对粤北生态屏障保护的思考

胡淑仪

(广东省森林资源保育中心，广州 510173)

粤北地区是广东省重要的生态屏障和水源涵养地，是广东省最重要的生态屏障。加快构建粤北生态保护屏障，在粤北地区的韶关、清远市北部建设高标准、高水平、集中连片、规模较大的生态特别保护区，是推动粤北生态发展绿色发展的重要途径，也是广东省着力构建“一核一带一区”协调发展新格局的重要组成部分。粤北生态发展区，以保护和修复生态环境、提供生态产品为首要任务，主要包括韶关、清远、河源、梅州、云浮5市和肇庆部分县，生态区位十分重要，是广东省重要生态“北屏障”。

1 粤北生态屏障现状

1.1 森林资源十分丰富

粤北生态发展区各市通过积极组织生态景观林带、森林碳汇、森林进城围城、乡村绿化美化四大重点生态工程建设，不断完善森林生态安全体系，按照“质量优先、效益为重”的原则，综合落实科学造林措施，加大森林抚育和管护力度，提升森林质量和效益。到2017年底，森林面积达642.2万hm2，占全省森林面积1 087.9万hm2的59%，森林蓄积量为3.77亿m3，占全省森林蓄积量5.83亿m3的64.7%，森林覆盖率为73.87%，森林面积、森林覆盖率、森林蓄积量等区域生态状况指标持续增加。

1.2 自然保护地类型多样

粤北生态发展区依托现有的自然保护区和森林公园、湿地公园等，会同有关部门积极推进自然保护地体系建设，不断完善森林生态屏障体系。现有省级生态公益林面积163.97万hm2，占全省的36%；国有林场100个，其中省属林场9个；县级以上森林公园294处，其中国家级14处，省级27处；已建成自然保护区156 个，总面积8.62万hm2，占国土面积9.83%，其中国家级自然保护区2个、省级自然保护区33个。形成了一个以国家级自然保护区为核心，以省级自然保护区为网络，以市、县级自然保护区和自然保护小区为通道的类型齐全、布局合理、管理科学、效益显著的自然保护区网络体系，为建设粤北生态特别保护区打下坚实的基础。

2 存在的问题

2.1 保护和发展关系处理不当

一些地方政府在经济建设和生态屏障保护之间的关系认识不清，对生态屏障保护的重要性和必要性认识不够深入，唯“GDP”论英雄的思维仍未改变，没有正确处理好保护和利用的关系，认为粤北地区是后发地区，经济欠发达“欠账”多，现在应该趁着振兴粤东西北发展大搞建设和开发，无视粤北生态屏障保护的重要性。有的地方政府不分区域、不依规划、盲目开发，认为生态敏感区、严控区制约了当地建设发展空间，不停地修改各类生态保护规划，调整功能区范围，甚至提出缩减生态保护的空间区域和范围。

2.2 生态修复和环境治理难度大

粤北生态屏障的主战场清远、韶关两市森林面积大、森林覆盖率高，但也是石漠化主要分布地区，岩溶地区石漠化土地面积占全省岩溶地区石漠化土地面积的90%以上，石漠化造成一些地区森林植被稀少，土壤肥力下降，水土流失严重，森林生态系统失衡。同时，粤北生态发展区石料矿产资源丰富，但过去开发建设的采石采矿场数量相对较少，随着近年高速公路等基础设施建设和建筑行业发展，市场对石料矿产需求不断加大，当地的采石采矿场数量急剧增加，对林业生态环境造成一定的破坏，矿山复绿难度高。由于生态修复是个长期工程，用时长、成本高、见效慢，加上资金缺乏，造林成活率偏低，目前石漠化造林省级下达的补助资金为53.3元/ hm2，与其他碳汇林造林补助资金一致，这一补助标准进行生态修复明显偏低，地方政府对生态修复普遍存在畏难情绪，认为技术能力有限、工程应用不足、修复成本高，生态修复和环境治理力度不大，工作积极性不高。

2.3 保护管理机制和生态补偿机制不健全

粤北生态屏障保护是任务重、投入大、公益性强的系统工程，但目前在政府各类考核机制中没有充分体现生态建设的重要性，地方政府对生态保护重视程度不够。很多划入生态保护区的林地，生态补偿力度不够，当地生态公益林补偿为2.06元/(hm2·a)，生态公益林补贴标准与林地经营产出或林地流转收益存在较大差距，林农对生态公益林的划定有一定的抵触，要求将生态林退出,改为一般用材林的呼声较高，对生态公益林的经营保护及扩面产生一定影响，也由此引发林农上访等问题出现。

2.4 自然保护地建设管理机制不完善

市、县级森林公园、自然保护区界至不清，林地林木权属分散，个别自然保护区存在居民生活生产和违规经营等现象，制约了自然保护区的发展，给自然保护区的建设和管理带来困难。个别自然保护区、森林公园的实际面积与批复面积不相符，有的面积过大不符合实际，有的甚至没有组织管理机构、没人员编制，“形同虚设”难于管理。如云浮郁南县的同乐大山省级自然保护区经省批复面积为0.633万hm2，但矢量化数据面积只有0.48万hm2，相差0.153万hm2；清远英德滑水山市级自然保护区规划面积约5.067万hm2，面积过大、规划不到位。

