发展农村集体经济与土地流转调查研究

◎丁劭泊

一、农村集体经济

（一）农村集体经济的概念和内涵

发展农村集体经济，首先要对农村集体经济的概念和内涵有个基本的界定。我国《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。”《宪法》第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。”

由此可见，农村集体经济的概念和内涵应当包括以下几个方面：其一，农村集体经济是生产资料归村民集体所有的经济形式。生产资料包括不动产和动产。在农村范围内，最重要的还是土地。我国《土地管理法》第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”；其二，农村集体经济属于公有制经济，是与全民所有制经济并列的一种经济形式，国家鼓励、指导和帮助集体经济的发展；其三，农村集体经济实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”第十四条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民的土地承包经营权受法律保护。”；其四，农村集体经济的实现形式可以多样，既包括建立在生产资料集体所有制基础上，实行集体统一经营、劳动产品统一分配的传统社区型集体经济；也包括农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。

（二）发展农村集体经济的意义

物质决定意识，经济决定政治。国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这是适应我国国情的经济体制。农村集体经济是公有制经济的一部分，是党和政府在农村执政的根基，地位关键，意义重大。改革开放以来，农村实行家庭联产承包责任制极大的促进了生产力的发展，增加了农民的收入，解放了大量的农村剩余劳动力，推动了城乡和国民经济的整体发展，成就举世瞩目。但是，随着市场经济的深入和内外环境的变化，三农问题愈发突出。空壳村、空心村、贫困村；集体经济组织有名无实，村两委地位削弱；老人、妇女、留守儿童随处可见；土地太贱了，种粮不挣钱，农民的收入长期没有提高；农村凋敝落后的面貌没有得到根本改变。这些问题严重影响着国家全面实现小康的战略目标与社会的和谐发展。党的十八届三种全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出鼓励农村发展合作经济，发展壮大集体经济，对于彻底解决三农问题，切实改善农民生活，推进城乡一体化发展，巩固和完善党的领导，都具有重大而深远的意义。

二、农村土地流转的调查分析

（一）农村土地流转的含义

新时期下，发展和壮大农村集体经济，土地流转是一个关键环节。简单来说，农村土地流转是指土地承包经营权的流转。我国《农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第十条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”所以，拥有土地承包经营权的农户可以通过合法的形式，将经营权流转给其他农户或其他经济组织，这其实指的是土地使用权的流转，即保留承包权，流转使用权。流转的方式包括转包、出租、互换、转让、入股等，在走访调研中发现，最为常见的还是出租。出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

（二）农村土地流转调查

2013年中央一号文件提出，坚持依法自愿有偿的原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。党的十八大《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中也明确表示：“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”为此，本人针对以上几种情况，在山西几个县区的农村进行了走访调研，调查情况举例如下：

1.专业大户。专业大户指从事种植、养殖业或其他与农业相关的，经营服务达到一定规模、专业化生产的新型农业经营主体，包括种植大户、养殖大户等。目前，国家没有统一的认定标准。在走访的农村中，有很多一个人或者两个人包下几十亩、上百亩土地的情况，主要是本村村民。其中，一个人包地的情况较多。平均每亩地支付100 元左右的流转费用，有些村民邻里之间也并不收钱。村民外出打工，家里的地没人照料，本村人种了也就种了，无须给钱。在某村调查得知，刘某包下100 亩左右的土地，种植玉米、土豆、油松等，一个人使用农业机械耕作，无须雇人。人工成本降低，生产效率提高，平均每亩地收益在500 元左右，一年的收入可增加5 万多元。这算是比较典型的种植大户。

2.家庭农场。家庭农场是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。在走访的农村中，搞家庭农场的并不多见。由于投入较大，一般农户难以承受，只见到一处比较典型的。一家十几口人承包了五百多亩土地，种植蔬菜、水果、谷物等多种作物，建了12 个大棚。与本县区超市、饭店合作，定点输送。投入一百多万元，又贷款一百万元经营发展。由于流转时间较早，当时每亩地支付600 元的流转费用。据本人所说，一年的毛利润在五十万元左右，不过，由于环节较多，成本费用、各项开支也是比较大的。

