河北省国家储备林工程建设问题与对策分析

林 慧

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

为解决我国目前正面临着的木材安全形势复杂、珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺等问题[1]，顺应经济社会发展和满足人民美好生活对优质木材的需要，党中央、国务院科学决策，作出了建立国家储备林制度的战略部署。《生态文明体制改革总体方案》和2013年、2015年、2017年中央一号文件，均对国家储备林建设提出了明确要求，做出了顶层设计。国家储备林工程是指在自然环境条件适宜的地区，通过新造林、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。国家储备林建设有助于我国形成高效生产能力、适度经营规模、有序储备调节、良好环境条件的木材安全体系。

1 储备林建设基本情况

2013年，国家林业和草原局在水分、光照、热量等自然条件良好的南方7个省区(福建、广西、广东、湖南、云南、河南、江西)，以国有林场为主体，启动国家储备林建设试点工作，共建成基地35.33万hm2[2]。河北省最初有2个林场参与试点建设，共完成建设任务173.3 hm2。随着京津冀一体化进程加快，河北省正式加入国家储备林基地建设，2015—2018年共有58个国有林场实施中央基建储备林建设项目，共完成建设任务8 133.3 hm2.。

河北省在国家储备林基地建设中，建立了相应的工程建设保障制度；对文件规范的下发、任务的具体实施、分级部门的检查监督制定了整套流程，并进一步探索储备林基地建设的高效模式，确保了项目任务的质量、数量、时效，同时保障了储备林基地建设中短期效益与长期效益、自身效益与社会效益的双赢。如河北省北部的塞罕坝机械林场坚持以科技创新带动国家储备林造林成效，在针对治沙立地条件差、造林成活难的造林绿化现状时，从实际出发，优化治理模式，采取了四个方面的措施：一是将雪岭云杉、兴安、长白、日本落叶松，作为坝上沙荒造林的先锋乔木树种从东北地区引入；二是探索抗旱保水技术并进行推广，针对保水、防风难题和春季干旱、多风等情况，摸索出了越冬造林苗盖草帘、覆土防寒防风技术措施，推广整地技术，如机犁沟、水平沟和小反坡等，保障了国家储备林建设工程质量；三是在造林过程中，实施了良种壮苗培育工程、容器苗造林工程、营造珍贵树种和混交林等森林资源培育与经营方法，为提高造林成活率、增强森林生态系统稳定性奠定了坚实的基础；四是对容器苗装箱运输进行推广、集中规范容器苗造林技术、森林抚育措施等，实现了从造林到成林的目标，本次核查的塞罕坝机械林场抽中的新造林小班成活率均达到95%以上，造林效果显著。

总体来说，河北省通过开展国家储备林基地建设，在缓解省内木材供需紧张、保障生态安全，提升林业就业率、带动地方经济发展，提高林分质量、改善林分结构，阻挡风沙肆虐，保护京津地区的生态安全等方面取得初步成效。

2 存在的问题

2.1 作业设计及自查验收质量不高，影响基地建设效果

一是个别单位的实施方案(代作业设计)未引用最新版本的标准。如实施方案中未引用最新版的《森林抚育规程》(GB/T 15781—2015)和《造林技术规程》(GB/T 15776—2016)，而是引用老版的《森林抚育规程》(GB/T 15781—2009)和《造林技术规程》(GB/T 15776—1995)。

二是部分项目实施单位，虽然开展了自查验收工作，但总体上不够规范。存在以设计图代替验收图，以设计小班因子表代替检查验收登记表的问题，由于设计与验收是两个不同时间环节的工作，内容不同，要求也不同，当实施与设计存在出入时，以设计资料代替验收资料将影响验收结果的准确性；也存在有改培小班自查验收调查填写的作业强度和设计作业强度完全一致，但实际作业强度均未达到设计作业强度的情况，说明自查验收工作不到位，仅仅是走个流程。作业设计及自查验收质量不高，将直接影响到国家储备林基地建设效果，不利于后期的经营管理。

2.2 目标树种不明确，纯林比重过大

从河北省国家储备林基地建设情况来看，部分林场经营方向不明确，目标树种无法成为优势树种。如有的林地立地条件好，但没有充分发挥生产潜力，目标树种生长不佳；在结构简单且生长已呈现下降的林分中，没有明确目标树种，林分质量下降明显；由于抚育经营时机选择不当、管理粗放，致使在人工林或其它利用价值较高的林分中目标树种生长缓慢，经营低效。

建设基地也存在混交林比重低、纯林过多、森林结构不合理的问题，导致森林的自动修复调节能力下降，林分的稳定性较差，易遭受病虫害侵袭，抵御自然灾害能力较差，如冀北的林场以松树为主；冀东、冀南林场以杨树为主；冀西的林场以蒙古栎为主，目标树种单一降低了森林生物多样性，若发生病虫害，其快速扩散将更难以防控。同时也不利于调整树种结构，提升森林整体质量，发挥森林多种功能，阻碍当地林业长期健康发展，其生态效益、经济效益和社会效益均受到严重制约。