2.5 基层林业管理队伍不健全

基层林业队伍力量薄弱，部分林业站被下放到乡镇政府管理，林业监管不到位。基层林业站任务多、压力大、工资低，工作人员积极性不高，而且人员老龄化问题突出，监管力度大打折扣。基层缺乏林业专业技术人才，工作人员业务素质不高，业务知识掌握不熟，实际操作能力不强，整体素质难以适应现代林业发展的需要。严格控制的木材采伐量，使得近年来木材运输量减少,固定木材检查站作用进一步弱化，木材检查站人员分散，难以充分发挥林业执法队伍的作用。

3 保护对策

3.1 明确粤北生态发展区定位

坚持绿水青山就是金山银山的新发展理念，正确处理保护和利用的关系。按照“生态优先、保护优先”的原则，加快建设粤北生态特别保护区，严守生态保护底线，严格按照林地保护利用规划和林业生态保护线划定成果开发使用林地，严禁使用I级保护等级的林地，在保护生态的前提下促进高质量发展。加快推进振兴粤东西北发展战略，实行差别化管理林地政策，优先保障重点基础设施、民生项目使用林地，引导粤北地区建立现代化绿色产业体系，重点发展生态旅游、森林康养、乡村振兴等绿色产业，引导当地走绿色可持续的道路，促进粤北山区社会经济发展。制定项目准入制度和负面清单，鼓励绿色产业、环保企业科学使用林地，严控高污染、高能耗、高排放的“三高”企业建设，切实保护好粤北生态屏障。

3.2 加大生态修复和治理

通过因地制宜、分类指导，加大森林生态修复力度，采取封山育林，造林补植等措施，对现有的水源涵养功能不强的稀疏林分，套种阔叶树，开展补植修复工作，改善林分的树种结构，提高水源涵养功能，促进森林植被恢复，提高森林覆盖率，增加生态功能等级。借鉴其它省份和国外生态修复的先进经验，探索和推广“总体封山育林，石窝栽种竹木药”的石山造林模式，总结石山造林绿化技术经验，广泛开展学习培训，为生态修复治理提供技术保障。创新生态修复和治理管理模式，将岩溶地区石头山全部纳入省级或以上生态公益林，坚持封管造育相结合，实行退耕还林、封山育林，享受生态公益林补助，引导林农从种植业转向以造林护林为主，兼顾种养业。调动社会参与积极性，引入企业资本参与生态修复，如清远市阳山县政府采用免租金的方式，将当地森林公园内的废弃矿山租给企业主，企业在石头山上种植药材，并负责对裸露的山体进行复绿，调动了社会参与生态修复的积极性，减轻政府矿山复绿成本的压力。严格执行天然林商品性全面禁伐，完善天然林停伐补偿制度，逐步将天然林资源全部纳入省级以上生态公益林统一管理，试点通过政府赎买或租赁方式将集体天然林资源收归国有，努力实现天然林保护全覆盖。

3.3 科学划定生态保护区域

开展自然保护地功能区边界矢量化工作，核清范围和功能区边界，做好本底调查和总体规划编制，以建立粤北生态特别保护区为契机，解决各类重要自然保护地交叉重叠、管理机构和人员编制等问题。严格按照《广东省林业厅关于贯彻实施<广东省森林和陆地野生动物类型自然保护区管理办法>的通知》(粤林规[2018]1号)要求，严格自然保护区范围和功能区调整，在全面核查基础上，对生态功能较低的人工种植的桉树、杉树和松树纯林因地制宜、科学制定改造提升方案，并与区内人工林林权者签订管护协议，确保只采伐一轮，改造提升种植乡土阔叶树种，纳入生态公益林管理，妥善化解历史矛盾纠纷。加大自然保护地资金投入，加快区内基础设施建设，推动林业第三产业发展，在保护林业资源的同时，实现林业产业发展。

3.4 加大生态保护和补偿资金投入

改革地方政府的考核办法和领导干部考评机制，完善以绿色发展为主的考核指标，降低经济指标在粤北山区的考核比重，提高生态文明建设和绿色发展指标在考核中的比重，从根源上消除地方政府和领导干部唯“GDP”的观念，彻底改变一些地方不惜牺牲环境谋求经济增长的错误观点，提高政府对生态屏障保护建设的积极性。促进对粤北山区政策和资金倾斜，加大财政转移支付力度，完善市场化、多元化生态补偿机制，强化对粤北生态屏障保护的支援，建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。出台相关优惠政策，鼓励社会资本参与粤北生态屏障保护，利用碳排放交易等环境交易方式来积累资金，服务于生态屏障保护建设，变“绿水青山”为“金山银山”。探索开展造林补贴试点工作，充分调动林农造林积极性，造林后经营主体明确，保证了新造林地能够得到有效管护，造林质量明显提高。

3.5 创新基层林业队伍管理模式

加强林业干部队伍建设，加大教育培训力度，提高人员素质和业务水平，不断优化人员结构，提高工资待遇，吸纳高素质、高学历人才加入林业基层队伍。推进林业站分类指导，对垂直管理的着重提升现代化管理服务水平，对已下放乡镇管理或综合设置的提升人员专业知识培训。尝试建立林业综合执法队伍，优化整合木材检查站站点、人力、物力，以保护山场源头为工作重心，强化运输巡查管理。推广资源管护网格化管理模式，采取先进技术手段进行定点分区管理，明确分工、压实责任，减轻工作人员管护压力，实现高效管理森林资源的目标。探索建立“林长制”管理，建立县、乡、村三级林长制体系，构建责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展机制。推广政府购买森林资源管护服务机制，通过政府购买服务，将森林病虫害、森林火灾预防、森林资源管护等工作整体外包，建立全流程监管与评价机制，划定责任，明确任务，严格过程监管，确保林业相关工作在科学监管下高效运营。