3.企业。有很多企业包下村里的百亩、千亩土地开公司，建工厂，搞项目。有搞种植业、养殖业的，也有建钢厂、铁厂、水泥厂的。平均每亩地支付300 到500 元的流转费用，每几年支付一次，标准随行就市。村集体土地用于流转的，收入归村委会。个人承包地用于流转的，收入归个人。搞种植业和养殖业的企业偶尔会雇些村民做些活计，平均一天给70 元到100 元左右的费用，忙几天结束，不是固定长期的。搞工业制造业的企业则会长期雇佣本村和附近的村民，支付每月2000 到3000 元左右的工资，由此也能带动附近村镇商业服务业的发展。显然，企业包地搞传统农业的，使用人工很少，村民增收十分有限。搞工业和制造业的企业对村民增收比较明显。

4.农业合作社。农业合作社是建国初期为实行社会主义公有制改造，在农村范围内建立的集体经济组织，它经历过多个发展时期，创造了很好的经济效益和社会效益，比较典型的有南街村、华西村、贾家庄等。在山西汾阳贾家庄走访调研时看到，村容整洁，规划合理，村民生活设施一应俱全，建有干部培训基地和四星级酒店。村民精神饱满，整个村庄欣欣向荣，与其他村比起来有巨大差别。建国初期，贾家庄首先成立了农业合作社，人多力量大，齐心协力搞生产，整治土壤发展集体农业，先后投工12 万个，移动土方42 万立方米，根治盐碱地2650 多亩，成效显著。1965年，平均亩产达到816 斤，1966年已经基本实现了农业机械化耕种，成为全国农业发展的一面旗帜。1979年，农村家庭联产承包责任制改革开始，贾家庄创造性的提出了“一集中、五统一、三田到户”的双层经营体制。将1953 亩自留田、口粮田、饲粮田按人口平均分配，以户分散经营；将2148 亩以生产商品粮为主的责任田实行连片种植，集中经营；将机耕、调种、排灌、植保、收打等五项农事作业，个人办不好的事情，实行统一服务。这种办法很好的兼顾了集体与个人的利益，既结合政策又立足于实际，为贾家庄的农业现代化奠定了基础。1986年后，贾家庄人陆续开办了一批集体企业，1997年，水泥厂正式投产运营，新世纪以来，又创新发展生态文化旅游产业……贾家庄不断积累资本，滚动发展。村党委带领全体村民坚持实事求是，坚持与时俱进，坚持开拓创新，走出了一条农村集体经济发展的共同富裕之路。

（三）农村土地流转的调查分析

经过对比可以发现，专业大户和家庭农场通过土地的集中获得了收益的增长。外来企业通过流转土地投资项目，收获了企业的利润。附近的村民虽然可以在这些企业里打工，挣到工资，但并不是所有的村镇都有外来企业，可以提供大量的务工机会。走访的村镇中，这样的比例很低。村民流转一亩地一年只能得到几百元的流转费用。分散的土地无法发挥规模效益，无法带给村民更多的收益，只能靠外出打工和做生意挣钱。越是贫困的村越是如此，老人种地，妇女儿童留守，农业机械几乎没有，村容村帽破烂不堪。村支两委没有收入来源，缺乏经费，很难发展本村经济和开展公用事业。由此看出，土地集中和分散有根本差别。

贾家庄的情况刚好相反，土地集中在村里不仅带来村民收入的增长，还让村委会有了经费来源，可以显著改善农村的面貌，滚动经营持续发展，最终成为全国农村集体经济的一面旗帜。所以，关键是土地集中，其次是集中给谁，只有把土地集中到村集体经济组织里才能解决根本问题。

三、发展农村集体经济的法律主体和三个阶段

（一）发展农村集体经济的法律主体

什么样的经济形式需要什么样的组织形式。发展农村集体经济需要相适应的法律主体。经调研发现，很多村集体经济组织有名无实，没有实际的经营项目，没有稳定的收入来源。不能开展公用事业，不能有效改善人民生活，村支两委成了空架子。集体经营管理能力和集体经济严重弱化。究竟成立什么样的集体经济组织能够适应农村的实际情况，且发展壮大集体经济，是法律层面必须解决的问题。理论与实践上主要有三种形式值得探讨，农业合作社、公司和股份合作企业。

