金融体系的现状分析与政策解读——基于贯彻十九大精神为背景

朱健齐，欧誉菡，黄淋榜

（汕头大学商学院，广东 汕头 515063）

一、引 言

参与资金流动的经济主体、中介机构、交易市场与金融工具等一国金融系统有机组成部分，共同构成了金融体系。各国金融体系拥有不同的结构，承担不同的责任与功能[1]，徐洪才提出现代金融体系是现代化经济体系的核心[2]。2007年4月25日，习近平总书记在中央政治局第四十次集体学习时强调，金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础[3]。徐忠指出，近年来我国债务杠杆率的问题主要表现在国有企业和产能过剩行业等非金融企业杠杆率较高且增长迅速[4]。2017年11月，在学习贯彻党的十九大精神中，我国央行前行长周小川在《守住不发生系统性金融风险的底线》同样对此问题进行强调，认为重要的系统性风险金融风险便是金融高杠杆率、流动性风险与金融机构信用风险。吴军等认为我国虽未发生过由债务积累引致所造成的经济危机，但过快过高的债务杠杆极易积聚系统性金融风险[5]。

二、金融体系背景

在全球化的背景下，各国的金融发展历程紧密联系在一起，中国与世界各国的关系对全球经济的未来和共同繁荣至关重要[6]。就全球范围来看，金融规模和复杂性持续上升。就中国范围来看，中国金融体系近些年也发生了与全球金融体系相似的变化。

（一）金融深化进程加快：货币化、资本化持续积累

党和国家已经对畸形的房地产发展方式进行深层的调整，但目前仍有部分地方政府存在盲目举债的现象。在2010年后多轮刺激和调控交替中，房地产市场尚未完成进一步的深度调整和改革，反而是房屋和地产中介化、货币化的程度不断得到加深。土地和房屋持续货币化带来从储蓄供给和投资需求两端同时刺激相关领域金融中介化的“滚雪球”效应。作为土地供给方的政府，通过出售土地而获得一定数量的货币用于公共服务支出及开展新一轮土地货币化[7]。土地的流动性在土地货币化的过程中不断增加，土地的资本化又进一步地加剧其增殖性，促使土地流动性和增殖性进行结合，导致房地产商品在一开始就成为一种投机资本，其价格会随着投机性金融资产的流入而增加。在不断金融化的过程中，伴随多重渠道和方式，贯穿土地、地产开发、信托、保险、股市、债市、互联网金融平台等多个方面[8]。政府和社会资本（PPP）融资模式相继打开，地方融资平台、PPP项目、产业基金、政府购买服务等融资形式蜂拥而上，加之地方财政收入总量不高、质量不佳，且地方政府对于债务风险缺乏统一的认识和管理，导致地方举债规模迅速扩张。地方隐性债务的爆发式增长，在缓解地方基本建设资金压力的同时，也进一步加剧地方财政到期债务的兑付风险。根据2017年12月8日中华人民共和国审计署公布的《2017年第三季度国家重大政策贯彻落实情况跟踪审计结果》显示，江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。云南、湖南、吉林、重庆4个省的10个市县（区）虚增财政收入15.49亿元。浙江省安吉县经济开发区管理委员会虚增项目投资额，违规举借政府性债务8亿元[9]。

（二）经济新常态下金融市场竞争加剧，金融业转型和创新明显加快

一方面，传统正规金融机构谋求加快转型和创新，但不可避免地出现了诸多问题。2016年末间接融资约占社会融资规模存量的84.8%，银行业机构总资产为226.2万亿元，与GDP之比为304%，比2011年末提高了76个百分点，银行业的主导地位不降反升[10]。其一，银行之间的联系更加紧密，2016年其他存款性机构的同业负债和同业资产分别达14.5万亿和31.6万亿元，分别是2010年末的2.6倍和2.34倍，同业负债/同业资产之比达45.9%。除此之外，银行类机构对其他金融机构的负债和资产分别达15.7万亿和26.5万亿元，两者之比达59.2%，关联度明显上升[10]。另一方面，各类新兴金融机构大量涌现。快速发展的信息技术加快向金融体系和金融业渗透，新兴机构在现有市场细分和政策的“夹缝”中寻找商机，依托互联网技术或现有金融机构生存，充当现有金融中介的“中介”而拉长信用链条。2010-2015年金融机构的正规牌照发放不断增加，其中企业集团财务公司（增加117家）、信托公司（5家）、金融租赁公司（30家）、汽车金融公司（12家）、证券公司（19家）、基金管理公司（38家）、基金管理公司子公司（97家）、保险公司[10]。在这些新型金融机构中，部分互联网企业以普惠金融为名，行庞氏骗局之实。庞氏骗局在互联网金融企业的发展主要表现在线下自设借款或担保公司，在线上发布低风险、高收益的自设融资项目来引诱投资者投资，再用后期投资者的资金弥补前期投资者的收益。e租宝网贷平台在2014年12月通过线上发布了e租稳赢、e租财富、e租富享、e租富盈、e租年丰和e租年享等6种融资租赁产品，2015年12月深圳e租宝分公司因非法吸收公共存款进行自融等问题被调查，截止案发时间，e租宝事件涉案金额超500亿元。2016年4月国泰投资控股（集团）有限公司旗下的中晋资产崩盘，累计向2.5万名投资者非法吸收金额近399亿余元[11]。

