城镇化进程中利益合理分配法律制度研究*

◎杨丽梅

所谓城镇化，不是单项的农村向城市转化的过程，而是一个双向的过程，表现为人口、物质文明、思想观念、生活方式的双向流动。一方面，农村人口、非农产业由农村向城市聚集；另一方面，城市的物质文明、生活方式和思想观念向农村传输。从经济社会发展的角度看，农村作为城市的坚强后盾为城市发展提供有力支持，城市也反哺农村拉动农村发展，进而实现全社会共同发展共同分享发展成果。［1］在城镇化过程中，随着产业与人口的双向流动，原有利益联结被打破，逐渐形成新的利益分配模式。其中，农民角色转化带来的利益关系的改变显得尤为突出。就我国情况而言，解决农民权益受损问题是城镇化过程中尤需注意的问题。农民权益受损问题解决得好，不但有助于城镇化顺利完成，而且能促进整个农村社会的发展。在这个层面上看，农民权益问题的解决成为评判城镇化社会效果的重要指标。为了实现保障农民合法权益的目标，建立一套科学合理的利益分配机制显得至关重要。由于我国城镇化进程中对于原有农村、农业、农民的利益没有给予应有的重视，在社会群里利益分配制度的设计上出现了种种缺陷。

一、城镇化进程中利益分配不合理的制度表现

（一）土地收益分配不合理

在我国的城镇化进程中，往往忽视了农民对于社会经济发展成果的分享，主要体现在以下几个方面：

1．土地承包经营权流转问题

土地资源对于农民来说是最主要的财产，然而，在目前我国城镇化进程中，土地资源市场化配置的程度普遍不高。对于土地使用者而言，很难享受到土地的资产价值。我国土地管理法第47 条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。在市场化背景下，这样的制度设计忽略了土地的区位、征收后的用途、土地增值等因素，而是根据土地被征收前的农业用途来确定其新价值，简单以划地自建、统拆统建等形式重建，即便是采用货币补偿的方式，也是根据建筑重置成本来补偿，与土地增值收益相去甚远。这样的制度安排导致农民无法分享在市场机制下产生的土地利益。另一方面，现行法律制度并没有畅通承包经营权人通过抵押耕地经营权向金融机构获得融资的途径，农地的价值担保功能没有得到发挥。

2．农村集体建设用地问题

伴随着工业化和城镇化的发展，农村已经不再仅仅发展农业，非农产业的迅速成长需要大量的建设用地作为支撑。农村土地的功能急需从农业向非农用途的转化。为了实现农村土地的商品属性和资产属性，大量的耕地资源出现流失和退化的现象。而与此同时，农村集体建设用地数量巨大但利用效率不高，农民无法从农村集体建设用地的使用、转让中得到应有的土地收益。

3．宅基地流转问题

现行法律法规对农村宅基地的取得和流转做出了严格的规定，从取得上来看，一户只允许申请一处宅基地，而且申请人必须是农村村民；从流转上看，也必须遵循严格的条件和程序。这样的制度安排在静态的社会结构下具有历史的合理性，然而，随着社会的发展，乡土农村已从静态的社会向日益流动的社会迈进，农村的经济结构和社会关系都发生了巨大的变革。随着农村改革和城镇化的逐步推进，以严格限制流转为主要特征的宅基地使用权制度无法有效调和宅基地的保障功能与资产性功能的差异化需求，在实现公平价值与效率价值、公权限制与保障私权之间出现了困境，不利于农村经济社会的发展。

（二）财税分配不合理

1．税收负担不合理

在农业领域，我国实行的“费改税”以及取消农业税对于减轻农民负担起到了一定的作用。随后的粮食直接补贴的办法，又进一步有效提高了农民的收入，但是由于长期以来农民收入较低，仅仅依靠税收方面的减负难以实现城镇化进程中农民收入分配的实质公平。

2．财政支持不合理

在特殊的历史背景下，我国实行农村支援城市，优先发展城市、工业的方针，这种长期不均衡的二元经济结构，导致了财政资源分配上的城乡差异。在历史阶段，为了实现优先发展城市，财政分配制度、公共产品供给政策以及社会经济利益分配制度安排必然向城市倾斜，因而导致对乡村的公共物品提供的财政投入严重不足。

（三）社会保障不合理

从历史发展的过程来看，我国在较长一段时期内实行城乡二元分治的模式。这种二元体制也反映在社会保障方面，城市居民所能享受的社会保障农民几乎无法同等享受，对于农民而言，土地就是他最大保障。在社会保障制度没有改变的情况下，农民一旦失去土地，可以说就失去了唯一的保障。从这个层面上讲，农村土地于农民而言，事实上承担着社会保障的功能。

（四）劳动保障不合理

随着城镇化的发展，相当一部分农民离开农村走进城市寻求新的就业机会，这一类劳动从业者被称为进城务工人员。现实中，这类从业者在劳动过程中受到许多不平等对待，具体来说有以下几方面：