1.农业合作社。农业合作社即农业生产合作社，也称为农村合作社，农民将土地、大型农具、耕畜等生产资料无偿投入集体所有，合作社统一使用经营管理，社员集体劳动，各尽所能，按劳分配。内部实行民主管理，按人表决，一人一票。收入在扣除税金、生产费、公积金和公益金后，剩余部分根据按劳分配原则在社员之间进行分配。传统的农业合作社有政社合一的性质，常常是一套人马，两块牌子。合作社代表集体经济组织与村民委员会是两个名义组织，但是，管理人员实质上是一套机构。村支两委的主任、书记、会计等常常也是合作社的负责人。二者在组织上、决策上，对农村社区的管理和服务上，无法截然分开。其次，农村合作社有自己的名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主生产经营的能力，具有民事权利能力和民事行为能力，能够独立承担民事责任，符合民事主体的资格条件。但是，其本身既有营利的目的也有公益的目的，还有一部分行政色彩，与单纯以营利为目的的企业有根本区别，所以，农业合作社既不同于企业法人，也不同于社会团体，又不同于行政机关，兼具独特的政治性质、经济性质和法律性质，是适应农村基层社会的特殊组织。

2.公司。公司是由全体股东共同出资设立的，股东以其认缴的出资额或者认购的股份为限对公司承担责任，公司以其全部资产对公司债务承担责任的企业法人。公司有独立的法人财产，享有法人财产权。股东会是公司的权力机构，通常情况下，股东会会议由股东按照出资比例行使表决权。股东按照实缴的出资比例分取红利。

3.股份合作企业。农村股份合作企业是以合作制为基础，实行农民群众劳动合作和资金联合相结合的企业组织形式。农村股份合作企业是依法享有民事权利，以其全部资产独立承担民事责任的企业法人。合作股东以其所持股份为限为企业债务承担责任。合作股东大会是企业的权力机构。合作股东大会实行一人一票制，按人表决，作出决议必须经全体合作股东半数以上通过。出资方式包括货币、实物、工业产权、非专利技术和土地使用权等通常的几类，同时，在农业企业工作的合作社社员，还可以用其劳动积累作价入股。收益分配采用按劳分配与按股分红相结合的方式。

从法律上讲，上述三种主体形式各有利弊和适用情况。

合作社是劳动群众自愿联合起来进行合作生产、合作经营的一种组织形式，适用在较为封闭的社区型经济体，农村最为典型。村民相互熟悉，关系比较亲近，注重对村民社员身份的认可和劳动利益的保护。内部实行民主管理，强调合作与公平，更多的适用于乡村环境。

公司是现代企业制度下典型的企业型法人，公司的主要特点是资本说了算。通常情况下，表决采用资本多数的方式，即谁的出资额大，谁的表决权多。利润分配以资本多数为主，谁的出资比例大，谁的分红就多。所以，公司法律制度侧重于对资本投资者利益的保护。在资本力量的推动下，有利于工商业的快速发展，提高生产效率，获得资本收益，适用在政商环境基本完善的条件下。

股份合作企业是一种未定型的法律主体，正在逐渐发展完善。它既不同于股份公司，也不同于合作社或者合伙企业。它既强调劳动合作，又接受资本投资，社员还可以用劳动积累作价入股。内部实行民主管理，兼顾劳动与资本的利益，没有侧重于保护某一方，而是联合两种生产要素发挥各自的优势，兼顾公平与效率，是我国合作经济的新发展，也是集体经济发展的一种新的组织形式。可以适用于大部分城乡环境，但是，实际运行情况还须观察。