（三）政府的监管程度加深

金融体系的复杂性有着发展阶段、国情、体制机制和市场主体行为模式等内在演变逻辑，直接受金融监管的范围和强度影响。根据金融学基本原理：没有套利机会是金融定价体系存在的充分必要条件，国内的金融体系不稳定源于金融定价体系的缺失，因此定价体系的缺失等价于我们经济体系中存在的套利机会。中国渐进性改革带来的套利机会和定价体系的共同作用，导致金融创新偏向跨界和跨境的套利，促使投资者风险自负的原则失效，最终需要政府实现被迫过度监管。

在“金融政策推动创新-创新出现问题-加强监管”的循环下，金融体系在不断完善和壮大、金融产品在不断增多的同时也积累了越来越多的问题，而这些问题直接和金融稳定相关联，每经历一次这样的循环，政府便在不同程度上针对出现的问题提高监管幅度，进行强制干预，而非从根本上解决金融定价体系缺失的问题。在循环过程中，金融体系日益膨胀，链条拉长，彼此关联，复杂程度不断提高。很多复杂金融产品本身就是监管套利，使现有监管即使打上补丁仍显“力不从心”。如银行通过理财寻求开拓业务、节约资本，在监管部门出台银行理财产品投资非标债权资产不得超过35%（或银行总资产的4%）的限制后，一些产品绕道非银行机构各类资管计划继续大量投向非标资产。一些关联性和结构化的金融产品容易通过多层结构嵌套的通道业务或刻意模糊真实信用状况来满足不同监管部门的要求，甚至专以满足盈利激励而“空转”和内部循环。截止2016年末，涉及银行信用的资金规模已超过167万亿元，而用于实际经营的资金规模，仅为123亿元，空转倍数在十年间由1.11倍跃升至1.36倍[12]。

三、金融监管体系的现状

在上述政策的基础上，结合当前国内外的局势，人民银行行长周小川在党的十九大报告辅导读本中谈到《守住不发生系统性金融风险的底线》，结合此文的背景与现有政策，从中可以归纳出强监管下金融体系的进一步发展方向。

（一）组织结构优化

此次金融监管的开展，重点是针对金融监管体系自身进行相应完善，主要体现在三个方面：一是加强监管之间的协调统一、防止监管空白和监管重叠；二是加强监管间的信息沟通和数据共享，达到统一监管、穿透监管的目的；三是严格执法，通过市场监督、行政处罚、监管问责等方式落实各项新规。

1.成立金融稳定发展委员会。在这三个重点的监管方向中，党中央首先成立了国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金稳委”），旨在将此作为加强监管协调、实现监管信息共享的重要途径，并逐步推动金融体系的整个逻辑从机构监管向职能监管、行为监管转变。金稳委作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构，级别高于一行两会，具有上传下达、统筹内外的职责[13]。金稳委的成立有助于构建统一协调的职能监管、行为监管体系，通过不断加强监管协调，监管空白区域将明显减少，监管套利空间将大幅压缩，其主要职责如图1所示。

图1 金融监管机构及金稳委职责①来源：中国政府网、本文整理。

2.“一行三会”变“一行两会”。2018年3月13日，全国十三届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，当天下午审议了国务院机构改革方案，并听取了国务委员王勇关于该方案的说明。方案中针对金融监管机构做出了重大调整：组建中国银行保险监督管理委员会，合并中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会为中国银行保险监督管理委员会，将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行[14]。