1．自由择业权受到限制。一方面，在就业门槛方面，有些城市出于排斥进城务工人员的目的故意设置就业壁垒，设置就业准入障碍；另一方面，在劳动待遇方面，由于长期以来城乡差别的固有观念一定程度上造成对农民的歧视，农民工在城市工作往往无法享受公平合理的待遇。

2．取得合理劳动报酬的权利屡遭侵害，工作环境恶劣，缺乏劳动保护。表现为：工资分配中普遍存在同工不同酬；无法获取合理的加班费用；拖欠、拒付工资现象普遍；缺乏起码的劳动保护。

二、实现城镇化进程中合理分配的经济法理念

（一）以人为本理念

我国城镇化进程中最根本的问题就是农民的问题，是促进农民发展、保障农民权益的问题，其中最重要的表现之一就是在经济社会发展过程中农民享有公平的参与权与分享权。人的发展是经济社会发展的关键，社会的发展必须以人的发展为基础。在完成我国城镇化建设的过程中，首要关注的就是人的全面发展，特别是农民的全面发展，这是具有战略核心高度的问题。改善民生，就是要确认和保护社会成员对于社会改革发展成功的公平分享权，这不但对于我国经济社会发展具有现实的意义，也体现了以人为本的新文化理念。［2］因此，应当在城镇化进程中确定以人为本理念，实现农民整体利益。

（二）可持续发展理念

在历史的发展过程中，我国在较长时间内处于城乡二元结构体质，在社会资源的投入上优先供给城市，对农村的社会资源投入非常有限，导致农村社会经济水平远远落后于城市，城乡发展差距非常巨大，在这个意义上，可以说农民就是弱势群体。在我国的城镇化建设中，着眼于可持续发展目标，应当扭转这种资源供给的错位，给予农村、农民更多的关注与投入。因此，对于不同地区之间生态利益分配不合理、生态责任分配不合理的情况，需要通过转移支付手段予以补偿和平衡。［3］

（三）实质公平理念

在我国的城镇化进程中，原处于农村的农民由于受制于自然条件和社会环境的限制，长期处于弱势的地位。在这样的情况下，国家应当予以倾斜性的利益分配，使得广大的农民在城镇化进程中与市民能处于实质公平的地位。具体来讲有以下几方面价值追求。

1．平等。所谓平等，既是人类社会共同追求的价值，也是具有普世意义的行为准则，它是人性尊严的表现。因此，平等一旦遭到破坏和侵蚀，权利主体就会产生巨大的不公正感。这种情况在我国的城镇化进程中表现得尤为突出，例如对于进城务工人员在就业、劳动报酬、社会保障等方面的不平等。因此我国的城镇化进程中要实现对于原有农村居民的平等待遇，正如罗尔斯所言，机会应当公平平等，职务和地位应向所有人开放［4］，对于进入城镇工作的所有人统一标准，平等竞争。

2．公平。公平，主要体现为社会利益的均衡［5］。我国在推进城镇化的过程中，要实现公平就是要纠正农民在历史发展过程中受损的利益，真正让农民分享到经济社会发展带来的利益，这就意味着起点的公平、程序的公平、利益分配的公平［6］公平问题是我国城镇化进程中需要特别注意的问题。农民作为经济社会发展过程中利益分享的弱势群体，急需在社会资源分配、社会权利配置上呗公平对待。唯有农民的生存发展权得到充分合理的保障，方可能改善社会强弱分化巨大的局面，实现实质意义上的公平。

3．秩序。在我国城镇化进程中，虽然我国制定了一系列相应的法律制度，但是由于相关法律程序不够完善，原有农村、农业、农民的权益没能得到保护，导致我国城镇化实施的效果不尽如人意，例如农民土地权益没有得到充分实现、农民劳动权益不能得到保护、农村公共物品供给不足等问题。因此，在我国城镇化进程中，不但要充分重视社会整体利益的实现，还需要充分体现在具体法律制度的设计和执行过程中，从而为城镇化的推进与稳定创造一个富有公平精神的法律秩序。

三、城镇化进程中实现合理分配的法律制度

（一）土地收益法律制度

随着社会经济的发展，集体土地所有权制度的弊端逐渐显现，集中表现为农村土地产权不清晰。要解决在社会经济发展中农民权益配置失衡的问题，首要解决的就是农地产权不清带来的困境。对此，笔者建议从以下几个方面进行完善：

1．完善农地流转法律制度。现有农地制度无法为农民带来资本性土地收益正是现有农地流转法律制度不完备的表现。要想解决这个问题，就要从开放农村土地市场着手，允许耕地承包经营权设定抵押，这样可以发挥其资金融通功能，将农地的资产价值显化，使农民享有更完整的土地权利，并因此分享更多的经济利益。

2．完善集体建设用地使用权。集体建设用地流转可以发挥“去增量，优配置”的积极作用。通过集体建设用地流转一方面可以保护农村集体组织以及农民的权益，另一方面可以优化集体土地的分配，从而为农村发展积累资金，进而缩小城乡差距，最终使农村地区和农民分享到社会经济发展的利益。