究竟哪一种更适合农村集体经济的发展呢？这必须结合农村的实际情况和发展阶段来分析。

（二）发展农村集体经济的三个阶段

新的历史时期，发展和壮大农村集体经济需要经历三个阶段：

1.成立合作社，把土地集中起来。发展农村集体经济必须坚持实事求是，从实际出发。首先，每个村的情况不一样，每个村的发展阶段不一样，所以，必须与农村的实际情况和发展阶段相结合。目前，农村最大的实际情况是土地由农户承包经营，分散在各家各户。要搞集体经济必须先把土地集中起来，集中流转到村集体经济组织里。这个阶段需要成立相应的法律主体，农业合作社应当是首选。村支两委既要履行行政职能和开展公用事业，又要发展集体经济。农业合作社有政社合一的性质，符合农村的实际情况，适应农村的发展需求，可以代表集体经济组织解决土地集中的问题。其次，这个阶段与建国初期的历史阶段是不同的，在社会主义市场经济条件下，再用过去改造的方法，无偿流转土地归集体使用是不合适的，在大部分农村是行不通的。“国家保护承包方依法、自愿、有偿的进行土地承包经营权的流转。任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”所以，要因时而异，新时期需要新办法。这个阶段需要政府在资金上给予必要的支持，拨付专项资金支付流转费用，与村民签订合同，约定流转期限，把土地集中流转到合作社。另外，这个阶段的农业合作社有一定的特殊性。因为土地是支付租金流转的，不是无偿流转的，村民只是出租土地的一方，不是合作社的社员，不具有相应的资格，没有表决和分红的权利。合作社可以雇佣村民参加劳动支付报酬，这与传统合作社的情况有区别，所以，我认为这是在新的历史条件下的一个过渡阶段。当然，如果村民愿意，条件成熟的农村也可以直接开始第二个阶段。

2.土地承包经营权入股。土地集中后，可以使用大型的农业机械进行耕作，提高生产效率，发挥规模效益。这个阶段，项目的选择很重要，合作社可能经营好，也可能经营坏，必须经受市场的考验。如果经营不好，村民已经收取了流转土地的费用，不会有什么损失，只是到期收回土地罢了。如果经营好了就可以变更合作社的组织形式，这是一个新的阶段。我国《农村土地承包法》第四十二条规定：“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”《农村土地经营权流转管理办法》第三十五条中解释：“入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。”村支两委可以组织村民变更土地承包经营权的流转方式，在依法、自愿原则的基础上，村民可以用土地承包经营权入股合作社，合作社不必再支付土地出租的费用。这样一来，村民成了社员，具备了相应的资格，有了表决权和分红权，可以参与合作社的民主管理和监督，可以分取收益，参与劳动的村民还可以获得相应的报酬。合作社的收益可以分为三个部分：一部分给村委会，作为履行行政职能和开展公用事业的资金；一部分给合作社，用于积累投入再发展；一部分用于支付劳动报酬和社员分红。这是农村集体经济发展的第二个阶段。

3.合作社的持续发展。合作社只是基础，要持续发展壮大农村集体经济还需要第三个阶段。参考贾家庄的发展实例，农业合作社可以在积累了一定资本后滚动发展，投资新的产业和项目。这就需要成立新的法律主体。合作社可以投资成立新的公司或者新建股份合作企业，引入社会资本壮大集体经济。合作社成立公司，可以是一人公司也可以参股投资，获得股东收益。合作社也可以吸纳社会投资成立股份合作企业。社员可以用土地承包经营权作价入股，或者劳动积累作价入股，社会投资可以用货币等其他方式入股。采用按劳分配与按股分红相结合的方式，保护各方的利益。正常情况下，成立新的公司或者股份合作企业有利于农村集体经济的持续发展，提高农民的收益，提升村支两委的经营能力、管理能力和服务能力。这是发展农村集体经济的第三个阶段。

四、结语

发展壮大农村集体经济需要解决好土地流转集中的问题，还要建立适合的组织。农业合作社并没有过时，仍然具有很强的现实意义和适用性，是适应农村集体经济发展的有效的法律主体，应当及时完善相关立法和制度体系建设，引导农村成立合作社，解决农村的实际问题，扭转贫困落后的现实困境，巩固党和政府在农村执政的根基。