提高森林督查工作效率的思考

陈 怡

(国家林业和草原局中南调查规划设计院，长沙 410014)

全国森林督查于2018年全面开展，由国家林业和草原局组织，各区域监测中心、驻各地监督专员办，及各省、市、县级林业部门共同参与。首次森林督查发现了大量违法违规使用林地和无证采伐林木案件，使违法涉林活动难以遁形，为全面从严执法提供了必要条件。但数据迟迟不能提交、数据错误多、案件查处率低的问题也充分显现。不断提高森林督查工作效率，有利于更好维持国家生态文明建设秩序。本文根据湖北、湖南、广东、广西、海南、贵州等南方省区森林督查工作开展情况，对相关技术环节和森林督查结果加以分析，探讨提高工作效率的途径。

1 森林督查主要技术环节

1.1 卫片获取

森林督查使用的卫片由国家林业和草原局统一购置，以上年末国家大地2000坐标系的高分卫星影像为主。获取的卫片可能影响到判读质量的因素有：部分卫片拍摄的时间可能与要求不符，有的甚至相差半年以上；有些区域无法完全覆盖，往往形成空缺，或者用其它中分片源填补[1]；有些区域卫片可能因云量较大，地表植被难于分辨。

1.2 卫片判读

卫片判读由国家林业和草原局直属规划设计院承担。参考上年度林地一张图，对比判读前后期影像，区划判读变化图斑。质量与效率受投入技术人员数量和专业技术掌握程度、复判及各级审核流程安排影响。

1.3 核实验证

核实验证由县级林业主管单位组织技术人员完成，分为资料核对和现地验证两个环节。资料核对是通过核对林地使用许可资料、凭证采伐资料、营造林活动资料、火灾等自然灾害记录、涉林案件处理记录等，对疑似图斑进行验证，并登记相关信息；现地验证是实地确认图斑植被现状，对于改变林地性质或采伐林木的，需要核对图斑所在位置、范围和树种，并测量与记录面积、采伐蓄积等相关因子。

各县级单位人员组织方式主要有两种模式。一是通过政府购买服务方式，聘请林业调查单位开展核实验证工作，但这需要政府财政经费预算支持；二是抽调林业局、林业站和国有林业单位技术人员自行完成，但也往往面临人手紧缺、技术不足等问题。

1.4 查处整改

对于违法违规案件，需要立案查处，并进行行政处罚的，由县级林业主管单位查处，数额达到刑事立案标准的，移送司法部门立案查处。对违法违规案件较多、案件查处推进不力、林政执法管理存在明显不足的，需要采取针对性的措施加以整改[2]。

2 影响工作效率因素分析

2.1 工序衔接低效

2018年森林督查工作卫片收集启动时间晚、判读区划时间长，当年6月底才完成数据移交；一些地方在拿到数据后才开始落实经费、组建队伍、举办培训，行动迟缓的10月中还未完成县级自查；一些管理部门注重发文,或在形式上完成规定的自查任务，而对总体进度和工作质量缺乏有效的措施与管理手段。

2.2 技术要求过于严苛

2018年森林督查的技术方案基本沿用以前直属规划院开展的林地征占用检查和林木采伐情况检查的技术方案，技术步骤、评价指标较为专业，引用和参照的标准、规范较多，适用于专业队伍执行。在现行全面推行普查的情况下，一些调查人员难免执行不到位，表现为工作效率低、数据错误多、调查工作量大[2-3]。例如对伐区蓄积量的测定，需要机械布设调查点，按样园方式测量伐根，然后按根径材积表计算蓄积，如果没有适用的根径材积表，还需要调查一定数量的样本进行建模，用一元胸径材积表导算根径材积表，这往往超出了一般林业工作人员所掌握的专业知识范围。

2.3 与资源监测缺乏协同

森林督查与全国林地一张图年度变更调查工作，在遥感影像区划判读、资料核对、现地验证等环节，其工作过程与方式都是一致的，但在实际工作中因调查人员不一样、调查时间不同，往往造成工作重复交叉、调查结果不能完全衔接等情况。

2.4 技术指导不到位

森林督查调查监测过程具有较强的技术性，需要有一定的林业调查专业知识和林业政策法规知识作支撑。在森林督查全面开展的情况下，调查人员素质参差不齐，加强技术指导是十分必要的，而在实际工作中过于强调了事后的检查评价，忽视了事前、事中的技术指导。导致县级自查之后，国家级数据复核反映出问题过多，实际成果质量改善效果差、数据完善时效性差。

2.5 项目技术不完善

这类问题各地反映较多。主要体现在卫片质量不高，分辨率、拍摄时间、覆盖情况等不理想；卫片区划判读精度不高，导致大量无效现地验证；调查数据错误多，而缺乏有效简单即时的防患手段；软件不稳定、操作性差等。

2.6 调查内容不简练

森林督查中设计的调查表格复杂烦琐，调查内容也过于详细。有些调查内容需要反复填写，有些调查因子不直观明了，容易填错。森林督查是对林政案件的系统排查，重在快速发现违法违规线索，无需向司法调查靠拢，设置过多、过严、过细的调查内容，严重影响了工作效率。

