主体协同共治的格局，将相关问题与矛盾化解在基层，防止事态扩大化。各地基层政府及社区居委会应该根据本地区实际情况制定广场舞活动的相关管理规定，同时为广场舞团队提供必要的培训与指导等服务，引导广场舞团队做好自我管理、自我监督工作。