这一次银保职能合并、部分职责划入央行的改革与当前构建目标监管模式的探索一脉相承。首先，由于银行业与保险业业务交叉严重，监管机构重合度高；其次，由于银监会、保监会监管对象都为金融机构，都属于受资本约束的监管方式，监管理念规则相同；然后，出于现实需求，需要不断规范间接融资渠道，发展直接融资需求。综合以上原因，这一改革的目的是为了解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，统筹系统重要性金融机构监管，优化防范系统性金融风险监管机制，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。

表1 混业监管后“一行两会”的主要职责

（二）现有政策分析

1.化解高风险业务。（1）严控影子银行：加强实质性风险管理。目前银行业乱象在资产端的表现为影子银行的乱象，同业业务和表外业务大都存在着资金的最终流向不满足监管要求或宏观政策导向，放大实际风险等问题。集中表现为：社融中的非标项目，以及资产管理中未纳入社融口径的“非标资产”，如信托计划等。由于其规模大、影响范围广、表现形式复杂，因此在周小川发表《守住不发生系统性金融风险的底线》的前后制定了一系列的政策，明确规定银信类业务范围，严厉处置影子银行，整治银行业金融乱象行为，促使银行业不断回归本源，化解并不断减少高风险业务。银监会在2017年组织全国银行业金融机构和各级监管机构，相继开展了“三违反”（违反金融法律、违反监管规则、违反内部规章）、“三套利”（监管套利、空转套利、关联套利）、“四不当”（不当创新、不当交易、不当激励、不当收费）等金融市场乱象专项治理，其主要针对信用风险、流动性风险、交叉金融风险、房地产泡沫风险、案件风险、法律合规等各类风险隐患。重点规范银行同业、理财、表外业务，减少通道和资金空转，降低影子银行风险[15]。银行业理财托管登记中心有限公司于2017年5月15日发布《关于进一步规范银行理财产品穿透登记工作的通知》，明确要求在登记时要遵循分层登记原则，包括理财产品首次投资的各类资产管理计划和协议委外信息以及持有的所有底层基础资产和负债信息，多层嵌套情况也须按照逐层穿透原则登记至最底层基础资产和负债信息[16]。2018年3月28日，中央全面深化改革委第一次会议通过《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》，新规要求：规范金融机构资产管理业务，要立足整个资产管理行业，坚持宏观审慎管理和微观审慎监管相结合、机构监管和功能监管相结合，按照资产管理产品的类型统一监管标准，实行公平的市场准入和监管，这将进一步消除监管套利空间，促进资产管理业务规范发展[17]。（2）控制杠杆：给定标准红线。2017年8月出台《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》，第23条规定基金管理人应当强化对投资者短期投资行为的管理，对除货币市场基金与交易型开放式指数基金以外的开放式基金，对持续持有期少于7日的投资者收取不低于1.5%的赎回费，并将上述赎回费全额计入基金财产，旨在加大杠杆操作难度[18]。同年11月17日一行三会及外管局出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》，其中第十九条规定：资产管理产品应当设定负债比例（总资产/净资产）上限，同类产品适用统一的负债比例上限[19]。2018年1月13日出台的《中国银监会关于进一步深化整治银行市场乱象的通知》将继续加强打击力度，深入整改乱加杠杆导致资金空转的情况[20]。（3）限制同业投资：加强同业业务穿透管理。2017年“三三四”检查中，同业业务设计问题主要表现为同业资金违规投入至房地产、融资平台、“两高一剩”等限制性领域，或违规提供、接受第三方担保、违规签订抽屉协议、违规担保承诺等。此外，银行通过卖出回购或表内资产设立附回购协议的财产权信托产品，进而实现规避监管指标。银行大量开展同业投资体现了其套利本质，此种行为不仅造成了资金脱实向虚，同时增加了违规操作的隐蔽性。故而，在监管中不仅体现了其希望推动同业业务恢复流动性管理的本质，更体现了其着手加强对同业业务穿透管理的特点。2017年8月31日，证监会颁布《公开募集开放式证券投资基金流动性风险管理规定》，其中第八章第34条明确对集中度进行规定，要求同一基金管理人管理的全部货币市场基金投资同一商业银行的银行存款及其发行的同业存单与债券，不得超过该商业银行最近一个季度末净资产的10%[18]。2018年1月5日银监会颁布《商业银行大额风险暴露管理办法（征求意见稿）》，对银行的授信集中度风险进行管理，