2.7 工作重点不突出

移交的图斑多、调查验证工作量大、发现的违法违规项目多、查处难度大是当前森林督查的主要特点。一些南方省份县平均移交图斑数达数百个之多，而涉及使用林地和采伐的图斑约占4成，需查证现有资料和现地测量，填记大量的信息，使得一些移交图斑数量较多的县级单位难以负担。过多的移交图斑将使得森林督查的重点无法放在违法使用林地、自然保护地违法项目及较大面积无证采伐上，因此应降低对面积较小、零星采伐、合法项目等调查内容的要求。

2.8 基础档案不完善

在森林督查核实验证阶段，可用于资料验证的基础材料信息没有电子化，甚至不能及时提供，导致外业工作量加大，信息填记不全或矛盾。有些县在调查初期无法找全基础材料，大量定性无证采伐，而事后却又找到了不少与之对应的采伐证，导致数据出现反复，大大增加了工作量。

2.9 查处整改不及时

按年底的统计数据，违法使用林地项目查处率不到10%，违法违规采伐项目查处率约为2%，查处难度大、进度慢可见一斑。

3 提高森林督查效率的措施

3.1 责任传导要到位

森林督查是全面从严林政执法的重要工具，必须上下齐心、多头用力才能达到预期效果[2,5,6]。要充分调动省、市、县三级林业部门的积极性，把森林督查切实当作年度核心工作来抓。要强调同级人民政府的责任，对于工作不积极、管理不到位的，要有相关责任追究措施。

3.2 简化基层技术难度与工作量

主张最小信息集原则，非重要必要信息不纳入调查内容。具体包括：①直接在移交图斑后填记简单验证信息，内容包括前期地类、现状地类、影像变化原因、违法使用林地面积、违法采伐林木面积和蓄积等。②仅违法违规使用林地项目才需要填记违法项目情况表。违法占地项目查处阶段多，内容宜动态追加。合法项目无需提供详细信息。③无证采伐动态备注，无证采伐不必单独填记项目表，更详细信息和处置过程信息动态备注增加。④面积、蓄积调查不要过于追求精准。森林督查测量的面积、蓄积等数据，一般不能取代司法鉴定，其作用一是作为表达违法项目的概况，二是可以作为行政处罚的依据，因此其准确程度能达到二类调查深度即可。违法使用林地的面积测量，可以要求高些，以GPS绕测、罗盘测量、1/10000地形图勾绘等方法为主；无证采伐面积以卫星影像现地勾图、GIS求积即可；采伐蓄积可按相似林分法或其它简单公式估测。

3.3 与林地“一张图”年度调查工作深度结合

从技术流程上看，森林督查与“一张图”更新调查的前期工作相似度极高，两个项目深度结合是必然结果。要做到时间要求上同步，技术资料上共享、共平台，技术支撑任务上进行项目捆绑、由同一批技术人员完成相关技术工作，调查与验证的结果同步应用于2个项目，尽可能的避免调查重复开展、数据重复录入。

3.4 构建森林督查网络综合平台

构建森林督查网络综合平台，将可实现督查工作统一、高效的目标。在网络化的平台上，相关技术资料与信息能即时提供给不同人员，数据审核、技术指导、汇总分析可随时进行，实现信息共享、交流及时。由于违法项目的查处是一个不确定时间跨度、而又渐进的过程，违法项目进展的动态呈现有利于相关管理即时跟进[7]。

3.5 加强技术指导与服务

森林督查工作要构建起责任明确、方式方法得当、活动安排适中的技术服务与保障体系，充分发挥国家和省级设计院在遥感影像区划判读、资料核对、现地调查、数据入库等技术环节的指导作用，发挥驻各地监督专员办、省(市)林政管理部门对违法违规项目查处与督查督办的指导作用。

3.6 重点优先、持续推进

数据核实验证工作量大、案件调查取证难度不一、刑事案件程序相对复杂等特点要求森林督查工作不能一刀切，要突出重点，允许逐步查处到位。疑似图斑验证核实工作要优先按时完成，这是基础工作；涉及重要保护地案件、面积较大违法占用林地案件需要优先处理，小面积无证采伐、面积不大的乡村建设项目则可以适当压后；对于项目情况较为复杂的，可以在以后补充登记相关情况。在进行森林督查工作情况考评时，不能只看完成率，而应当侧重于本年度是否进行了卓有成效的推进。

4 结语与讨论

森林督查工作是严守生态红线、全面从严开展林政执法的重要保证，常态化、高效率推进是项目实施要求，调动相关各方积极性、做到责任明确、理顺各种关系是顺利推进的基础。简化基层技术要求和工作量、加强技术指导与服务、建设综合平台、允许优先重点的逐步推进是必要的改进措施。为进一步优化森林督查技术流程，下一步要加强遥感技术应用研究，逐步实现前后期变化图斑智能高效检测[1,7]与实时检测；探讨森林督查工作中，高效共享基层管理资料机制[4,5]，这将有利于提高遥感判读精度和数据审核的效率。