2.3 资金保障能力不足，建设发展受到制约

国家储备林建设不是朝夕之功，林业生产周期久，资金投入保障方面需要较大力度支持，部分林场在资金筹集方面面临较大难度，致使国家储备林建设的持续发展在一定程度上受到制约，传统的以财政为主的投入方式远远不能满足需求。一是国家储备林建设在育苗、造林、施肥、抚育、经营管理、防火、病虫害防治等方面都需要大量资金，随着国家储备林工程的逐步实施与推进，实施难度进一步加大，部分林场地块立地条件、土地涵养水分能力较差，土壤贫瘠，且交通不便，工程实施难度大，生产成本上升，与当前的工程建设投资标准相差较大，建设成效难以得到保障；二是在融资方面，虽然进行了一定程度的探索，而且在河北部分地区也取得了较好的效果，但由于短期经济效益不够显著，且易受自然灾害、通货膨胀、造林及管护成本上升等多种因素的影响，经营方面压力较大，特别是PPP项目存在程序复杂、融资平台搭建不易、资本金筹集难度大、贷款资金落地较慢等问题[3]。

3 关于加强储备林建设的几点建议

3.1 严格监督设计与验收，提升建设质量

作业设计是项目实施的基础依据，也是检查验收和考核的依据，其质量高低直接影响项目实施质量。目前，作业设计质量问题主要体现在现有林改培部分，建议项目实施单位要严格按《国家储备林改培技术规程》(LY/T 2787—2017)编制改培作业设计，严格遵循所适用的有关技术规程；各级林业主管部门要对作业设计严格审查把关，组织专家认真审核，对存在设计不合理、不合规、调查因子不准确的作业设计不予批复。

自查验收工作不仅是项目管理的要求，也是真实反映实施质量、及时发现问题并进行整改的依据。建议项目实施单位要严格按有关技术规程和核查办法开展自查验收工作，实事求是反映客观情况，单独制作验收图、验收登记表和验收报告，形成完整的自查验收材料，并归档保存；各级林业主管部门要进一步加强对自查验收工作的监督，不定期开展抽查工作，确保自查验收到位、自查结果准确、自查材料完整[4]。

3.2 提高混交比例，确立目标树种

按照适地适树原则，依据不同树种生物学特性、造林地块立地条件、目标树种培育要求，合理配置树种结构，对乡土树种、珍稀树种进行补植，培育目标树种，确定最佳栽植密度和混交比例。推广针阔混交、阔阔混交模型，实行带状或块状混交，逐步将纯林调整为复层异龄混交林。在河北省环京津区域，如张家口、保定、承德、秦皇岛等地，选择环境条件较为优越、年均降水量在500 mm以上的沿河、沿道、郊野公园、城市片林等生态廊道、生态斑块，发展刺槐、榆树、泡桐、柳树等乡土树种中短周期用材林和栓皮栎、落叶松、樟子松、油松、侧柏等珍稀树种和大径级用材林；相对于北部而言，在河北东部及南部如邢台等地，环境条件更为优越，年均降水量多处于600～800 mm之间，适宜在该区域培育毛白杨、欧美杨等浆纸和人造板工业原料林，发展栎类、榉树、楸树、黄连木等珍稀树种和大径级用材林。

3.3 拓宽多元化融资渠道，加大宣传力度

首先要针对国家储备林完善相关配套制度、积极拓展多元化融资渠道，以制度创新吸引社会各界各类投资主体参与建设，这样才能充分调动建设单位能动性，提升国家储备林建设基地质量。开拓国家储备林贷款融资新模式，为国家储备林建设提供相对充足的资金支持，同时在项目实施建设过程中，为所在地林农或建档立卡贫困户提供就业机会，卓有成效地推进脱贫攻坚任务完成。在此基础上，将多样化融资工具引入，逐步建立和完善国家储备林金融服务市场，积极创新国家储备林建设融资机制，撬动社会资本，吸引社保、养老基金、商业银行、证券、保险公司等各方机构投资者参与，逐渐形成多元化的市场融资结构，共同推进国家储备林项目的可持续发展。

其次要加强对国家储备林的宣传力度，让更多社会资本投资方了解国家储备林基地建设的重要意义，本着平等协商的原则，明确政府与社会资本方之间的责任权利关系，保证社会资本方能够获得合理收益；由省、市级政府相关部门统筹协调，为政府与社会资本合作搭建统一合作框架；由县级部门负责具体实施，提高储备林基地建设项目推进效率。通过多元化融资渠道的拓宽及宣传力度的加大，创新举措，为构筑京津绿色屏障、建设美丽中国做出应有的贡献。