抑制系统性风险累积。该《办法》基于商业银行业务，根据其具体业务对应的风险暴露，定义了各类大额风险暴露的计算规则；与此同时，将主体划分为非同业单一客户、非同业关联客户、同业客户三类，并分别设置了监管指标，其中对同业单一客户风险暴露规定上限为一级资本净额的20%[21]。当天，银监会颁布《关于印发商业银行委托贷款管理办法的通知》，明确商业银行应严格隔离委托贷款业务与自营业务的风险，严禁代委托人确定借款人、参与委托人的贷款决策、代委托人垫付资金发放委托贷款、代借款人确定担保人、代借款人垫付资金归还委托贷款，或者用信贷、理财资金直接或间接承接委托贷款等其他承担风险的行为[22]。

表2 关于影子银行的监管政策

表3 关于控制杠杆的监管政策

表4 关于限制同业投资的政策

2.严厉监管互联网金融。互联网金融在某种程度上推动了中国金融的整体向上发展，但是由于其存在较强的虚拟性、隐蔽性，不可知性，在发展过程中总会不可避免地遇到诸多问题。为此，相关部门相继出台了政策法规用以规避互联网金融风险，促进互联网金融健康发展。2017年8月24日，银监会颁布《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，要求及时披露借款人基本信息、项目基本信息、项目风险评估及可能产生的风险结果以及已撮合未到期项目有关信息[23]。同年9月5日，中国互联网金融协会颁布《互联网金融个体网络借贷资金存管系统规范》（征求意见稿）[24]和《互联网金融个体网络借贷资金存管业务规范》（征求意见稿）[25]，提出了个体网络借贷资金存管的基本原则。12月7日，中国互联网金融协会颁布《互联网金融个体网络借贷资金存管系统规范》和《互联网金融个体网络借贷资金存管业务规范》，再次强调网络借贷资金存管专用账户的开立与销户、资金保管、资金清算、账务核对，以及系统建设、运营的原则和要求[26]。

表5 关于互联网金融监管的政策

3.服务实体经济。金融发展与实体经济具有密切的关系，金融发展的根本目的是服务实体经济，实体经济的发展也有利于推动金融的繁荣[27]。2017年4月7日《中国银监会关于提升银行业服务实体经济质效的指导意见》的颁布，再次将金融服务实体经济提出具体意见。明确要求银行业要按照风险可控、商业可持续原则，坚持以供给侧结构性改革为主线，深化改革、积极创新、回归本源、专注主业，进一步提高服务实体经济的能力和水平[28]。2018年1月5日保监会发布《中国保监会关于保险资金设立股权投资计划有关事项的通知》，通过规范保险资产管理机构股权投资计划设立业务，切实防范保险资金变相抬高实体企业融资成本，避免保险机构违规增加地方政府债务规模，使保险资金更好发挥服务实体经济作用[29]。6日发布的《商业银行委托贷款管理办法》（以下简称“办法”）着重要求引导信贷资金服务实体经济，要求委托贷款资金用途符合国家宏观调控和产业政策，推动资金脱虚向实，更好地服务实体经济。当前部分资质较好的大企业通常可以以较低的利率获得银行贷款，再通过委托贷款的形式转贷给小企业，从而形成信贷资金套利现象。《办法》对委贷资金来源做了规定（不得使用银行授信资金），从而杜绝了这一现象[22]。

表6 关于服务实体经济的政策

四、未来发展方向

结合党的十九大关于金融业管理和发展的相关精神，周小川行长对于金融发展的解读，以及针对目前现状的分析，可以发现党和国家对于金融体系的监管将处于不断加强的态势。但是由于中国旧的增长模式尚未完全除清，整体上仍面临去杠杆、产能过剩、资本配置扭曲以及收入结构、产业结构等方面的问题，以新需求或技术推动可持续机制仍在逐步形成过程之中。在目前新旧经济增长动力转换的过程中，金融系统性风险仍然有待化解。

在未来的时段中，国家各金融监管部门首先将不断完善和改进金融监管体系，补齐监管短板，进一步提高和优化监管力量。其次将会坚决取缔非法金融活动，尤其加强对互联网金融的监管力度。进一步强化金融风险的源头管理和准入管理，清理整顿各类无照经营，或者是超范围经营的金融业务。最后，将会着力深化金融和其他相关领域，提高金融服务实体经济的水平和能力。这虽会在短时间内会在一定程度上抑制金融创新，但是从长远来看，金融监管将会从多个角度劝解市场参与主体，有利于创造清洁的金融环境，营造和谐的金融发展氛围。