3．完善宅基地土地制度。第一，适当开放宅基地使用权流转的范围，至少实现同一县级区域内流传；第二，合理考量宅基地使用权流转的商业价值收益，而不仅仅是原有的农村居住价值；第三，建立健全宅基地使用权流转收益分配制度。农村宅基地使用权流转所得收益应当在国家、集体、个人之间进行分配，分配比例可以考量该地区经济发展情况，总体上遵循个人收益优于集体收益、集体收益优于国家收益的原则，确保农村居民个人发展权益的实现。

（二）财税分配法律制度

“统筹城乡经济社会发展”是中央提出的改革目标，要实现这一目标其中一个重要举措就是关注农村、关心农民、支持农业，合理配置社会利益。合理配置社会利益的关键就是构建合理的财税分配法律制度，在城镇化进程中完善公共财政体制，具体体现在以下几个方面：

1．实行财政预算倾斜性配置。首先，从财政资金来源上来看，应当为鼓励和拓展农民就业创业设立专项资金，这部分资金应当来源于土地出让的收益；其次，从财政资金的使用上看，专项资金应当专门用于对农民开展就业咨询与培训，并为农民自主创业、自谋职业提供资金支持，同时为各类企事业单位优先农民就业予以资金扶持。

2．完善转移支付制度。在我国现阶段，城镇化发展程度在不同地区之间呈现较大差异，单纯依靠市场手段无法实现我国城镇化发展的宏观目标，这就需要通过财政转移支付的方式在不同地区之间进行平衡。财政转移支付需要关注两个维度：一个维度是不同层级政府之间的纵向转移支付，另一个维度是同一级次政府之间的横向转移支付。在转移支付过程中应当根据各地的税收能力指数和平衡指数建立科学、准确的转移依据，以当地税收能力是否小于平衡指数作为转移支付的判断依据。［7］

3．以公共服务均等化积极推进农民身份转化。《中国发展报告2010》中指出了农民向市民转化的速度是非常惊人的，每年大概有2000 万的农民要转化为市民。要想实现这一目标的困难是巨大的，社保、医疗等公共服务保障不足就是非常迫切需要解决的问题，只有这些问题解决好了，进城农民才可能获得实际的身份认同，才可能实现全体居民享有均等化的公共服务。

（三）社会保障法律制度

在城镇化进程中，一部分农民失去耕种的土地是无法避免的。对于农民而言，失去土地意味着丧失了最主要的生活保障。因此，为失地农民提供配套的社会保障尤为重要。在医疗保障制度与养老保险制度方面，应当正视在城镇化进程中农民角色的转化，以市民身份对待之。唯有如此，才可以有效调节城镇化推进中的出现的不同群体之间非公平性、非公正性导致的利益冲突。［8］这里涉及到一个很现实的问题，即农村居民社会保障资金来源的问题。基于我国目前所处社会发展阶段，我国经济水平有限，较为可行的做法是建立多元化统筹的农村居民社会保障资金，由国家、集体、农民个人联合承担。资金的来源可通过土地补偿费、安置补助费、土地增值收益等多渠道筹措，从而实现城镇化进程中原有农村居民的各项社会保障。

（四）劳动保护法律制度

在城镇化过程中，伴随着以往赖以生存的土地资源的转化，相当数量的农民角色发生转变，谋生存求发展的需求促使他们以新的身份进入劳动力市场。与之相伴的，就是新从业的进程务工农民亟待提升的劳动力素质。如何提升其职业技术教育、使之尽快适应市场需求显得尤为重要。

1．尽快建立原有农村居民劳动法律保障机制，保障农民就业平等权，反对就业歧视。首先，逐步消除城乡分治的制度障碍。一方面要为进城务工农民在进入城市务工畅通渠道与门槛，不能人为在市场准入、社会保障、劳动保护等方面设置不平等要求；另一方面，在初始阶段有必要在职业培训方面对进城务工农民就业给予倾斜性投入。其次，有必要在法律制度方面健全完善就业反歧视法。

2．完善针对原有农村居民劳动利益的法律保障机制。进入到新的劳动力市场，进城务工农民往往在工作报酬、工作环境等方面无法获得平等的对待，劳动报酬差距过大且经常拖欠、劳动工资增长乏力等现象时有发生。目前，我国劳动者最低工资制度已有较大进步，建议特别加强针对进城务工农民建立劳动报酬的合理标准以及差距过大的预警机制，并进一步完善劳动争议处理机制。

3．国家要进一步加大农村地区基础教育的投入。推进城镇化建设的顺利开展，从长远来看，培育和提升进城务工农民在市场上的人力资本竞争力是非常关键的问题。除了畅通就业机会、完善劳动保障，还需要在源头提升劳动者教育。政府在这一方面应当充分发挥基础教育、正规教育的作用，另一方面应当拓宽职业培训渠道，打造以职业技术学校为主体，多元化、分散式培训的综合性、立体式、多层次职业培训网络，使原有农村居民提升人力资本竞争力，在新的就业环境中发挥自身优势，从而分享我国城镇化进程中其应得的社会利益。